B. UN PROCESSUS DE RÉÉQUILIBRAGE EN MARCHE
Les accords de Matignon avaient engagé un rééquilibrage territorial entre provinces que l'Accord de Nouméa a consacré en indiquant que « le présent est le temps du partage, par le rééquilibrage ». Ce rééquilibrage s'est manifesté par la construction d'équipements tels que la route transversale « Koné-Tiwaka » qui relie les côtes ouest et est de la province Nord. Il repose sur d'autres outils tels que la clé de répartition entre les budgets provinciaux ou l'effort de formation.
Ce rééquilibrage s'exprime aussi à travers le développement de projets miniers qui assurent une répartition équitable des retombées de l'exploitation du nickel, tant il est vrai que, comme le disait à vos rapporteurs M. Pierre Bretegnier, ancien membre du Congrès, « la Nouvelle-Calédonie bat au rythme du nickel ».
Le rééquilibrage se poursuit et permet de constater des premiers effets comme le développement soutenu de Koné, chef-lieu de la province Nord à la suite de l'usine de Koniambo désormais en état de fonctionnement. Cependant, si la « provincialisation » a largement contribué au rééquilibrage, M. Paul Neaoutyine et M. Neko Hnepeune, respectivement présidents de la province du Nord et des îles Loyauté, rejettent l'idée que le rééquilibrage puisse être considéré comme achevé.
Ce constat ressort d'ailleurs de l'étude réalisée par le cabinet DME-CM international, sélectionné par le ministère des outre-mer, et présentée le 21 décembre 2011 qui a dressé un bilan contrasté du processus de rééquilibrage.
1. La clé de répartition : la solidarité entre provinces
Une clé de répartition budgétaire entre provinces existe depuis la conclusion des accords de Matignon et a été reconduite par l'Accord de Nouméa. En effet, les ressources versées aux provinces, qui constituent l'essentiel de leurs ressources financières, sont réparties, non en fonction d'une pondération strictement fondée sur leurs poids démographiques respectifs, mais en fonction de pourcentages prenant en compte les retards structurels qui frappent les provinces Nord et des îles Loyauté en matière de développement.
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Le mécanisme de la clé de répartition budgétaire entre provinces Sur le plan budgétaire, la péréquation entre les trois provinces s'exerce à travers le budget de la Nouvelle-Calédonie qui assure le versement des dotations de fonctionnement et d'investissement aux trois provinces. Ces dernières ne disposent en complément que de recettes fiscales propres très limitées, se réduisant à 6 % de leurs recettes réelles de fonctionnement, et de dotations directement versées par l'État pour compenser des charges transférées (dotation globale de fonctionnement et dotation globale d'équipement et de construction des collèges). L'essentiel des finances provinciales provient donc du budget de la Nouvelle-Calédonie. La part du budget territorial à destination des provinces est affectée selon une clé de répartition prévue par l'article 181 de la loi organique du 19 mars 1999 : - pour la dotation de fonctionnement : 50 % pour la province Sud, 32 % pour la province Nord et 18 % pour la province des îles Loyauté ; - pour la dotation d'équipement : 40 % pour la province Sud, 40 % pour la province Nord et 20 % pour la province des îles Loyauté. Cette clé de répartition constitue une aide en faveur du rééquilibrage au bénéfice des provinces Nord et des îles Loyauté. En effet, si la répartition des dotations entre provinces s'opérait sur un critère purement démographique, elle conduirait à verser 74,5 % à la province Sud, 18,4 % à la province Nord et 7,1 % à la province des îles Loyauté. Depuis 2004, elle peut être modifiée, outre par la loi organique, par une loi du pays votée à la majorité des trois cinquièmes des membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. |
En dépit des tentatives de remise en cause de cette clé de répartition, celle-ci fait l'objet d'un attachement par respect pour l'esprit initial de l'Accord de Nouméa, à commencer par les indépendantistes qui estiment que le rééquilibrage n'est pas achevé.
Comme le rappelait M. Neko Hnepeune, président de l'assemblée de la province, à vos rapporteurs lors de leur déplacement à Lifou, la province des îles doit faire face à la contrainte de la « triple insularité », obligeant à prévoir en triple les équipements publics pour en installer un sur chaque île : Ouvéa, Lifou et Maré. Cette situation explique la forte dépendance aux moyens de transport, essentiellement aériens. L'absence de rentabilité des liaisons aériennes ou maritimes entre les îles Loyauté condamne toute initiative privée. Il est ainsi plus simple pour les habitants des îles Loyauté de rallier Nouméa - avec plusieurs vols quotidiens - que les îles entre elles 40 ( * ) .
