II. L'ÉMERGENCE DIFFICILE D'UNE COMMUNAUTÉ DES PERSONNELS DE LA VOIE D'EAU
À titre liminaire, il faut souligner le bon déroulement pratique du placement des personnels des services de navigation sous gestion de VNF . Les opérations complexes auxquelles donnent lieu ces processus sont parfois l'occasion de dysfonctionnements, sources d'inquiétudes pour les agents. Selon les témoignages recueillis par vos rapporteurs, VNF a su endosser la gestion pratique des effectifs transférés sans discontinuité.
Sur les éléments fondamentaux de la réforme, le bilan apparaît plus mitigé.
La loi de 2012 a principalement entendu conforter l'unité de direction des personnels de la voie d'eau ce qui supposait de faire émerger une communauté « culturelle » des effectifs.
Sur le premier point, si l'activité réglementaire prévue par la loi a été fournie, elle s'est inscrite un peu en retrait de son esprit et, surtout, se trouve confrontée dans ses effets à des limites inhérentes aux rigueurs de la tutelle.
Quant à l'émergence d'une communauté des personnels de la voie d'eau, elle suppose des choix qui sont encore attendus et pourraient occasionner en soi des charges nouvelles.
A. UNE ACTIVITÉ RÈGLEMENTAIRE FOURNIE MAIS QUELQUE PEU RÉDUCTRICE AU REGARD DE LA LOI
1. Une activité réglementaire nourrie couvrant les différents domaines des relations sociales au sein de l'établissement mais qui doit être complétée
La loi sous revue est entrée en vigueur le 1 er janvier 2013, deux dispositions portant élargissement des missions de VNF étant d'application plus précoce.
Elle prévoyait l'adoption de très nombreux textes d'application. La plupart d'entre eux ont été publiés, à peu près dans les temps.
Tel a été le cas des textes suivants :
- le décret modifiant le statut de Voies navigables de France ;
- les décrets et arrêtés donnant délégation de pouvoirs du ministre au directeur général de Voies navigables de France, en matière de recrutement et de gestion du personnel ;
- les décrets et arrêtés permettant la désignation des représentants du personnel au conseil d'administration au cours de la période transitoire avant les élections des représentants du personnel au conseil d'administration, et des représentants du personnel, interlocuteurs du directeur général, d'une part, pour les questions relevant des comités techniques et d'autre part, pour les question d'hygiène et de sécurité, au cours de la période transitoire avant les élections de ces représentants aux divers comités (les représentants ont été désignés) ;
- le décret étendant le régime des prestations sociales interministérielles aux fonctionnaires affectés à Voies navigables de France ;
- le décret déterminant la liste des mesures temporaires d'interruption ou de modification des conditions de la navigation pouvant être prises par le gestionnaire de voie d'eau ;
- le décret définissant les modalités d'élection des représentants des personnels au Conseil d'administration ;
-le décret définissant les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de Voies navigables de France ;
- le décret définissant les types d'emplois de Voies navigables de France et les catégories de personnel ayant vocation à les employer, en voie de publication au Journal Officiel.
D'autres décrets tardent à être adoptés :
- le décret relatif à l'indemnité compensatrice temporaire dont le projet a été soumis au comité technique ministériel en septembre 2012 puis a été soumis pour avis aux ministères du budget et de la fonction publique sans réponse jusqu'à ce jour. Sa publication est pourtant indispensable pour disposer d'un texte permettant de respecter la garantie ministérielle de maintien des rémunérations, pendant 3 ans, des agents transférés dans le nouvel établissement ;
- les décrets établissant des emplois fonctionnels de directeur à Voies navigables de France soumis pour avis aux ministères du budget et de la fonction publique ;
- un décret définissant les comités techniques uniques de Voies navigables de France, soumis par le MEDDE aux autres ministères concernés, les élections étant prévues pour la fin 2014.
Un dernier décret devra intervenir d'ici 2015 pour définir les modalités de mise en place du régime d'organisation et d'aménagement du temps de travail applicable au personnel de droit public.
2. Un positionnement des personnels de la voie d'eau sous l'autorité du directeur général de VNF interprété de façon quelque peu réductrice
L'objet principal de la loi sous revue a consisté à intégrer les ressources humaines nécessaires à l'accomplissement des missions de Voies navigables de France au sein de l'établissement et à organiser les conséquences de cette intégration dans le champ des institutions représentatives du personnel.
La loi n'organise pas à proprement parler un transfert des personnels ministériels mais plutôt un élargissement de l'autorité hiérarchique du directeur général de Voies navigables de France. Par ailleurs, elle ménage l'éventualité d'une délégation de pouvoirs de recrutement et de gestion portant sur deux catégories de personnels auparavant ministériels (tout en concrétisant ce changement pour les non titulaires de droit public).
