Régime social des indépendants : 8 ans après la réforme, restaurer la confiance

D. UNE CRISE DE CONFIANCE PERSISTANTE

Alors que la situation apparaissait stabilisée sur le plan de la gestion, la contestation semblait gagner de l'ampleur au printemps 2014, avec un brouillage manifeste entre le fonctionnement du RSI et le niveau des charges dues par les travailleurs indépendants.

1. Une confiance à restaurer

Vos rapporteurs ont pu constater que le niveau de confiance des affiliés, historiquement plutôt élevé compte-tenu de leur proximité avec leur régime social, restait fortement dégradé.

Les affiliés déplorent l'absence de réponse, la mauvaise qualité des réponses ou des réponses contradictoires lors de leurs contacts téléphoniques, des difficultés lors des affiliations ou des radiations, des appels de cotisations erronés ou absents et une méconnaissance des prestations.

Cette méfiance conduit certains affiliés à porter des réclamations et à aller jusqu'au contentieux, même dans les situations où les cotisations sont effectivement dues. Le régime est ainsi destinataire de plus de 3 000 réclamations par mois, en baisse de plus de 60 % par rapport à 2012. Les questions de recouvrement ont suscité environ 20 000 réclamations en 2013, dont la moitié porte sur le calcul et la contestation du recouvrement des cotisations.

Si l'on prend comme indicateur le nombre de cotisants procédant au règlement de leurs cotisations par prélèvement mensuel, celui-ci était de 70 % avant la réforme et s'établit à 50 % aujourd'hui. Un travail sera nécessaire pour inverser cette tendance alors que les agences du RSI elles-mêmes ont conseillé à leurs affiliés de procéder à des règlements par chèque.

2. Un message brouillé par l'alourdissement des cotisations

Vos rapporteurs ont pu constater, chez les affiliés, une assimilation très forte entre le niveau des prélèvements et les dysfonctionnements du régime.

Il est exact que dans un contexte économique difficile, une série de mesures a conduit à l'alourdissement des charges pesant sur les travailleurs indépendants à hauteur d'un milliard d'euros.

Figure n° 16 : Evolutions récentes des prélèvements sociaux à la charge des travailleurs non-salariés non agricoles

(en millions d'euros)

Texte	Mesure	Assiette	Taux	Rendement attendu
LFSS 2013	Déplafonnement de la cotisation maladie-maternité	Totalité du revenu	6,50 %	370
LFSS 2013	Cotisation minimale forfaitaire	Abattement sur les revenus inférieurs à 40 % PASS	entre 638 et 945 €	- 55
LFSS 2013	Augmentation du taux de cotisation des auto-entrepreneurs	Chiffre d'affaires	14 % commerçants 24,6 % artisans 21,3 % activités libérales	65
LFSS 2013	Suppression de la déduction forfaitaire pour frais professionnels pour les cotisants dont la société est soumise à l'IS	Abattement forfaitaire (10 % ou frais réels)	taux global	455
LFSS 2013	Elargissement de l'assujettissement des dividendes pour les cotisants dont la société est soumise à l'IS	Dividendes > 10 % du capital social de l'entreprise	taux global	51
LFSS 2014	Déplafonnement de la cotisation vieillesse	Totalité du revenu	0,20 %	22
			Total	908
Source : Rapport 2013 de la Commission des comptes de la sécurité sociale, dossier de presse RSI 2013, rapports Sénat PLFSS 2013 et 2014

Les mesures prises au titre de l'année 2013 ont ainsi conduit à une augmentation de 2,7 % des émissions de cotisations hors taxations d'office, soit 411 millions d'euros.

Comme c'est le cas pour les salariés, la cotisation maladie des travailleurs indépendants est assise sur la totalité du revenu.

Dans le cadre de la réforme des retraites, une hausse généralisée du taux des cotisations d'assurance vieillesse déplafonnées, de l'ordre de 0,3 % d'ici 2017, pour les parts salariales et employeurs, a été opérée dans l'ensemble des régimes.

Pour le RSI, dont la cotisation vieillesse s'élevait à 16,85 % en 2013, cette réforme s'est traduite par l'augmentation de la cotisation de 0,1 % sous plafond et par la création de la cotisation vieillesse déplafonnée à partir de 2014.

