II. LE DEVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DANS LE RESPECT DE LA SOLIDARITÉ TRADITIONNELLE : UN DILEMME PRESSANT À RÉSOUDRE
Le développement économique des archipels est une préoccupation ancienne, pour ne pas dire constitutive à la présence française. Déjà en 1909, dans une correspondance adressée au gouverneur général de la Nouvelle-Calédonie en charge indirectement de Wallis-et-Futuna, le ministre des colonies appelait à favoriser « l'essor économique » du protectorat.
Cet objectif ne peut aboutir que si les spécificités économiques du territoire sont suffisamment prises en compte. Une majeure partie de la population n'est pas intégrée dans une économie monétarisée. Cette situation constitue un obstacle fort au développement d'activités artisanales : certains produits réalisés et pouvant avoir une valeur monétaire ne sont pas vendus mais simplement donnés.
La coutume permet, à cet égard, d'entretenir des liens de solidarité forts qui expliquent ainsi l'absence de législation relative à des minima sociaux sur le territoire. Le fonctionnement coutumier est fondé sur le partage des ressources. Il faut cependant se garder de penser que chacun est traité de manière parfaitement égale.
Ce système traditionnel est cependant en voie de déstabilisation par le développement d'une économie de plus en plus intégrée au système économique occidentalisé. En 1993, nos anciens collègues Jean-Marie Girault, Bernard Laurent, Michel Dreyfus-Schmidt et Camille Cabana esquissaient cette évolution en relevant que « ces références coutumières sont aujourd'hui moins bien supportées par ceux qui exercent un emploi salarié et sont entrés, de ce fait, dans le circuit économique et financier » à tel point qu'« il en résulte des tensions et un risque de rupture sociale particulièrement préoccupants » 19 ( * ) .
L'administration publique joue un rôle prépondérant dans le soutien de l'économie des îles : elle est à l'origine de 54 % du produit intérieur brut (PIB) et de 75 % des salaires distribués, là où en 1976, elle n'employait que 10 % des actifs.
La contribution du secteur privé dans la création de richesse est faible. Les activités agricoles et artisanales s'exercent essentiellement sous la forme d'entreprises unipersonnelles. L'activité commerciale - avec près de 80% de commerces de détail, dont trois supermarchés à Wallis et un à Futuna - contribue significativement à l'économie locale : elle emploie 291 personnes, soit 11,5% des salariés déclarés et 33,4% des effectifs du secteur privé.
Vos rapporteurs ont été frappés de constater l'exode dont était victime Wallis-et-Futuna. Alors que les précédents rapports d'information faisaient état de croissance démographique, la tendance s'est inversée depuis une décennie. La population s'établit, selon le recensement de 2013, à 12 197 habitants.
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Territoire concerné |
Population recensée |
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Circonscription d'Alo |
2 156 habitants |
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Circonscription de Sigave |
1 457 habitants |
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Futuna |
3 613 habitants |
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Circonscription d'Uvéa |
8 584 habitants |
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Wallis-et-Futuna |
12 197 habitants |
Depuis 1996, la population a diminué de près de 2 000 habitants, soit une baisse de 14 %. Cette décroissance démographique frappe l'ensemble du territoire. L'accroissement naturel ne compense plus l'émigration de la population, à destination le plus souvent de la Nouvelle-Calédonie. Depuis 1989, la communauté wallisienne et futunienne est numériquement plus importante en Nouvelle-Calédonie que dans l'archipel lui-même.
Ce phénomène est d'autant plus inquiétant qu'il touche les jeunes du territoire qui partent poursuivre leurs études en Nouvelle-Calédonie voire en métropole. Malgré ses 1 790 élèves en 2014, le second degré connaît depuis plusieurs années une décroissance des effectifs : la baisse a été de 17,5 % en une décennie.
Une fois partis, les jeunes ne reviennent pas au pays, faute de débouchés professionnels et de goût pour un retour dans un territoire marqué par le fonctionnement coutumier après avoir connu les attraits de la vie occidentale. C'est pour vos rapporteurs le motif qui justifie de ne plus différer le développement économique de Wallis-et-Futuna dont dépend la survie même de l'archipel.
A. LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE : UN OBJECTIF ANCIEN, DES OBSTACLES PERSISTANTS
1. Un potentiel économique non développé
a) Des secteurs traditionnels : une agriculture et une pêche essentiellement vivrières
L'économie locale est fondée sur la prévalence du secteur primaire. L'agriculture vivrière, tournée vers la satisfaction des besoins familiaux et coutumiers, demeure le modèle social et culturel. Selon les estimations des services de l'État, 2 191 foyers, soit 80 % de la population, vit de l'agriculture. À côté de la culture de produits locaux, tels que le taro, l'igname, le manioc, les bananes, les noix de coco ou le fruit de l'arbre à pain, l'élevage porcin est particulièrement développé : 2 000 exploitations familiales comptent 30 000 porcs.
Une activité de pêche existe également, principalement dans le lagon de Wallis, mais à des fins essentiellement d'autosuffisance. La pêche hauturière reste le fait de bateaux dont les équipages proviennent de l'extérieur du territoire.
Même si la compétence relève du Territoire de Wallis-et-Futuna, l'État soutient activement le développement de l'activité agricole. Un lycée agricole a ainsi été ouvert à Wallis en 2011. L'expansion de l'activité agricole trouvera cependant une limite dans les ressources limitées en eau douce de l'île de Wallis qui ne dispose pas d'un relief aussi montagneux que Futuna et des ruisseaux qui la parcourent.
Pour ce qui est du développement de la pêche, plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs ont déploré que l'embarcation financée par l'État reste désespérément à quai, faute de volonté et de pêcheurs suffisamment formés et expérimentés.
b) Un secteur d'avenir : le tourisme
Le tourisme reste une activité très faible à Wallis-et-Futuna malgré la « destination [...] particulièrement enchanteresse » et « l'exquise hospitalité de la population » que nos anciens collègues notaient, à juste titre, à la suite de leur déplacement en 1993 20 ( * ) . Le développement de l'activité touristique est, en effet, entravé par des handicaps structurels tels que le coût élevé du transport, l'éloignement des marchés touristiques potentiels, le manque d'infrastructures 21 ( * ) et les tarifs élevés des prestations, liés à l'indexation du coût de la vie.
Pourtant, le tourisme raisonné, centré sur un tourisme culturel, représente une voie de développement pouvant conduire à la création d'emplois et au développement concomitant du secteur agricole et artisanal. Notre collègue Robert Laufoaulu a évoqué également la possibilité d'un tourisme cultuel à Futuna autour de la figure du saint Pierre Chanel, premier martyr de l'Océanie, tué sur l'île en 1841.
Vos rapporteurs placent leur espoir dans la mission qui devrait être confiée en 2015 à Atout France, opérateur en charge du développement touristique de notre pays, pour explorer les pistes qui s'ouvrent localement.
c) Le désenclavement de l'archipel : des projets indispensables
Depuis 1985 et la première visite d'une délégation de votre commission des lois à Wallis-et-Futuna, le territoire a progressivement réduit son isolement.
(1) Les nouvelles technologies de l'information et de la communication
Les moyens modernes d'information et de communication ont pris progressivement pied dans l'archipel : la station radio en 1979 puis la télévision en 1986 - mais exclusivement à Wallis à cette date - avant l'automatisation du téléphone et l'arrivée de la télécopie en 1989. Lors du déplacement de vos rapporteurs, l'accès à internet existait mais à bas débit. En outre, le réseau ne permettait pas l'usage du téléphone portable.
Initié au début de l'année 2014, le projet de déploiement d'un réseau de téléphonie mobile 3G a été approuvé par l'assemblée territoriale en août 2014. Ce projet devrait être financé à hauteur de 30 % par une subvention de l'État et 70 % par un emprunt bancaire sur quinze ans. Le taux de couverture de la population prévu à terme par le cahier des charges devrait atteindre 90 % pour Wallis et pour Futuna.
