DEUXIÈME PARTIE : L'ACTIVITÉ DE LA COMMISSION - TROIS ANS AU SERVICE D'UNE NOUVELLE CULTURE DU CONTRÔLE ET DE L'ÉVALUATION
Aux termes du paragraphe 4 du chapitre X bis de l'Instruction générale du Bureau du Sénat, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois établit « chaque année un rapport public dressant le bilan de ses activités [...] ».
Ainsi qu'il a été dit dans l'introduction du présent rapport, votre commission, à l'approche du prochain renouvellement triennal du Sénat, début octobre 2014 -et après trois années parlementaires de fonctionnement- a jugé souhaitable de donner au Sénat une vision d'ensemble des travaux qu'elle a menés depuis sa mise en place effective début 2012, et des efforts qu'elle a déployés pour promouvoir une nouvelle culture du contrôle et de l'évaluation.
Ce travail , accompli en étroite concertation avec les commissions permanentes et en bonne coordination avec le Gouvernement -en particulier les trois ministres en charge des Relations avec le Parlement qui se sont succédé depuis la création de la commission (MM. Patrick Ollier, Alain Vidalies et aujourd'hui Jean-Marie Le Guen), ainsi qu'avec le Secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes- s'est organisé dans trois directions principales :
1. assurer, au côté des commissions permanentes, le suivi de la publication par le Gouvernement des textes réglementaires d'application des lois, ainsi que des rapports demandés par le Parlement ;
2. procéder à des bilans d'évaluation de législations en vigueur, ou « rapports thématiques », selon un programme de travail annuel fixé en concertation avec les commissions permanentes ;
3. sensibiliser les sénateurs , à travers différentes réunions internes ou rencontres ouvertes au public aux réflexions en cours, tant en France qu'à l'étranger, à l'amélioration de l'environnement normatif et aux instruments dont disposent les Parlements pour mieux évaluer l'incidence des lois qu'ils votent .
Au total, depuis sa création, la commission a tenu 28 réunions (dont beaucoup ouvertes aux sénateurs des autres commissions permanentes et, pour certaines d'entre elles, à la presse), pour une durée totale de 42 heures . Dans le cadre de la préparation de ses rapports thématiques, les rapporteurs ont procédé à plus de 190 auditions , et 11 débats en séance publique ont été organisés sur les travaux de la commission.
Ces quelques chiffres-clé n'ont certes qu'une valeur indicative, mais ils donnent une idée du travail important accompli en moins de trois ans.
Appréciées en valeur absolue, ces données ne sont évidemment pas comparables au nombre ou à la durée des réunions des commissions permanentes sur une année, mais il faut souligner que les membres de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sont, par ailleurs, tous membres d'une commission permanente et, pour plusieurs d'entre eux, membres d'autres instances internes assez prenantes comme la commission des affaires européennes ou les délégations parlementaires, sans oublier la participation de plusieurs rapporteurs de la commission à d'autres travaux de contrôle de longue durée, dans le cadre de missions communes d'information, en particulier. En outre, ces statistiques ne rendent pas compte des durées importantes que les rapporteurs de la commission ont consacrées aux auditions et aux travaux de préparation de leurs rapports.
Sur le plan politique, il faut souligner le caractère consensuel des travaux et des conclusions de la commission, qui compte des membres de tous les groupes politiques et issus de toutes les commissions permanentes, et dont les rapports, jusqu'à présent, ont été confiés de manière presque systématique à des binômes de rapporteurs de sensibilité politique différente . Cette méthode de travail n'a pas empêché les rapporteurs de faire état, dans certains cas, de différences d'appréciation sur les lois qu'ils évaluent, mais l'expérience a montré que dans la majorité des cas, leurs constats et leurs préconisations se rejoignent.
La commission a également veillé, autant que possible, à associer de manière équitable tous les groupes politiques du Sénat à la confection de ses rapports , même si au rythme actuel de cinq ou six rapports thématiques par an, la mise en oeuvre de cet objectif devra être lissée sur plusieurs cycles annuels.