Le président de l'assemblée de la province Sud a
fait état des difficultés budgétaires de la province en
raison des charges qu'elle doit assumer du fait de sa forte population. En
effet, la province Sud continue à compter les trois quarts de la
population calédonienne et le Grand
Nouméa
- composée des communes de Nouméa,
Mont-Dore, Dumbéa et Païta - les deux tiers de cette
population. Cette forte densité démographique est le fruit de
l'histoire mais également le signe d'une attractivité
économique de la province Sud qui concentre l'essentiel des
activités économiques et donc des opportunités d'emploi.
Cette situation explique d'ailleurs le départ, entre 1996 et 2009,
depuis les îles Loyauté vers le Grand Nouméa, d'un
résident sur sept, sans compter les nombreux résidents des
îles Loyauté habitant en réalité à
Nouméa.
Aussi vos rapporteurs sont-ils convaincus que la résolution de ces difficultés ne passe pas, à ce stade, par une remise en cause de la clé de répartition mais davantage par une réflexion sur de nouvelles capacités fiscales pour les provinces.
Vos rapporteurs rappellent également un constat dressé par notre ancien collègue Christian Cointat qui relevait, lors de son avis budgétaire 41 ( * ) , que l'effort en faveur du rééquilibrage mené par la clé de répartition budgétaire est partiellement neutralisé par les dispositifs locaux de défiscalisation. Le rapport public annuel de la Cour des comptes de 2012 a établi que « malgré des taux de crédit d'impôt plus avantageux pour l'intérieur et les îles, les mécanismes de défiscalisation locale n'ont pas eu pour résultat de rééquilibrer géographiquement le développement économique, conformément à l'accord de Nouméa » 42 ( * ) . En effet, les provinces Nord et des îles Loyauté contribuent davantage au financement de ce mécanisme qu'elles n'en perçoivent les retombées, les projets éligibles à ce mécanisme étant généralement en province Sud.
M. Christian Cointat en concluait d'ailleurs que « la forte population de la province Sud et tout particulièrement du Grand Nouméa, loin de plaider pour une remise en cause de la clé de répartition, illustre au contraire sa trop forte attractivité et justifie la nécessité de poursuivre le rééquilibrage en faveur des provinces du Nord et des îles Loyauté ». Mme Isabelle Lafleur a même estimé que le problème de la solidarité des provinces Nord et Sud avec leur homologue des îles Loyauté, qui ne dispose pas de ressources en nickel, restait une question à traiter dans le long terme.
2. Un effort de formation des futurs cadres
Dès la conclusion des accords de Matignon en 1988, la nécessité de favoriser l'accès des jeunes calédoniens, à commencer par les Kanak, aux fonctions de cadres moyens et supérieurs s'est imposée afin de mettre en oeuvre un rééquilibrage dans l'exercice des responsabilités.
Le programme « 400 cadres », créé en 1988 pour dix ans, a formé des Calédoniens, dont 70 % de Kanak, en métropole pour accéder aux postes de cadres dans l'archipel. Le programme « Cadres avenir » a pris le relais en 1998 selon les mêmes objectifs. D'abord focalisé sur le secteur public, ce programme a été élargi au secteur privé en fonction des besoins dans ces secteurs.
Près de 25 ans plus tard, la réussite de ce programme est attestée grâce à un taux d'insertion professionnelle supérieur à 80 %, dépassant même l'objectif initial de 75 %. Les programmes ont évolué en termes qualitatifs puisque, selon le ministère des outre-mer, « la formation de cadres supérieurs est aujourd'hui importante alors qu'au départ, un problème de vivier a orienté les bénéficiaires vers des formations de premier cycle destinées aux professions intermédiaires ».
En dehors du secteur minier qui est surreprésenté, certains secteurs comme la banque et l'assurance peinent à recruter parmi les personnes formées. En revanche, les débouchés professionnels existent dans le secteur public (avec 56 % des personnes formées), ce qui s'explique par la création et la montée en puissance des provinces et qui ne peut que se vérifier à l'avenir avec les transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie.
Devant vos rapporteurs, M. Philippe Gomès, député, a plaidé pour une « calédonisation » de l'administration y compris régalienne. Cet objectif de préférence locale dans le recrutement des services publics, y compris de l'Etat, a été repris par le parti travailliste qui a soulevé l'absence, plus particulièrement, de magistrats ou de greffiers kanak en poste dans l'archipel.
Vos rapporteurs ont conscience des obstacles auxquels se heurte cette demande. Sur le plan juridique, si l'emploi dans la fonction publique locale peut être protégé 43 ( * ) , tel n'est pas le cas des emplois relevant de l'État, ce qui emporterait, en tout état de cause, une question sur la conformité de cette restriction d'accès à une fonction publique de l'État au regard des principes constitutionnels.
