B. CROISSANCE ET CHÔMAGE : LES PRINCIPAUX DÉFIS
1. Un taux de chômage qui reste important en dépit d'une baisse continue depuis deux ans
Conséquence logique de la crise économique et financière qui a frappé le pays, le taux de chômage en Irlande a quasiment triplé en cinq ans, passant de 4,9 % de la population active en décembre 2007 à 15,1 % en 2011.
Trois plans gouvernementaux ont été lancés entre 2011 et 2014 en vue de juguler cette situation :
•
Job initiative
en 2011 ;
•
Action Plan for Jobs
, mis en place en
février 2012, dont l'objectif est d'augmenter de réduire de
100 000 unités le nombre de personnes sans emploi d'ici à
2016 (324 500 chômeurs à l'heure actuelle). Le plan
prévoit à cet effet la création d'un fonds de
développement du capital destiné à soutenir
l'investissement des petites et moyennes entreprises, la prorogation jusqu'en
2014 de l'exonération de l'impôt sur les affaires (
corporation
tax
) pour les nouvelles entreprises et la création d'une structure
d'aide à la micro-entreprise. Le plan pour 2014 envisage la
création de 1 600 emplois par semaine, contre 1 200 dans le
précédent. 385 mesures ont par ailleurs été
introduites, insistant notamment sur le soutien aux jeunes entrepreneurs par
l'intermédiaire de 31 agences locales, l'augmentation des
ressources de l'agence de promotion de l'export irlandais (IDA) avec pour
objectif la création de 10 000 nouveaux emplois sur 5 ans. Un
volet dédié à l'industrialisation a également
été mis en avant, 200 entreprises sont concernées.
•
Pathway to work
en 2012.
L'objectif affiché par le gouvernement est de faire baisser le taux de chômage en dessous de 10 % en 2016 et atteindre 8 % en 2020. L'Irlande aurait alors retrouvé le même nombre d'actifs d'avant la crise.
Le service public de l'emploi a, dans le même temps, été rationalisé avec la création d'un opérateur unique, le National employment and entitlements services - NEES, rattaché au ministère de la protection sociale. Il est chargé du placement des chômeurs et du service des prestations. Celles-ci, autrefois réparties entre 7 régimes d'aides différents, ont été refondues, via la création d'une Single working age assistance payment . Un dispositif d'aide à l'embauche a, de surcroît, été initié : l' Employer job incentive scheme permet à un employeur d'être exonéré de cotisations sociales durant 18 mois s'il recrute un chômeur de plus de 6 mois. Le Job finder's fee doit permettre, quant à lui, de rémunérer tout intermédiaire facilitant l'installation d'entreprises étrangères sur le sol irlandais. Cette prime peut aller jusqu'à 4 000 euros par emploi durable.
En ce qui concerne la formation, une nouvelle structure a, par ailleurs, été mise en place afin de rassembler services en charge de la formation continue (33 vocational education committees ) et celui dédié aux demandeurs d'emplois. L'Autorité en charge de l'apprentissage et de la formation continue, la SOLAS, doit ainsi déterminer les secteurs qui seront créateurs d'emplois à l'avenir. L' Action Plan for Jobs 2012 prévoyait également 20 millions d'euros destinés à abonder un Fonds pour l'éducation et la formation. Celui-ci devrait former 6 500 chômeurs de longue durée.
Le gouvernement a, en outre, installé plusieurs dispositifs d'aide au retour à l'emploi, à l'image du National internship Scheme-JobBridge qui propose à 5 000 demandeurs d'emplois une expérience de 6 à 9 mois au sein du secteur privé, public ou éducatif. Une indemnité de 50 euros par semaine vient alors compléter leur allocation chômage.
La question de la compétitivité de l'économie irlandaise est également au coeur de la réflexion gouvernementale sur le chômage. Le coût du travail est supérieur de 2 % à la moyenne OCDE et de 6 % à la moyenne des pays de la zone euro. Il est néanmoins en baisse depuis 2010 : - 0,6 % puis - 1,7 % en 2011. Les secteurs de la construction (- 7 % en 2011) et manufacturiers (- 2,4 %) sont particulièrement concernés par cette diminution. La réduction des coûts du travail est passée par un ajustement salarial.