Sans rompre radicalement avec la situation historique de dispersion statutaire des agents de la voie d'eau, la loi promet une meilleure intégration de ressources humaines mobilisées par Voies navigables de France, promesse qi reste à tenir.
a) Un « transfert » massif de personnels, mais sans changement de statut
Dans la situation prévalant avant la loi, les ressources humaines travaillant pour la voie d'eau relevaient directement de Voies navigables de France pour 387 emplois (ETP) - dont 202 localisés au siège et 185 répartis dans les sept directions territoriales de Voies navigables de France - ou étaient placées sous l'autorité fonctionnelle du directeur général de Voies navigables de France.
Cette position concernait l'essentiel de la « communauté de travail » de la voie d'eau : 4 375 (ETP) fonctionnaires de l'État, 471 (ETP) ouvriers des parcs et ateliers de l'État et 225 (ETP) agents non titulaires de droit public.
Autrement dit, sur un total d'emplois de 5 458, 5 071 échappaient à l'autorité hiérarchique du directeur général de Voies navigables de France qui n'en disposait que pour 7 % des emplois.
De la même manière, les responsabilités de gestion des personnels du directeur général de Voies navigables de France ne s'appliquaient qu'aux effectifs directs de l'établissement.
Les agents ministériels des services de navigation étaient répartis au niveau central et localement dans six directions inter-régionales et sept directions des territoires, selon les modalités suivantes en 2011 :
- 1 050 ETP dans le service de navigation de la Seine ;
- 390 ETP dans le service de navigation du Rhône Saône ;
- 812 ETP dans le service de navigation du Nord-Est ;
- 370 ETP dans le service de navigation du Sud-Ouest ;
- 570 ETP dans le service de navigation du Nord-Pas-de-Calais ;
- 495 ETP dans le service de navigation de Strasbourg ;
- 135 ETP à la DDT de la Haute-Marne ;
- 160 ETP à la DDT de la Nièvre ;
- 15 ETP à la DDTM de Loire-Atlantique ;
- 160 ETP à la DDT de la Côte d'Or ;
- 90 ETP à la DDT de la Saône-et-Loire ;
- 4 ETP à la DDT de la Dordogne ;
- 1 ETP à la DDT du Lot-et-Garonne.
À la suite du « transfert » des personnels des services ministériels, les effectifs de Voies navigables de France regroupent les catégories de personnels suivants :
des fonctionnaires de l'État ;
des ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussées et des bases aériennes à l'État ;
des agents non titulaires de droit public ;
des salariés régis par le code du travail sous le régime de la couverture collective de Voies navigables de France.
La loi concerne principalement les deux premières catégories, dans la mesure où l'extension de l'autorité hiérarchique du directeur général de Voies navigables de France à laquelle elle procède s'applique à elles de même que les possibilités d'élargissement de ses pouvoirs en matière de recrutement et de gestion des personnels prévues par la loi.
On souligne que le dispositif appliqué maintient pleinement les agents concernés dans les cadres de la fonction publique d'État, avec les limites opérationnelles induites, si bien que la référence à un transfert vaut davantage comme image que comme réalité juridique.
b) Une délégation des pouvoirs de gestion du personnel limitée en droit et en fait
1. Une traduction juridique complexe et nuancée
Les possibilités de délégation des pouvoirs de gestion ministériels, qui avaient été subordonnées par la loi à des précisions définies par un décret en Conseil d'État, ont reçu une traduction limitative par certains aspects.
En réalité, deux décrets distincts ont été nécessaires : l'un (décret n° 2012-1491 du 27 décembre 2012) concernant les fonctionnaires ministériels à l'exclusion de ceux relevant du corps des personnels d'exploitation des travaux publics de l'État, le second décret (décret n° 2013-12 du 6 février 2013) concernant ces derniers.
Par ailleurs, le décret n° 2012-1491 a provoqué l'intervention de deux arrêtés (du 2 janvier 2013), fixant la liste des pouvoirs de gestion du personnel délégués au directeur général de Voies navigables de France pour les différentes catégories de personnels affectés à l'établissement public.
On peut s'étonner qu'il ait fallu autant de temps pour définir des textes règlementaires finalement assez simples, tout en soulignant qu'ils n'ont pas significativement affecté l'application de la loi.
La surabondance de textes liée sans doute à des nécessités de concertations catégorielles n'est probablement pas étrangère à ces délais.
En toute hypothèse, deux observations s'imposent.