La « calédonisation » peut néanmoins être favorisée par la gestion des ressources humaines de l'État. Vos rapporteurs souhaitent que ce souci guide les affectations pour les emplois de l'État en Nouvelle-Calédonie. S'il peut s'avérer plus délicat dans sa mise en oeuvre pour les postes spécialisés et d'encadrement, ce sont justement ces fonctions qui présentent un enjeu déterminant. Pour éviter que la fidélisation de Calédoniens sur ces postes ne prive les fonctionnaires concernés de toute perspective dans l'évolution de leur carrière professionnelle, l'étroitesse du territoire doit être compensée par un effort d'imagination quant aux solutions à inventer pour favoriser la fluidité des carrières entre administrations, y compris entre fonctions publiques. La mobilité fonctionnelle pourrait alors être la contrepartie d'une moindre mobilité géographique.
3. Une exploitation équitable de la ressource en nickel
a) Un secteur minier au coeur de l'économie calédonienne
En Nouvelle-Calédonie, seuls le nickel et le cobalt sont exploités à l'heure actuelle puisque l'exploitation des ressources en chrome a cessé. La Nouvelle-Calédonie dispose d'autres ressources mais en quantité trop faible pour en espérer une valorisation industrielle.
En 2013, la Nouvelle-Calédonie a produit environ 6 % du volume des extractions minières mondiales de nickel, soit le cinquième de la production indonésienne (32,8 %). Une fois extrait, le minerai est concentré puis transformé dans des unités métallurgiques qui produisent environ 1,9 million de tonnes métal. Avec l'usine de Doniambo, la Nouvelle-Calédonie ne contribue qu'à hauteur de 3 % de ce volume très loin derrière la Chine (36,2 %), la Russie (12,5 %), le Japon (9,3 %), l'Australie (7,4 %), le Canada (7,2 %) ou encore la Norvège (4,7 %).
Le secteur du nickel est très concentré, au niveau mondial, puisque cinq groupes se partagent plus de 75 % des parts de marchés. La consommation mondiale a été d'un peu plus de 1,7 million de tonnes métal en 2013. Cette consommation est en progression depuis quelques années, tirée notamment par la demande chinoise, ce qui autoriserait, dans quelques années, le démarrage de nouveaux projets d'unité de traitement à travers le monde.
Selon l'USGS (United States Geological Survey), les ressources en nickel inventoriées à l'heure actuelle sont de l'ordre de 130 millions de tonnes de métal et les réserves d'environ 74 millions de tonnes de métal, dont 30 millions en Australie et en Nouvelle-Calédonie. La Nouvelle-Calédonie détiendrait, à elle seule, 17 % des réserves mondiales en nickel.
L'économie du nickel calédonien se caractérise par l'existence de « petits mineurs », propriétaires ou non d'un domaine minier gravitant autour de quatre entités majeures détenant une unité métallurgique : la Société Le Nickel (SLN), la société Nickel Mining Company, la société Vale Nouvelle-Calédonie et la société Koniambo Nickel.
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Les entreprises métallurgistes du secteur industriel minier Le groupe de la société minière du Sud Pacifique (SMSP) est composé de la SMSP, de sa filiale minière (Nickel Mining Company, détenue à 49 % par le groupe sidérurgique coréen Posco), de sa filiale métallurgique SNNC détentrice d'une unité de production à Gwanyang en Corée et des sociétés de service (sociétés de roulage et de chalandage). Les quatre exploitations minières du groupe sont concentrées en province Nord et réparties sur les deux côtes. Au total, le groupe SMSP emploie ainsi près de 650 personnes, dont les deux tiers dans les activités minières. La société Le Nickel (SLN), détenue à hauteur de 56 % par Eramet et à hauteur de 34 % par la société territoriale calédonienne de participations industrielles (STCPI) dont les trois provinces sont actionnaires, possède la plus ancienne des usines métallurgiques. Elle emploie environ 2 300 personnes, dont plus de la moitié à l'usine de Doniambo à Nouméa. L'usine est alimentée à partir des gisements de la société situés dans les régions de Thio, Kouaoua et dans celles de Népoui, Tiébaghi et Poum. La société Vale Nouvelle-Calédonie, filiale à 81 % du géant brésilien Vale, finalise l'entrée en production, dans le sud de la Nouvelle-Calédonie, d'une unité métallurgique utilisant un procédé hydrométallurgique intégré afin de valoriser le gisement latéritique de Goro. La société emploie environ 1 260 personnes, dont 320 pour ses activités minières. La société Koniambo Nickel SAS est détenue à 51 % par la SMSP et 49 % par le géant anglo-suisse Glencore-Xstrata. Elle finalise dans la région de Koné sur la côte ouest, la construction d'une unité pyrométallurgique d'une capacité nominale de 60 000 tonnes de nickel métal par an, alimentée par le minerai saprolitique extrait du massif du Koniambo. La société emploie directement environ 980 personnes dont 180 pour ses activités minières. Source : ministère des outre-mer |
En 2013, la production minière a établi un nouveau record qui s'explique par la poursuite de la montée en puissance de la production de minerai latéritique sur le site de Vale Nouvelle-Calédonie à Goro et le démarrage de la production sur le site du Koniambo.
