B. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS
1. Des annulations de crédits concentrées sur quatre missions
Douze missions connaissent des annulations de crédits, dont les montants sont rappelés dans le tableau ci-après.
Répartition des annulations de crédits du présent projet de décret d'avance, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement
(en millions d'euros, classement par ordre croissant en AE)
|
Intitulé de la mission |
Crédits annulés (AE) |
Crédits annulés (CP) |
|
Conseil et contrôle de l'État |
0,4 |
0,4 |
|
Enseignement scolaire |
4,9 |
4,9 |
|
Administration générale et territoriale de l'État |
5,5 |
5,5 |
|
Medias, livre et industries culturelles |
8,9 |
8,9 |
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
8,9 |
9,3 |
|
Justice |
42,4 |
58,0 |
|
Sécurités |
71,1 |
77,8 |
|
Écologie, développement et mobilité durables |
83,3 |
90,6 |
|
Recherche et enseignement supérieur |
193,1 |
264,3 |
|
Aide publique au développement |
228,7 |
9,5 |
|
Travail et emploi |
514,1 |
177,2 |
|
Défense |
572,7 |
562,7 |
|
Total |
1 733,9 |
1 269,0 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le présent projet de décret d'avance)
En autorisations d'engagement, quatre missions concentrent 87 % des annulations : les missions « Défense » (572,7 millions d'euros), « Travail et emploi » (514 millions d'euros), « Aide publique au développement » (228,7 millions d'euros) et « Recherche et enseignement supérieur » (193,1 millions d'euros). Le Gouvernement n'a pas été en mesure d'expliquer avec précision à votre rapporteur général les motifs expliquant le fait que près de 230 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre de l'aide publique au développement sont devenus « sans emploi », évoquant seulement une « réévaluation des besoins ».
Répartition des crédits annulés par le présent projet de décret d'avance en autorisations d'engagement
(en pourcent)
Source : commission des finances du Sénat (d'après le présent projet de décret d'avance)
La concentration des annulations est presque aussi importante pour les crédits de paiement (86 % des annulations concernent quatre missions), comme le montre le graphique ci-après.
Répartition des crédits annulés par le présent projet de décret d'avance en crédits de paiement
(en pourcent)
Source : commission des finances du Sénat (d'après le présent projet de décret d'avance)
2. Des disparités très importantes dans la contribution des différentes missions au financement des ouvertures de crédits
a) Un principe d'auto-assurance partiellement respecté
Le principe d'auto-assurance répond à l'objectif fixé par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, dont le rapport annexé prévoit que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission doivent être gérés dans la limite des plafonds de ses crédits , par des économies budgétaires ou des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, en construction budgétaire comme en gestion.
Ce principe d'auto-assurance a été rappelé par la circulaire du Premier ministre du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques, selon laquelle le financement de toute nouvelle dépense doit s'opérer par une économie en dépense.
Au total, il apparaît qu'environ 40 % des autorisations d'engagement et 20 % des crédits de paiement annulés le sont au titre de l'auto-assurance , c'est-à-dire pour financer des ouvertures de crédits sur la même mission.
Votre rapporteur général déplore donc que l'application du principe d'auto-assurance reste limitée .
Montant des ouvertures gagées par des annulations sur la même mission et taux d'auto-assurance par mission
(en millions d'euros et en pourcent)
|
Intitulé de la mission, du programme, de la dotation |
Ouvertures gagées par auto-assurance |
Total des crédits ouverts par le DA |
Contribution à la solidarité inter-ministérielle |
Taux d'auto-assurance |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
0,00 |
0,00 |
10,65 |
10,65 |
0,00 |
0,00 |
aucune auto assurance |
aucune auto assurance |
|
Culture |
0,00 |
0,00 |
21,09 |
21,22 |
0,00 |
0,00 |
aucune auto assurance |
aucune auto assurance |
|
Défense |
172,70 |
172,70 |
783,26 |
773,26 |
399,96 |
389,96 |
44,29 % |
22,05 % |
|
Égalité des territoires, logement et ville |
0,00 |
0,00 |
54,01 |
54,45 |
0,00 |
0,00 |
aucune auto assurance |
aucune auto assurance |
|
Enseignement scolaire |
4,88 |
4,88 |
327,31 |
327,31 |
0,00 |
0,00 |
1,49 % |
1,49 % |
|
Justice |
38,25 |
38,22 |
38,25 |
38,22 |
4,18 |
19,80 |
100,00 % |
100,00 % |
|
Recherche et enseignement supérieur |
1,80 |
1,80 |
1,80 |
1,80 |
191,30 |
262,50 |
100,00 % |
100,00 % |
|
Régimes sociaux et de retraite |
0,00 |
0,00 |
8,15 |
8,15 |
0,00 |
0,00 |
aucune auto assurance |
aucune auto assurance |
|
Sécurités |
5,58 |
13,90 |
5,58 |
13,90 |
65,48 |
63,90 |
100,00 % |
100,00 % |
|
Travail et emploi |
483,77 |
20,00 |
483,77 |
20,00 |
30,30 |
157,20 |
100,00 % |
100,00 % |
|
Total |
1 106,94 |
641,46 |
1 733,86 |
1 268,96 |
691,21 |
893,36 |
40,77 % |
19,82 % |
Note de lecture : pour toutes les missions sauf la mission « Défense », le taux d'auto-assurance est calculé en considérant que les annulations intervenues sur une mission contribuent d'abord au financement des ouvertures supplémentaires de la même mission (auto-assurance), et que l'éventuel différentiel positif entre les annulations et les ouvertures participe de la solidarité interministérielle.