La liaison satellitaire de type géostationnaire qui assure aujourd'hui l'accès à internet ne fournit pas une qualité de service optimale, notamment pour un usage professionnel. Au regard des expériences des États voisins du Pacifique confrontés à la même problématique de l'insularité, l'État étudie les différentes solutions envisageables, les conclusions devant être connues à la fin de cette année. Selon les informations transmises par le Gouvernement, la participation de Wallis-et-Futuna à un projet commun de câble sous-marin avec Samoa, reliant Samoa à Fidji, avec une bretelle vers Wallis est privilégiée à moyen terme. Dans l'immédiat, une évolution de l'offre satellitaire pourrait améliorer l'accès à l'internet.
(2) La desserte maritime et aérienne
Aucune desserte maritime des deux îles n'existe actuellement pour le transport de passagers qui doivent s'en remettre à l'avion. La voie maritime est réservée au transport de fret.
Pour se rendre à Wallis, vos rapporteurs ont donc emprunté la liaison aérienne entre La Tontouta, en Nouvelle-Calédonie, et Mata'Utu, assurée par Air Calédonie International avec des appareils A320.
La compagnie calédonienne assure également la liaison entre Wallis et Futuna avec deux Twin Otter DHC-6, au rythme trois à quatre passages quotidiens excepté le dimanche. Elle bénéficie d'une subvention d'exploitation de 2,9 millions d'euros par an, prise en charge pour moitié par l'État et pour l'autre moitié par le Territoire de Wallis-et-Futuna.
L'évolution des conditions d'exploitation de la desserte aérienne et maritime inter-îles se pose pour un avenir proche, à l'occasion du renouvellement des appareils. Sans occulter les implications financières, est avancée la nécessité d'étendre la desserte aérienne à des îles voisines et de diversifier les modalités de transport avec un navire mixte, permettant de transporter passagers - pour un tarif moins élevé que l'avion - et marchandises.
Vos rapporteurs ont pu constater la rénovation du port de Mata'Utu qui s'est achevée en 2013, grâce à des financements en provenance de l'Union européenne. À cette occasion, notre collègue Robert Laufoaulu insistait sur les délais de réalisation nécessaires dans l'archipel du fait des résistances à lever. Le port de Leava qui sert de point d'accostage à Futuna devrait, en tout état de cause, être remis à niveau.
2. Les freins au développement : l'accès au financement
a) Une offre bancaire réduite
Outre la direction des finances publiques des îles Wallis et Futuna qui continue d'assurer une activité bancaire auprès des particuliers dans les deux îles, l'archipel compte une banque de détail : la banque de Wallis-et-Futuna, créée en 1991 et détenue à 51 % par BNP Paribas Nouvelle-Calédonie.
Cette unique banque de détail présente sur place dispose d'un guichet permanent à Wallis et d'un guichet périodique à Futuna, ouvert deux à trois jours par mois. Cette banque a un rôle essentiel puisqu'elle collecte, à elle seule, 83 % des dépôts bancaires et concentre 58,3 % des crédits accordés aux agents économiques.
Le développement des services bancaires à distance permet à un nombre croissant de particuliers de domicilier leurs comptes hors du territoire.
Selon le rapport 22 ( * ) d'Emmanuel Constans, les tarifs des services bancaires sont globalement plus élevés que la moyenne des autres collectivités françaises du Pacifique mais restent néanmoins stables depuis 2010.
L'offre limitée en matière de financement de l'économie constitue un frein supplémentaire au développement de l'économie locale. Plusieurs personnes entendues ont regretté qu'une seconde banque, notamment publique, ne soit pas présente sur le territoire.
L'association pour l'initiative économique (ADIE) octroie, depuis 2009 sur le territoire, des microcrédits aux personnes ayant des difficultés à accéder aux prêts bancaires classiques pour créer ou développer leur propre entreprise. Ces microcrédits plafonnés à 715 000 F CFP cautionnés par un garant, remboursables en 30 mois maximum, peuvent s'ajouter à des prêts d'honneur qui ne peuvent être supérieurs à 475 000 F CFP, remboursables sur une période n'excédant pas 60 mois.