La baisse du chômage s'est véritablement amorcée au deuxième semestre 2012, le taux du chômage s'établissant désormais à 11,7 % début 2014. 61 000 emplois ont été créés en 2013, 44 % de ces nouveaux emplois étant liés au secteur de l'agriculture, de la sylviculture et de la pêche. Le secteur des services, en particulier l'hôtellerie et la restauration connaît également une augmentation des postes de travail. Juin 2014 constituait d'ailleurs le vingt-troisième mois consécutif de baisse du chômage. Le gouvernement prévoit que ce taux devrait désormais atteindre 10,5 % en 2015. 80 % des chômeurs sont par ailleurs diplômés ce qui constitue un atout pour nombre d'observateurs. La situation diffère en cela de la crise traversée par l'Irlande dans les années quatre-vingts : la reprise de la croissance ne s'était pas accompagnée d'une baisse du chômage, faute de qualifications suffisantes, 70 % des chômeurs ne disposant pas du baccalauréat. Dans ces conditions, un taux de chômage établi à 4 % de la population est même envisagé à l'horizon 2025 par la Commission européenne.
Le taux de chômage des 20-24 ans demeure quant à lui à un niveau relativement élevé : 24 % de cette classe d'âge est en effet sans emploi. Le taux de chômage des moins de trente ans atteint lui 30 %. Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que 70 % des 87 000 émigrants annuels aient entre 20 et 30 ans et que 62 % d'entre eux soient diplômés de l'enseignement supérieur. Les destinations privilégiées restent les pays anglophones : Australie, Canada et dans une moindre mesure États-Unis. Même si le risque de « fuite des cerveaux » n'est pas à écarter, il convient, cependant, de relativiser cette émigration puisqu'avant la crise, 20 % de cette classe d'âge quittait déjà le territoire irlandais. Ces chiffres doivent, en outre, être compensés par ceux de l'immigration, l'Irlande continuant à attirer des ressortissants de pays de l'Est de l'Europe, des Asiatiques mais aussi des Américains, venant travailler pour les multinationales installées sur son territoire.
Le budget 2014 prévoit dans ce contexte une baisse des allocations des jeunes sans emploi âgés de 20 à 25 ans, afin de les encourager à suivre des formations qualifiantes et se reconvertir. En contrepartie l'État finance 300 000 places dans les programmes de formation et d'éducation (1,6 milliard d'euros). 14 milliards d'euros ont, par ailleurs, été affectés au Fonds jeunesse pour de nouvelles mesures en faveur des chômeurs de moins de 25 ans.
Le niveau élevé du chômage n'est pas été sans conséquence sur les comptes publics, les dépenses de protection sociale en 2012 ont ainsi dépassé de 500 millions d'euros l'objectif fixé initialement. Les secteurs de la santé et de la protection sociale ont consommé respectivement 37 % (20 milliards d'euros) et 25 % (13,6 milliards d'euros) du budget irlandais.
2. Comment dynamiser la croissance ?
a) Une reprise enfin confirmée
Le budget 2013 reposait sur une hypothèse de croissance relativement optimiste, établie à 1,5 % du PIB, alors que le FMI et la Commission européenne tablaient sur un taux de 1,1 %. L'activité s'est finalement contractée de 0,3 %. La croissance pourrait néanmoins atteindre 2,1 % en 2014 selon le gouvernement. Une croissance de 2,7 % est attendue en 2015.
La situation difficile des partenaires commerciaux de l'Irlande (zone euro et Royaume-Uni), l'augmentation du taux d'épargne des ménages, l'endettement de ceux-ci et des entreprises (180 % du PIB) ou la faiblesse de la consommation (diminution de 26 % depuis 2008) ont affecté la relance attendue en 2013. Les entreprises exportatrices irlandaises, notamment dans le secteur de la pharmacie, sont par ailleurs confrontées à la nécessité de développer de nouveaux produits : cinq produits pharmaceutiques, représentant pour les industriels un chiffre d'affaires de 100 milliards d'euros, voient ainsi la période de protection de leurs brevets se terminer.