La première est relative à l'opportunité de recourir à un empilement normatif, avec, successivement, la loi, qui s'abstient de poser des principes positifs et ne prévoit qu'une faculté, le décret, qui précise les conditions générales avec toutefois quelques précisions de délégation à Voies navigables de France des pouvoirs de gestion des personnels du ministre, et des arrêtés, qui, enfin, énumèrent exhaustivement les actes délégués au directeur général de Voies navigables de France. Le déploiement d'une pareille machinerie normative pour accompagner une réforme poursuivant un objectif de simplification en contredit exemplairement l'inspiration sur un plan formel.
Au demeurant, seconde observation, ce type de processus est souvent propice à des déviances plus substantielles, aboutissant à remettre en cause l'esprit de la loi. L'appareil règlementaire déployé pour l'application de la loi sous revue en témoigne dans la mesure où l'autonomie de gestion des personnels sous la direction unifiée du responsable de VNF qui l'a sous-tendue a été fortement nuancée.
In fine , les solutions adoptées dessinent un panorama d'une rare complexité dont témoignent les tableaux ci-dessous qui les détaillent par grandes catégories de personnels.
Source : VNF.
Les prérogatives du directeur général en matière de gestion de l'établissement sont encore à pondérer en prenant en compte le maintien des attributions exercées par les directeurs territoriaux issus des services ministériels.
Cette situation pourrait évoluer puisque le Conseil d'administration de VNF dans sa séance du 20 mars 2014 a opéré une revue des délégations existantes et conféré au directeur général la faculté, sans conditions, de procéder aux délégations qu'il pourrait juger opportunes.
Il faut ajouter que cette architecture complexe ne semble pas rassurer les agents publics placés sous l'autorité de VNF. Ils éprouvent le sentiment d'être désavantagés dans les promotions mises en oeuvre par le ministère à raison de leur éloignement et de leur transfert qu'ils voient comme une forme de décharge de responsabilité de la part du ministère.
Mais d'autres limites plus pratiques importent davantage encore.
3. De très fortes limites pratiques
Les pouvoirs confiés à la direction de VNF sont tributaires des tutelles qui s'exercent sur elles (voir supra ), mais aussi de conditions plus pratiques tenant par exemple aux conditions de recrutement dans la fonction publique.
Sauf pour certaines catégories de personnels, les processus de recrutement ne sont pas gérés par VNF et dépendent donc de l'organisation par le ministère des concours qui sont de règle.
De la même manière, les régimes indemnitaires ne sont pas sous la maîtrise de VNF.
La direction de VNF doit encore respecter d'autres contraintes résultant du dialogue social précédant la loi ou l'ayant suivi.
Des engagements ont été pris dans la cadre du protocole de juin 2011 qui interdisent de procéder à des mobilités géographiques autres qu'acceptées par les agents.
Compte tenu de l'adaptation souhaitable du positionnement géographique des ressources humaines (voir le chapitre III du présent rapport), cette limite aux pouvoirs de direction recèle des enjeux considérables.
La « cartographie des emplois » négociée après l'adoption de la loi présente une autre contrainte majeure.
La loi adoptée par le Parlement en son article 2 a ouvert la voie à une gestion des personnels permettant à VNF de recruter sous statut public ou privé. Elle s'est limitée à définir la composition du personnel de VNF, cette simple disposition étant présentée comme neutre et devant faire le lit d'une pleine capacité de choisir la structure des emplois pour l'avenir.
Par rapport à cette « neutralité bienveillante », le protocole portant « cartographie des emplois » signé par deux organisations syndicales (CFDT et UNSA) mais rejeté par les autres, a marqué un choix de figer dans le temps la répartition des emplois de VNF autour d'une part d'emplois publics de 92 % du total contre 8 % d'emplois privés.
Sans être totalement trahie 6 ( * ) , l'intention du législateur a été de ce fait quelque peu contournée, non tant du fait du maintien d'un contingent d'emplois publics incompressible que par les rigidités qu'implique l'accord conclu.
Celui-ci prévoit que certains emplois fonctionnels ne sauraient être assurés que par des personnels relevant d'un statut donné.
Au-delà, il suppose de respecter continûment une structure statutaire d'emplois et introduit de ce fait une contrainte forte de gestion des personnels qui peut aboutir à des situations aux prolongements difficilement concevables.
En particulier, le respect de la clef de répartition des effectifs peut conduire à des recrutements non désirés.
Dans la perspective d'évolutions démographiques différenciées des populations d'emplois publics et privés, il contraindra à des choix qui pourraient n'être pas judicieux.
Enfin, la question de la compatibilité entre l'accord et la gestion des plafonds d'emploi dans le cadre des procédures budgétaires se pose à l'évidence.
* 6 La loi comporte en ce sens expressément une base légale, dont la validité peut être discutée au nom de certains principes constitutionnels.