Plusieurs des rapports thématiques ont été présentés conjointement par la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois et par la commission permanente intéressée, la confection de l'un d'entre eux ayant même associé un troisième co-rapporteur, non membre de la commission, mais disposant d'une expertise spécifique sur la question traitée, en sa qualité de Président du groupe d'étude intéressé (le rapport d'évaluation de la législation encadrant l'industrie du tourisme, présenté par deux membres de la commission, MM. Luc Carvounas et Louis Nègre, auxquels s'était joint M. Jean-Jacques Lasserre, Président du Groupe d'études du tourisme et des loisirs constitué auprès de la commission des affaires économiques).
La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a également veillé à établir le meilleur climat de confiance possible entre elle et les instances gouvernementales en charge d'orchestrer et de rationnaliser la production normative, en particulier l'élaboration des décrets d'application. À cet effet, elle a maintenu des contacts aussi réguliers que possible avec le ministère chargé des Relations avec le Parlement et le Secrétariat général du Gouvernement, en qui elle a trouvé des interlocuteurs attentifs et ouverts.
Depuis sa mise en place effective début 2012, votre commission a ainsi déjà entendu à plusieurs reprises le Secrétaire général du Gouvernement, et elle a procédé avant la présentation de ses rapports annuels à l'audition du ministre ou du secrétaire d'État chargé des Relations avec le Parlement. Le secrétariat de la commission est également en contact suivi avec les services du Secrétariat général du Gouvernement, ce qui a permis, en particulier, d'aplanir certaines divergences statistiques apparues les années précédentes dans le décompte des textes réglementaires d'application des lois.
Grâce au soutien de la Conférence des Présidents et du Gouvernement, le travail de la commission a enrichi le travail de contrôle du Sénat en séance , puisque pratiquement tous les rapports thématiques publiés depuis 2012 ont fait l'objet d'un débat de contrôle en séance publique, en présence du ministre responsable. Ça a également été le cas pour chacun des bilans annuels d'application des lois présentés par votre commission, le présent rapport devant quant à lui venir en séance le lundi 30 juin 2014, en présence du nouveau Secrétaire d'État chargé des Relations avec le Parlement.
Enfin, il faut se féliciter que plusieurs des recommandations d'amélioration de la législation en vigueur formulées par la commission dans ses rapports thématiques aient été suivies d'effet, moyennant l'adoption par le législateur d'amendements les concrétisant.
Tel a été le cas, notamment, à la suite du rapport de votre commission sur l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, dont le Sénat a débattu en séance publique le 7 janvier 2014.
Comme l'a déclaré Mme Corinne Bouchoux, co-rapporteur avec M. Jean-Claude Lenoir, « Fait inédit, depuis que nous avons déposé notre rapport, les choses ont évolué dans le bon sens. Nous voudrions souligner ces avancées [...] Tout d'abord, il convient de ne pas figer de façon définitive les critères, qui doivent être susceptibles d'évoluer [...] Nous pensons avoir été entendus sur ce point par le ministre. Par exemple, les zones ont pu être étendues [...] le fait que l'ensemble du territoire de la Polynésie française ait été reconnu comme zone à risque constitue également, selon nous, un progrès de fond [...] Nous avons aussi souligné - et nous avons été entendus - que la composition du CIVEN devrait peut-être être élargie [...] Nous avons déposé des amendements sur le projet de loi de programmation militaire, dont certains ont été adoptés [...] Il nous semble important de souligner que le principe du contradictoire a été utilement renforcé [...] Enfin, nous saluons le fait que, depuis la remise de notre rapport, le CIVEN se soit vu confier un rôle de veille, au travers de la production d'un rapport annuel d'activité [...] ».
1. Le suivi de l'application réglementaire des lois
Ainsi que le prévoit le chapitre X bis de l'Instruction générale du Bureau, votre commission « veille à la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application des lois ». Cette mission, qui concerne l'ensemble de la législation, s'exerce conjointement avec celle que chaque commission permanente assure dans son domaine de compétences en application de l'article 22, alinéa 1 er du Règlement du Sénat, aux termes duquel « [...] les commissions permanentes [...] mettent en oeuvre, dans leur domaine de compétence [...] le suivi de l'application des lois ».