Plusieurs éléments tendent cependant à confirmer que l'Irlande est bien sur le chemin de la reprise économique. La demande des ménages semble en effet repartie, qu'il s'agisse des ventes de détail - 60 000 voitures vendues en 2013 - ou du marché immobilier. La baisse du chômage enregistrée en 2013 et les créations d'emploi concomitantes contribuent à dessiner les contours d'un cercle vertueux, où le marché domestique aurait un rôle non négligeable. L'évolution du marché immobilier reste néanmoins sujette à caution. L'augmentation des prix est en effet très marquée à Dublin (5,3 % sur l'ensemble de la ville sur un an, 12,2 % dans le sud de la capitale), pouvant laisser craindre l'émergence d'une nouvelle bulle immobilière. Cette situation ne reflète pas en effet la réalité du marché, encore marqué par une mauvaise adéquation entre l'offre et la demande. 290 000 logements, soit 14,5 % du parc immobiliers, sont encore vacants de part et d'autre du pays. Dans les régions rurales, cette vacance peut atteindre entre 25 et 30 %. 1 770 projets de construction, soit 180 000 logements, n'ont, par ailleurs, toujours pas abouti. Enfin la situation des emprunteurs demeure toujours délicate. L'endettement des ménages représente 108 % du PIB, 87 % de leurs dettes consistant en des prêts hypothécaires. Compte tenu de la chute des prêts de l'immobilier, plus de la moitié de ces crédits sont en situation de « negative equity », la valeur du bien ne couvrant plus les montants dus aux créanciers. Si seules 2 635 saisies ont été opérées entre 2008 et 2013, leur rythme va croissant dépassant 600 ordres par an depuis 2010. Le nombre de prêts en arriérés de plus de 80 jours continue quant à lui de croître et représente environ 100 000 crédits sur les 760 000 octroyés par les banques.
Les établissements financiers doivent, quant à eux, encore intégrer un changement complet de paradigme économique en matière de gestion des prêts. Les crédits, qui étaient jusque-là octroyés en fonction de la valeur des biens, sont aujourd'hui accordés en fonction de la capacité de remboursement des emprunteurs. Les banques doivent mettre en place, dans le même temps, des procédures de recouvrement dont elles ne disposaient pas, aucune commission de surendettement au niveau national n'a par ailleurs été mise en place. Les banques se sont également vues assigner par la Banque centrale irlandaise des objectifs en matière de rééchelonnement des dettes visant les ménages et les entreprises. À la fin 2014, 85 % des particuliers en difficulté devront ainsi se voir proposer une solution et 45 % d'entre eux devront avoir signé un accord avec leur banque.
Taux de croissance du PIB (2007-2013)
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
+ 5,4 % |
- 2,1 % |
- 5,5 % |
- 0,8 % |
+ 1,4 % |
+ 0,7 % |
+ 0,3 % |
(Source : Eurostat)
b) Une politique volontariste
C'est dans ce contexte que le gouvernement a annoncé la création, le 15 mai 2014, d'un Fonds stratégique d'investissement (FIS), doté de 20 milliards d'euros et appelé à financer des projets domestiques, porteurs de croissance et d'emplois. Il sera notamment alimenté par les actifs du Fonds national de réserve des retraites (NPFR), qui devrait être dissous. Celui-ci est déjà orienté depuis la mi-2013 vers l'investissement, à hauteur de 1,3 milliard d'euros. Trois fond dédiés aux petites et moyennes entreprises ont ainsi été mis en place et dotés de 375 millions d'euros. 173 millions d'euros ont également été dégagés pour financer les projets liés aux nouvelles technologies, 567 millions d'euros pour les infrastructures (eau, écoles et routes) et 206 millions d'euros pour le capital-risque et l'innovation. Reste qu'en dénouant le NPFR, le gouvernement ajourne la question du financement des retraites. Les dépenses liées à celles-ci représentent actuellement 18 % du PIB irlandais. Elles devraient passer à 26 % d'ici à 2060. Créé en 2001, le NPRF devait à terme atteindre 100 milliards d'euros. Il avait déjà été amputé de 17,5 milliards d'euros à la demande des institutions internationales en décembre 2010. La fin annoncée du NPRF n'a pas suscité de réactions au sein de l'opinion publique. Les partenaires sociaux ont même accompagné cette démarche, jugeant le retour de la croissance prioritaire.