En 2013, l'ADIE détenait un portefeuille de 45 microcrédits pour un montant total de 26,64 millions de F CFP, dont près d'un quart décaissé à Futuna. L'ADIE a par ailleurs accordé 18 prêts d'honneur sur l'année pour un montant de 5,47 millions de F CFP. Les secteurs de l'artisanat et de la pêche regroupent respectivement 28,9 % et 13,3 % des bénéficiaires.
Pour vos rapporteurs, cette solution présente une avancée notable mais ne doit pas exonérer d'une réflexion sur l'intervention d'un opérateur public pour l'aide à l'investissement privé.
b) La réforme foncière : un serpent de mer ?
Dans l'examen de la question du développement économique de l'archipel, la question foncière est inévitable. En 1993, nos anciens collègues Jean-Marie Girault, Bernard Laurent, Michel Dreyfus-Schmidt et Camille Cabana dressaient un constat toujours d'actualité : « le caractère récurrent des revendications, l'inaliénabilité des terres, l'absence de cadastre et de propriétaires identifiables, la non-applicabilité du droit de la prescription et de l'expropriation, constituent de toute évidence des obstacles au développement économique, même si cette situation a eu le mérite [...] de préserver la propriété des Wallisiens et des Futuniens qui sans cela se seraient peut-être défaits de leurs terres sans mesurer pleinement les conséquences de la perte de la propriété de leur sol. » 23 ( * ) .
Dans le référé rendu public le 27 mars 2014, le Premier président de la Cour des comptes estimait que « l'instabilité des conventions foncières contrarie le développement économique ». Il rappelait, au nom de la Cour, que « ces terres étant inaliénables et incessibles, les professionnels, qu'il soit ou non originaire du territoire, ne peuvent acheter et contractent des baux dont les conditions d'application constituent des barrières, du fait des incertitudes pesant sur les montants des loyers (modifiables sans préavis) et sur les conditions de résiliation » 24 ( * ) . Il recommandait la mise en place effective d'un tribunal qui assure l'application du droit coutumier, la juridiction de droit local prévue à l'article 5 de la loi du 29 juillet 1961 n'ayant jamais fonctionné.
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Le régime des terres coutumières à Wallis-et-Futuna Le droit foncier dans les îles Wallis et Futuna procède des structures coutumières royales, villageoises et familiales. Les terrains possédés par les personnes soumises au statut de droit local sont donc, de fait, soumis à la coutume. Après avoir recueilli l'avis du conseil territorial, l'assemblée territoriale est habilitée à adopter des délibérations fixant le régime juridique de la propriété foncière et, plus généralement, des droits réels immobiliers, sous réserve de ne pas abroger ou vider de leur substance le droit actuel. L'assemblée territoriale n'a jamais exercé cette prérogative, à une exception près demeurée d'ailleurs inappliquée. Les coutumes régissant les îles Wallis et Futuna distinguent trois types de propriétés foncières : - la propriété publique des autorités coutumières, qui est l'objet de droits coutumiers tels que la cueillette et le ramassage de bois, de chauffage ou de construction. Elle est composée des zones non cultivées, des routes et de la partie du rivage à marée basse. - la propriété de village, qui appartient à un ou plusieurs propriétaires mais qui est laissée sous la direction du chef de village. S'agissant des îlots, seuls trois d'entre eux sont la propriété d'un village : Nukuhifala appartient à Mata'Utu, Nukuhione au village de Liku et Nukutapu au village d'Alele ; les autres îlots sont des propriétés familiales. À Futuna, la propriété de village n'existe pas. - la propriété familiale, qui confère au groupe familial un droit perpétuel, exclusif et inaliénable sur le sol qu'elle exploite. En règle générale, chaque groupe familial possède un terrain résidentiel dans le village d'origine, un terrain de plantation dans l'intérieur des terres et une cocoteraie, souvent contiguë. Ainsi l'essentiel du territoire insulaire est divisé en propriétés familiales. À Wallis, ce type de propriété remonte à l'installation de familles venues de