En pratique, cette mission « historique » (puisque le Sénat s'y est investi depuis plus de 40 ans) s'exerce tout au long de l'année à partir des données d'une base informatique propre au Sénat (la base Apleg) alimentée par les commissions permanentes. Les statistiques ainsi réunies donnent lieu chaque année à l'établissement d'un bilan d'ensemble dont la confection et la présentation sont désormais prises en charge par la commission pour le contrôle de l'application des lois (avant 2012, le bilan annuel était un simple récapitulatif établi par l'administration du Sénat). Ce bilan d'ensemble, présenté sous forme d'un rapport d'information au timbre de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, reproduit en outre in extenso les bilans et observations établis par chacune des commissions permanentes dans son domaine propre de compétence.
Surtout, comme il a été souligné précédemment, le bilan annuel de l'application des lois fait désormais l'objet d'un débat de contrôle en séance publique en présence du Gouvernement, des représentants des groupes politiques et des Présidents des sept commissions permanentes du Sénat, ce qui lui assure une audience plus large qu'auparavant, mais surtout lui confère une dimension politique nouvelle.
Cette procédure, inaugurée à titre expérimental en février 2012 et reconduite sous une forme ordinaire en 2013, fait désormais partie des rendez-vous annuels de contrôle, auxquels le Gouvernement manifeste un réel intérêt. L'inscription cette année du débat sur le bilan de l'année parlementaire 2012-2013 à l'ordre du jour du lundi 30 juin -durant une semaine gouvernementale et non dans une semaine de contrôle à l'initiative du Sénat- est à cet égard un nouveau signe fort de l'intérêt que le Gouvernement porte à ce volet du travail de votre commission.
2. Les bilans d'évaluation de législations en vigueur
Dès sa mise en place effective début 2012 la commission s'est lancée avec le concours actif des commissions permanentes compétentes dans un travail d'évaluation dont le bilan apparaît significatif, en dépit du peu de moyens humains et techniques dont elle a disposé jusqu'à présent.
En effet, en moins de trois ans, la commission a pu soumettre au Sénat 14 rapports d'information , dont la plupart ont déjà fait l'objet d'un débat de contrôle approfondi en séance plénière, en présence des ministres responsables.
La liste de ces rapports montre l'importance et la diversité des thèmes traités :
1. « Lutte contre la piraterie maritime : une loi utile, une mission sans fin » (rapport de MM. Jean-Claude Peyronnet et François Trucy) ;
2. « Communication audiovisuelle et nouveau service public de la télévision : la loi du 5 mars 2009 à l'heure du bilan » (rapport de MM. David Assouline et Jacques Legendre) ;
3. « Crédit à la consommation et surendettement : une réforme ambitieuse à compléter » (rapport de Mmes Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier) ;
4. « Le droit au logement opposable à l'épreuve des faits » (rapport de MM. Claude Dilain et Gérard Roche) ;
5. « Loi Handicap : des avancées réelles, une application encore insuffisante » (rapport de Mmes Claire-Lise Campion et Isabelle Debré) ;
6. « Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale » (rapport de M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat) ;
7. « Contrôle et évaluation des dispositifs législatifs relatifs à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme » (compte-rendu des travaux effectués par M. David Assouline) ;
8. « Du Grenelle à la Conférence environnementale : à la recherche d'un nouveau souffle » (rapport de Mme Laurence Rossignol et M. Louis Nègre) ;
9. « État, opérateurs, collectivités territoriales : le triple play gagnant du très haut débit » (rapport de MM. Yves Rome et Pierre Hérisson) ;
10. « L'autonomie des universités depuis la loi LRU : le big-bang à l'heure du bilan » (rapport de Mme Dominique Gillot et M. Ambroise Dupont) ;
11. « Tourisme : une place à reconquérir » (rapport de MM. Luc Carvounas, Louis Nègre et Jean-Jacques Lasserre) ;
12. « Renforcer le dialogue social dans les transports : le meilleur service à rendre aux usagers » (rapport de Mme Isabelle Pasquet et M. Marc Laménie) ;
13. « L'auto-entreprise après quatre ans d'existence : éléments d'évaluation et préconisations » (rapport de M. Philippe Kaltenbach et Mme Muguette Dini) ;
14. « L'indemnisation des victimes des essais nucléaires français : une loi qui n'a pas encore atteint ses objectifs » (rapport de Mme Corinne Bouchoux et M. Jean-Claude Lenoir).