En valeur, les exportations de minerai représentent 17,8 milliards de francs CFP en 2013, elles ont diminué de 15,5 % par rapport à 2012. Cette diminution s'explique par la forte baisse des cours mondiaux du nickel 44 ( * ) , plus de 14% sur le prix moyen annuel. Le volume exporté a, quant à lui, baissé de 3 % sur la même période.
Ces données prouvent que la trop forte dépendance de l'économie calédonienne au nickel peut être une fragilité en cas de dégradation du marché mondial du nickel et de baisse du cours. Lors de son audition, Mme Anne Duthilleul, ayant suivi les grands projets de nickel en Nouvelle-Calédonie, a ainsi plaidé pour que les ressources financières tirées de l'exploitation du nickel servent à la diversification future de l'économie calédonienne.
Emplois sur les mines
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SLN |
846 |
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VNC |
369 |
|
KNS |
185 |
|
NMC |
493 |
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Autres mineurs |
493 |
|
Sous-total |
2 386 |
|
Rouleurs |
342 |
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Autres contracteurs et intermittents |
1 001 |
|
Total |
3 720 |
Source : ministère des outre-mer
Emplois au sein des sites métallurgiques
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Usine de Doniambo (SLN) |
1 256 |
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Usine de Goro (VNC) |
298 |
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Usine de Koniambo (KNS) |
656 |
|
Total |
2 210 |
Source : ministère des outre-mer
Le secteur du nickel contribue à l'économie calédonienne. En retour, il bénéficie d'exonérations de droits et taxes à l'importation, évaluées à 6,9 milliards de francs CFP en 2012, ce qui peut expliquer la contribution fiscale relativement faible du secteur au regard de son importance économique.
Contribution fiscale du secteur économique du
nickel
(en millions de francs CFP)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Impôt sur les sociétés |
32 560 |
33 647 |
38 062 |
34 468 |
|
Poids de la fiscalité minière |
18,0 % |
10,4 % |
11,3 % |
3,8 % |
|
Patente |
7 712 |
9 020 |
9 301 |
1 954 |
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Poids de la fiscalité minière |
18,0 % |
23,6 % |
21,6 % |
20,6 % |
|
Droits et taxes à l'importation |
45 417 |
47 147 |
49 036 |
n.d. |
|
Poids de la fiscalité minière |
1,0 % |
1,0 % |
1,0 % |
n.d. |
|
TOTAL |
85 689 |
89 814 |
96 399 |
|
|
Poids de la fiscalité minière |
9,0 % |
6,8 % |
7,0 % |
Source : ministère des outre-mer
b) Un rééquilibrage en train d'aboutir en matière d'usines métallurgiques
En complément de l'usine de Doniambo - usine historique de l'île située en bordure de Nouméa -, la Nouvelle-Calédonie dispose désormais sur son territoire de deux nouvelles unités métallurgiques : celle de Koniambo utilisant un procédé pyrométallurgique et celle de Goro utilisant un procédé hydrométallurgique. Elles sont toutes deux entrées en fonctionnement et sont en cours de montée en puissance pour atteindre chacune une capacité nominale de l'ordre de 60 000 tonnes de nickel métal par an. Chaque unité nécessitera un approvisionnement de l'ordre de 4 à 5 millions de tonnes de minerais par an.
Même si celle-ci n'est pas installée en Nouvelle-Calédonie, il doit être noté que le groupe SMSP détient également, à hauteur de 51 % en partenariat avec l'aciériste coréen Posco, une unité métallurgique construite à Gwanyang en Corée du Sud, d'une capacité nominale de 30 000 tonnes par an. Une seconde ligne de production sera bientôt ajoutée à cette unité pour atteindre 54 000 tonnes par an.