Cette intervention de l'État n'est pas anodine alors que les PME irlandaises (soit 99,5 % des entreprises locales, 69 % des emplois, 47 % de la valeur ajoutée) sont confrontées à des problèmes de financement, en large partie liés à la crise bancaire. L'encours global des prêts a diminué en 2013, après avoir stagné au cours des exercices précédents. 57 % des demandes de prêts sont rejetées, alors que plus de la moitié des 58 milliards d'euros empruntés par les PME pour financer leurs projets immobiliers risquent de ne pas être remboursés. Avec 190 000 emplois perdus entre 2006 et 2010, dont 110 000 dans le seul secteur de la construction, les PME sont les principales cibles des programmes du gouvernement en faveur de l'emploi.
Le Budget 2013 prévoyait, quant à lui, 45 millions d'euros de dépenses pour soutenir l'économie du pays et en particulier l'agriculture et l'industrie agro-alimentaire (soutien aux jeunes agriculteurs dans le secteur de l'élevage et encouragement au regroupement foncier), l'industrie cinématographique et le secteur du tourisme au travers d'allègements d'impôts. L'aviation et l'aéronautique ont pu être aidées par l'intermédiaire de mesures visant directement l'aéroport de Shannon ou de la réduction des accises sur le gazole. Un nouveau régime fiscal en faveur des fonds d'investissement dans le secteur immobilier a également été créé en vue d'attirer des investisseurs internationaux et faire de l'Irlande un centre de financement et de gestion de l'investissement immobilier international. Un plan d'action a également été mis en place en faveur des petites et moyennes entreprises. Il supprime notamment l'impôt sur les sociétés pendant 3 ans et double le montant des dépenses (200 000 euros) permettant une exonération pour les entreprises soutenant l'innovation. Les PME investissant en Algérie, en République démocratique du Congo, en Égypte, au Ghana, au Kenya, au Nigeria, au Sénégal et en Tanzanie ont ainsi bénéficié d'exonérations fiscales, Il s'agissait d'encourager la demande de biens et de services irlandais. Ces mesures s'inscrivaient dans un contexte de baisse des investissements directs irlandais à l'étranger en 2011 : - 112 % soit une baisse d'environ 1,57 milliard d'euros. L'Irlande est d'ailleurs le dernier investisseur direct à l'étranger au sein de l'Union européenne. Une partie des recettes 2014 a également été orientée vers le soutien à l'activité. Comme en 2013, le tourisme, le transport aérien, le cinéma ou l'agriculture ou la construction bénéficient de crédits d'impôts.
c) Une économie qui reste largement ouverte
L'attraction des investissements directs étrangers (IDE) constitue depuis 1987 le pivot de la stratégie de développement économique du pays définie par l'agence du développement industriel (IDA). Aucune licence n'est demandée par les autorités à une entreprise souhaitant s'installer sur le territoire irlandais. La propriété foncière, notamment les terres à usages agricoles, constitue le seul secteur en partie régulé par l'État. Le bon usage des fonds structurels européens, la fiscalité attrayante pour les entreprises, l'appartenance à la zone euro et le calme social ont également permis d'attirer les investissements internationaux. Le Global Competitiveness Report 2011-2012 publié par le World Economic Forum souligne par ailleurs les atouts du pays en matière de santé et d'enseignement ainsi que le bon fonctionnement des marchés de l'emploi et des biens.