Pour la mission « Défense », les annulations se répartissent, d'après les informations transmises à votre rapporteur général, entre 172,7 millions d'euros qui contribuent au financement des besoins de titre 2 hors OPEX (auto-assurance) et 399,96 millions d'euros au titre de la solidarité interministérielle.
Source : commission des finances du Sénat (d'après le présent projet de décret d'avance)
b) Des annulations peu soutenables sur la mission « Défense »
La mission « Défense » supporte à elle seule 31 % des annulations de crédits prévues par projet de décret d'avance et le projet de loi de finances rectificative de fin d'année (hors charge de la dette). Elle subit ainsi 572 millions d'euros d'annulation de crédits de paiement, alors que le besoin de financement sur le titre 2, couvert par « auto-assurance », s'élève à 172 millions d'euros, essentiellement du fait des dysfonctionnements du calculateur de paie LOUVOIS qui ne devrait être remplacé, au mieux, qu'en 2017. La mission « Défense » contribue ainsi pour une part supérieure à son poids relatif dans le budget général à la solidarité interministérielle , y compris d'ailleurs pour le financement des opérations extérieures dont le surcoût excède de plus de 600 millions d'euros la provision prévue en loi de finances initiale.
Ces annulations, qui portent à hauteur de 478 millions d'euros sur le programme 146 « Équipement des forces », vont se traduire par une aggravation du montant des charges impayées sur service fait qui pourrait atteindre près de 3,8 milliards d'euros fin 2014 contre 3,4 milliards d'euros fin 2013. Ce report de charges semble difficilement soutenable pour le budget du ministère de la défense comme pour ses fournisseurs. Les programmes d'armement et le calendrier de livraison des équipements prévus par la loi de programmation militaire 2014-2019 s'en trouvent gravement compromis, alors que l'engagement de nos forces sur plusieurs théâtres extérieurs rend particulièrement sensibles les risques de lacunes capacitaires. La dégradation de la situation financière du ministère de la défense est d'autant plus préoccupante que de très sérieux doutes pèsent sur les recettes exceptionnelles prévues par le projet de loi de finances pour 2015 , dont la perception conditionne le respect de la loi de programmation militaire.
c) Des annulations importantes sur la mission « Recherche et enseignement supérieur »
La mission « Recherche et enseignement supérieur » voit, au total, ses crédits réduits à hauteur de 191,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 262,5 millions d'euros en crédits de paiement . Elle contribue ainsi pour plus de 11 % en autorisations d'engagement et 20 % en crédits de paiement au total des annulations alors même que ce budget devait être « sanctuarisé » au regard de son rôle stratégique en matière de stimulation de la croissance à long terme.
Votre rapporteur général regrette l'ampleur des annulations sur un budget qui porte une part importante de l'investissement de l'État et qui prépare les conditions de la prospérité future.
3. Un appel croissant à la réserve de précaution constituée en début de gestion
La mise en réserve de crédits constitue un outil permettant d'assurer le respect en exécution de la norme de dépenses . L'article 6 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 5 ( * ) prévoit ainsi un taux minimal de mise en réserve s'élevant à 5 % des crédits hors dépenses de personnel et 0,5 % des crédits de titre 2. Le rapport annexé à cette loi prévoit que cette réserve de précaution constitue, avec le principe d'auto-assurance, l'un des deux « mécanismes fondamentaux » permettant d'assurer le respect du budget triennal en cours d'exécution.
La part des annulations dans les crédits mis en réserve tend à croître , en particulier concernant les crédits visant à financer des dépenses de personnel.
Part des crédits mis en réserve annulés par décret d'avance et en loi de finances rectificative
(en pourcent)
Source : commission des finances du Sénat (d'après le présent projet de décret d'avance)
Cette hausse traduit une tension croissante sur l'exécution , et ce d'autant plus que le taux de mise en réserve ne cesse d'augmenter : il est passé de 6 % en 2013 à 7 % en 2014 et s'élèverait en 2015 à 8 % (hors crédits de titre 2).
* 5 III de l'article 6 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012.