Comme l'indiquaient plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs, la question du nickel n'est pas en Nouvelle-Calédonie seulement un enjeu économique mais également un enjeu politique majeur en raison de sa contribution déterminante au rééquilibrage. L'ouverture de l'usine du massif du Koniambo a ainsi été saluée, de manière générale, par les personnes rencontrées comme une bonne nouvelle pour le territoire calédonien.
Pour vos rapporteurs, le rééquilibrage par l'activité minière doit se concilier avec la définition d'une stratégie du nickel cohérente sur l'ensemble du territoire. L'exercice de la compétence provinciale en matière de mines doit prendre en compte les orientations fixées au niveau territorial.
(1) Le projet Koniambo au Nord
Fin mai 2014, le projet de l'usine du Nord comptait 1 079 employés dont 27 % d'expatriés faisant face aux défis spécifiques de cette période de mise en marche et montée en régime.
La construction de la seconde ligne de production est maintenant terminée. Le 8 février 2014, il a été procédé avec succès à la première coulée de la seconde ligne de production de l'usine métallurgique. Cette étape majeure vient couronner la mise en service de la seconde ligne de production. Toutes les installations de l'usine métallurgique ont désormais passé avec succès l'ensemble des tests. Le rendement à pleine capacité, c'est-à-dire 60 000 tonnes de nickel contenu par an, est toujours annoncé pour courant 2015.
Vos rapporteurs ont visité cette usine aux proportions impressionnantes et qui constituent un projet industriel majeur pour la Nouvelle-Calédonie mais aussi pour la France.
L'entrée en production des dernières installations du complexe métallurgique met un terme aux contrats des quelque trois cents travailleurs encore dédiés à la construction. La démobilisation se poursuivra durant toute l'année 2014 pour aboutir en décembre 2014 à la dernière étape, la fermeture définitive de la base vie.
La réussite de l'installation de cette usine réside principalement dans la capacité dont les initiateurs du projet ont su faire preuve pour l'insérer dans son environnement immédiat. La visite de l'usine a permis à vos rapporteurs de constater que le dialogue avec les autorités coutumières a été maintenu, l'emploi local a été privilégié assurant des perspectives professionnelles aux jeunes Calédoniens sur tout le territoire et la préservation du milieu environnemental n'a pas été oubliée. Lors de son audition, Mme Anne Duthilleul a d'ailleurs plaidé en faveur de « l'optimisation des retombées économiques pour le territoire ».
La construction et le fonctionnement de cette usine a ainsi eu des effets spectaculaires pour les communes alentours. M. Joseph Goromido, maire de Koné, a ainsi indiqué à vos rapporteurs que la population de la ville est passée d'environ 4 000 habitants en 2008 à près de 10 000 habitants en 2014. Pour assumer les charges nées de cet accroissement démographique (réseaux d'eau, traitement des déchets, logement, etc.), une démarche intercommunale a été initiée entre les communes de Koné, de Voh et de Pouembout.
(2) Le projet Goro au Sud
La production de l'usine de Vale pour 2013 s'élève à 15 468 tonnes de nickel et 503 tonnes de cobalt concrétisant ainsi une montée en puissance jusque-là retardée par plusieurs incidents. La production a toutefois connu un coup d'arrêt en novembre 2013 avec la rupture d'une canalisation, puis le 7 mai 2014 avec le déversement accidentel d'une solution acide dans le creek de la Baie Nord. L'objectif de 40 000 tonnes ne pourra donc pas être atteint cette année.
Entre 2011 et 2013, la production minière du site a doublé, dépassant les 3 millions de tonnes sur l'année. La présence de cette usine continue de susciter de fortes oppositions locales, notamment de la part de la tribu voisine, en raison des craintes suscitées en matière environnementale et de la concertation limitée que l'entreprise d'origine entretenait avec les autorités coutumières.
* 40 Cette situation aboutit, par exemple, à ce que les collégiens d'Ouvéa et de Maré poursuivent généralement leur scolarité dans un lycée du Grand Nouméa plutôt qu'à celui de Lifou.
* 41 Avis de M. Christian Cointat, précité.
* 42 Rapport public annuel 2012, Défiscalisation en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française .
* 43 Aucune loi du pays n'a été adoptée à ce jour pour restreindre l'accès à la fonction publique calédonienne mais le Conseil constitutionnel a récemment censuré une loi du pays au motif qu'aucune disposition ne favorisait l'accès à l'emploi dans la fonction publique au bénéfice des citoyens de la Nouvelle-Calédonie (Conseil constitutionnel, 21 novembre 2014, n° 2014-4 LP).
* 44 Le London Metal Exchange (LME) est le place boursière de référence pour les métaux non ferreux et, en particulier, pour le nickel depuis 1979.