Le stock d'IDE représentait fin 2012 près de 298 milliards de dollars, soit 141 % du PIB, et se répartissait entre industries manufacturières (21 % des IDE, principalement dans le secteur pharmaceutique) et services (79 % des IDE, principalement dans l'intermédiation financière et le secteur des assurances). L'investissement direct étranger représente 250 000 emplois, soit 1 emploi sur 7. 145 878 d'entre eux constituent des emplois directs dont 68 688 au sein des services financiers.
Investissements directs étrangers en Irlande : répartition des emplois créés par secteurs en 2011
|
Secteurs |
Pourcentage du stock d'emplois créés |
|
Services financiers |
47 % |
|
Instruments et fournitures médicaux |
16 % |
|
Pharmacie |
14 % |
|
Équipements informatiques, électroniques et optiques |
11 % |
|
Autres |
12 % |
Les États-Unis sont le premier investisseur étranger en Irlande, avec 80 % des investissements directs, 51 % des entreprises étrangères implantées en Irlande (515 sur 1 004) et 73 % des emplois directs. L'attractivité du territoire tient notamment à des considérations historiques, la communauté irlandaise étant très représentée outre-Atlantique. L'Allemagne (10 % des entreprises et 7 % des emplois créés), le Royaume-Uni et la France suivent. Le taux de l'impôt sur les sociétés, établi à 12,5 %, constitue bien évidemment l'élément moteur de cette stratégie. Il n'a pas été remis en cause au moment de l'octroi de l'aide internationale. Il convient de rappeler qu'en vue du second referendum sur le traité de Lisbonne, l'Irlande avait obtenu de ses partenaires européens que sa spécificité fiscale, comme ses positions sur le droit à la vie ou la neutralité militaire, soit formellement reconnue au Conseil européen de Bruxelles des 18 et 19 juin 2009.
Reste que l'imposition réelle des multinationales serait in fine en deçà du taux de 12,5 %. Une commission d'enquête sur Apple menée par le Congrès américain en mai 2013 puis une étude universitaire publiée en février 2014 ont ainsi montré que l'imposition était bien moindre, s'établissant en fait à 2,2 %. Un rapport du ministère des finances est venu contredire en avril 2014 cette assertion, reconnaissant toutefois que le taux de l'impôt sur les sociétés effectivement acquitté par les multinationales était établi entre 10,7 et 10,9 %. De tels écarts sont notamment permis par la loi fiscale irlandaise et plus particulièrement le principe du « double irish ». Celui-ci permet aux entreprises étrangères de s'établir juridiquement en Irlande tout en payant leurs impôts au sein d'une autre juridiction fiscale. Les profits peuvent ainsi bénéficier d'un régime fiscal dérogatoire. Ce dispositif explique notamment la différence entre les montants des profits réalisés par les filiales d'entreprises américaines installées en Irlande, tels qu'ils sont enregistrés par les statistiques irlandaises et américaines. Les premières mettent en avant une somme de 40 milliards de dollars en 2011 alors que les secondes portent ce chiffre à 147 milliards de dollars. C'est dans ce contexte que la Commission européenne a annoncé le 11 juin 2014 l'ouverture d'une enquête sur les pratiques fiscales irlandaises susceptibles de constituer, à ses yeux, une aide d'État à Apple . La société informatique aurait été exonérée d'environ 850 millions de dollars au titre de l'impôt sur les sociétés entre 2004 et 2008. Le débat que suscitent ces chiffres dans la presse a conduit le gouvernement à lancer une consultation publique sur la compétitivité du régime fiscal en Irlande. Il a annoncé dans le même temps une modification de sa loi fiscale afin que toute entreprise qui s'enregistre en Irlande ne soit pas sans résidence fiscale. Il insiste également sur la dimension internationale, l'absence d'imposition effective pour Apple , mais aussi Google , résultant de l'optimisation des règles d'établissement, entre les États-Unis, les Pays-Bas et l'Irlande. L'Irlande s'associe par ailleurs aux travaux menés actuellement par l'OCDE sur la question de l'optimisation fiscale et qui devraient déboucher sur la présentation d'un rapport à l'occasion du sommet du G20 organisé à Cairns en septembre 2014.