À ces rapports déjà publiés s'ajoutent plusieurs autres en cours d'élaboration, que le calendrier parlementaire n'a pas permis d'examiner au cours de la présente session mais que les rapporteurs pourront vraisemblablement présenter soit au cours de la session extraordinaire de juillet 2014, soit après le renouvellement du Sénat dans les premières semaines de la prochaine session ordinaire ; ces rapports, dont les titres ne sont évidemment pas encore arrêtés, porteront respectivement sur des thèmes tout aussi variés que ceux des cycles précédents :
L'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure (bilan d'évaluation de la loi du 28 juillet 2011) ;
Les Chambres de commerce et d'industrie (bilan d'évaluation de la loi du 23 juillet 2010) ;
Les droits et obligations des demandeurs d'emploi (bilan d'évaluation de la loi du 1 er août 2008) ;
La « Loi Carle » sur la parité de financement entre les écoles élémentaires accueillant des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence (bilan d'évaluation de la loi du 28 octobre 2009) ;
Voies navigables de France (bilan d'évaluation de la loi du 24 janvier 2012)
Les pouvoirs de sanction des régulateurs financiers (bilan d'évaluation des dispositions correspondantes de la loi du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière)
La lutte contre la précarité dans la Fonction publique et l'intégration des contractuels (bilan d'évaluation des différentes dispositions législatives correspondantes).
3. La réflexion sur l'amélioration de l'environnement normatif
Le 15 avril 2013, la commission a organisé au Sénat un « Forum sur l'application des lois » ouvert à tous les sénateurs et qui a réuni autour du Secrétaire général du Gouvernement un panel d'élus, de praticiens et d'experts de haut niveau dans une série d'interventions du plus grand intérêt, dont celle -brillante et énergique- du regretté constitutionnaliste Guy Carcassonne, dont ce fut sans doute la dernière intervention devant une commission parlementaire avant sa disparition soudaine le mois suivant.
Cette rencontre a montré que les questions d'application des lois étaient très souvent tributaires de leur qualité normative intrinsèque, et que cette problématique, largement prise en compte par nombre de Parlements étrangers (dans différents états de l'OCDE, notamment), conduisait naturellement à rechercher les voies d'une amélioration d'ensemble de l'environnement normatif. Cette réflexion d'ensemble recoupe de près les efforts entrepris depuis quelques années par le Gouvernement, pour tenter d'endiguer certains facteurs d'insécurité juridique (en particulier l'inflation des normes) et rendre le droit français plus accessible, plus efficace et plus attractif.
Le Forum du 15 avril a été prolongé par un important colloque international organisé au Sénat par votre commission en partenariat avec l'OCDE, « Évaluation et qualité de la législation, quel rôle pour les Parlements ? » Cette rencontre, à laquelle ont assisté plus de 150 participants, a permis de mieux identifier le rôle des assemblées parlementaires dans l'évaluation de la qualité de la législation et de confronter, sur la base de témoignages et d'un échange de bonnes pratiques, les points de vue et les techniques des institutions françaises et de plusieurs Parlements étrangers dans l'Union européenne ou au sein de l'OCDE.
Avec l'accord de la Conférence des Présidents, les travaux de cette rencontre ont été publiés dans la nouvelle collection des « Actes des colloques institutionnels du Sénat », dont ils constituent d'ailleurs le premier volume.
Souhaitant sensibiliser les sénateurs à ces questions dont ils peuvent parfois n'avoir qu'une vision parcellaire dans le cadre des travaux de leur commission permanente, évidemment centrés sur les domaines propres de compétence de chaque commission, votre rapporteur a jugé utile de consacrer des développements transversaux à la simplification et l'amélioration de l'environnement juridique dans les bilans annuels d'activité de votre commission, aussi bien celui de l'an dernier que dans le présent rapport.