Tonga et dont la trace se trouve consignée dans le registre des généalogies de Lano, dressé par le Père Henquel vers 1910. Le chef du groupe de famille gère seul la propriété. Certains aspects de la coutume, telle l'inaliénabilité des terres, ne permettraient pas de céder celles-ci à l'État et à la collectivité territoriale pour l'exercice de leurs missions d'intérêts publics et économiques. A Wallis comme à Futuna, les règles coutumières foncières se fondent sur un principe ancestral selon lequel les rois ont un droit de « haut domaine » sur les biens fonciers privés. Ainsi, ils peuvent procéder à une reprise de terres mais également à des attributions de biens pour des raisons politiques, comme l'attribution à des alliés étrangers, ou pour des raisons d'intérêts collectifs. Juridiquement, la notion de domaine public existe dans la coutume et les droits relatifs à la propriété familiale s'analysent en un démembrement de la pleine propriété dont les rois conservent la nue-propriété. Les propriétés familiales ne portent donc que sur l'usufruit. Source : ministère des outre-mer |
Vos rapporteurs ont été attentifs aux nombreuses interrogations, voire aux craintes suscitées par les conclusions de la Cour des comptes. Les terres coutumières qui couvrent l'essentiel du territoire ne favorisent certes pas le développement économique tel qu'il peut être entendu en Europe puisqu'il ne permet pas de définir à l'avance et clairement les obligations réciproques du « propriétaire » et de l'occupant. En outre, leur caractère incessible et insaisissable ne permet pas que ces terres puissent constituer des garanties à un prêt bancaire.
Vos rapporteurs ont conscience que la question foncière est délicate car elle renvoie à la perpétuelle conciliation entre règle générale et spécificité locale. Vu de l'extérieur, les terres coutumières apparaissent, au demeurant, comme une explication commode aux retards dans le développement économique.
Il semble cependant à vos rapporteurs que la manière de poser le problème doit être renversée : ce n'est pas la réforme foncière qui ouvrira la voie à des projets économiques ; c'est le lancement de projets économiques qui incitera à l'évolution en matière foncière. L'objection qui est opposée aux îles Wallis et Futuna a été levée dans des territoires voisins, à commencer par la Nouvelle-Calédonie. Les règles coutumières y sont évidemment différentes mais des outils juridiques innovant ont été développés lorsque des projets ont été mise en oeuvre. Vos rapporteurs en ont fait état dans le rapport d'information qu'ils ont présenté avec notre collègue Catherine Tasca, s'agissant de la zone Voh-Koné-Pouembout qui se développe dans le sillage de l'usine du Nord 25 ( * ) .
Il n'est question ni de formuler des propositions qui depuis plusieurs décennies n'ont pas reçu le moindre début de mise en oeuvre, ni d'importer des solutions venues d'ailleurs. Il est essentiel aux yeux de vos rapporteurs de partager la démarche initiée avec succès dans des circonstances comparables : réfléchir aux projets avant de débattre des instruments qu'ils appelleront.
* 19 Rapport d'information de MM. Jean-Marie Girault, Bernard Laurent, Michel Dreyfus-Schmidt et Camille Cabana, précité.
* 20 Rapport d'information de MM. Jean-Marie Girault, Bernard Laurent, Michel Dreyfus-Schmidt et Camille Cabana, précité.
* 21 La capacité d'hébergement du secteur hôtelier est inchangée depuis 2008 avec environ cinquante chambres réparties entre six hôtels, quatre à Wallis et deux à Futuna.
* 22 Emmanuel Constans, La tarification des services bancaires dans les départements et collectivités d'outre-mer, juin 2014.
* 23 Rapport d'information de MM. Jean-Marie Girault, Bernard Laurent, Michel Dreyfus-Schmidt et Camille Cabana, précité.
* 24 Référé du Premier président de la Cour des comptes adressé au ministre des outre-mer sur la situation du territoire des îles Wallis et Futuna, 20 janvier 2014.
* 25 Rapport d'information n° 104 (2014-2015) de Mlle Sophie Joissains, M. Jean-Pierre Sueur et Mme Catherine Tasca, au nom de la commission des lois, Nouvelle-Calédonie : continuer à avancer vers un destin commun , 19 novembre 2014.