C'est aussi dans le cadre de cette perspective que le Président David Assouline a été convié, le 5 juin, par la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la simplification législative, à lui faire part de ses réflexions sur le contrôle de l'application des lois, l'évolution des normes et l'amélioration de l'environnement juridique. L'occasion lui a ainsi été offerte de plaider une nouvelle fois pour une meilleure coordination des travaux de contrôle effectués par les deux assemblées, thème qui a fait l'objet de pertinentes observations de plusieurs membres de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois lors de ses premières réunions.
Aussi, comme l'avait préconisé notre ancienne collègue, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat lors de la réunion de votre commission le 25 juillet 2012, « Il y a sur beaucoup de sujets un foisonnement de rapports, pour lesquels on fait toujours appel aux mêmes experts, et dont beaucoup ne débouchent sur rien. Une première précaution serait de nous coordonner avec l'Assemblée nationale qui, elle aussi, procède à des évaluations, pour éviter les doubles emplois préjudiciables à l'image du Parlement ».
Cette suggestion, qui conserve sa pleine actualité, sera sans doute un axe important du travail de votre commission durant les prochaines mandatures.
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Tel est, résumé en quelques lignes, le bilan de l'activité votre commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois depuis sa mise en place effective en janvier 2012 : un bilan soutenu, comme on le constate aisément, surtout si on le rapporte aux moyens propres somme toute modestes mis à sa disposition.
En définitive, les différents travaux de votre commission ont tous été guidés par un même souci : mieux contrôler la manière dont les lois sont mises en oeuvre , puisque c'est la fonction première de votre commission, à laquelle l'Instruction générale du Bureau confie la « mission d'informer le Sénat sur la mise en oeuvre des lois ».
Ce mode de contrôle fait évoluer la conception classique du contrôle parlementaire, car il ne s'analyse plus seulement comme le contrôle par le Parlement des actes du pouvoir exécutif. Il tend vers une évaluation plus globale des politiques publiques, car contrôler l'application des lois amène nécessairement à évaluer la politique qu'elles servent.
En cela, la commission sénatoriale a le sentiment de contribuer utilement à la promotion de la culture du contrôle et de l'évaluation, et d'aider le Sénat à exercer plus efficacement sa mission constitutionnelle d'évaluation des politiques publiques, dont la loi est un des instruments privilégiés .
Elle le fait dans un cadre d'autant plus ouvert que ses membres sont issus de toutes les commissions permanentes et qu'ils peuvent donc y relayer les observations et les réflexions de la commission pour le contrôle de l'application des lois. Comme l'a observé Corinne Bouchoux lors de l'audition du 11 juin, « les parlementaires sont dans des systèmes tubulaires » et travaillent souvent de manière trop cloisonnée dans leurs commissions respectives. Selon Mme Bouchoux, la commission pour le contrôle de l'application des lois a donc « le grand avantage de faire travailler ensemble des collègues qui, jusqu'à présent, ne se rencontraient pas », sur des thèmes auxquels leur commission permanente n'attache pas nécessairement une attention prioritaire.
Certes, la commission ne dispose que de moyens humains et matériels limités, et elle est confrontée, dans ses activités, à la limite institutionnelle et pratique qui pondère d'une manière globale l'étendue et l'efficacité contrôle parlementaire français : faute de moyens autonomes, les assemblées se trouvent la plupart du temps confrontées au paradoxe de devoir demander au Gouvernement de leur fournir les moyens et les informations nécessaires pour exercer leur contrôle. On est bien loin du système pratiqué dans d'autres pays, comme par exemple au Sénat américain où chaque sénateur dispose d'une équipe nombreuse et de moyens d'investigation et d'expertise considérables, qui permettent à cette assemblée de réellement contrôler l'administration.
De surcroît, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois est encore trop récente dans le paysage institutionnel du Sénat pour prétendre apporter des réponses définitives à toutes les questions qu'elle a rencontrées, voire qu'elle a spontanément soulevées.
Mais capitalisant l'expérience acquise par le Sénat depuis quatre décennies en matière de contrôle d'application des lois, elle estime avoir démontré la pertinence du choix ayant consisté à confier cette mission transversale de contrôle à une instance nouvelle travaillant au côté des commissions permanentes.