La création de cette cotisation devait se traduire par un surcroît de recettes de 22 millions d'euros en 2014 pour le régime. Sous l'effet de cette mesure de déplafonnement, environ un quart des assurés du RSI devaient voir leurs cotisations vieillesse augmenter, de l'ordre de 37 euros pour ceux dont le revenu est égal à 50 000 euros et de 187 euros pour ceux dont le revenu est égal à 100 000 euros en 2014. 24 % des artisans et 22 % des commerçants ont un revenu d'activité supérieur au plafond de la sécurité sociale.

Même si ces mesures ne concernent pas prioritairement les plus modestes, à qui l'allègement de la cotisation minimale a au contraire été favorable, elles alimentent un mouvement de contestation « tous azimuts » qui porte à la fois sur le niveau des prélèvements, la gouvernance du régime ou encore le rôle des mandataires liquidateurs.

3. La contestation du caractère obligatoire de la sécurité sociale : serpent de mer ou renouveau inquiétant ?

La contestation de l'affiliation à la sécurité sociale par certains indépendants, une population peu favorable à un régime de solidarité, est aussi ancienne que la sécurité sociale elle-même. Elle a connu plusieurs périodes de regain et semble connaître, à la faveur des développements de la jurisprudence communautaire, un renouveau.

C'est à l'occasion d'un litige opposant la Cancava à l'un de ses affiliés que la Cour de Luxembourg, dans un arrêt de principe du 17 février 1993 (Poucet et Pistre), a jugé que les organismes chargés de la gestion des régimes de sécurité sociale ne sont pas des entreprises au sens des traités européens dans la mesure où ils n'exercent pas une activité économique mais une activité exclusivement sociale obéissant au principe de solidarité en assurant « à l'ensemble des personnes qui en relèvent une couverture des risques de maladie, vieillesse, décès et invalidité, indépendamment de leur condition de fortune et de leur état de santé lors de leur affiliation ».

En application du droit communautaire, confirmé par la jurisprudence européenne, la protection sociale obligatoire est une compétence nationale. L'arrêt CJCE du 26 mars 1996 Garcia précise que « les régimes de sécurité sociale qui (...) sont fondés sur le principe de solidarité exigent que l'affiliation à ces régimes soient obligatoire, afin de garantir l'application du principe de solidarité ainsi que l'équilibre financier ».

Plus récemment, deux décisions du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de l'Union européenne, relatives au droit de la concurrence, à la protection sociale complémentaire, ont été invoquées à l'appui de cette contestation.

La décision du Conseil constitutionnel sur les dispositions de l'article 1 ^er de la loi relative à la sécurisation de l'emploi instaurant la généralisation de la couverture complémentaire en frais de santé dans les entreprises, selon laquelle « la couverture santé ne relève pas de la sécurité sociale mais bien des principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales », ne concernait en rien les régimes obligatoires.

Par un arrêt « BKK » du 3 octobre 2013, la Cour de justice de l'Union européenne s'est prononcée à la suite d'une question préjudicielle introduite par la cour constitutionnelle allemande sur l'interprétation de la directive 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises dans le marché intérieur dans un litige concernant une caisse d'assurance maladie du régime légal allemand constituée sous la forme d'un organisme de droit public. La Cour constitutionnelle allemande reconnaissait le caractère trompeur pour ses affiliés des informations diffusées par la caisse d'assurance maladie mais s'interrogeait sur le point de savoir si en tant qu'organisme n'exerçant pas une activité économique mais poursuivant un objet exclusivement social, elle devait se voir appliquer la directive sur les pratiques commerciales déloyales des entreprises. La Cour de justice a fait primer l'impératif de protection des consommateurs, estimant que « dans ce contexte, le caractère public ou privé de l'organisme en cause de même que la mission spécifique que ce dernier poursuit sont dépourvus de pertinence ».

En imposant aux caisses de s'abstenir de pratiques commerciales déloyales, cette évolution de la jurisprudence européenne n'est pas de nature à remettre en cause l'affiliation obligatoire à la sécurité sociale et le paiement des cotisations mais elle a relancé de nouveaux contentieux.

Vos rapporteurs rappellent que les incitations à la désaffiliation et au non-paiement des cotisations conduisent surtout à placer les travailleurs indépendants dans des situations impossibles. Les assurés encourent des sanctions pénales, des sanctions pour travail dissimulé, une exclusion de la commande publique, sans évoquer les conséquences sur leurs droits sociaux. Des sanctions sont également prévues par le code de la sécurité sociale pour l'incitation à ne pas se soumettre aux obligations légales d'affiliation et de paiement des cotisations mais aussi pour le fait de proposer des prestations d'assurance à un assuré non à jour de ses cotisations.

Il est probable que le mouvement de désaffiliation actuel reste limité compte-tenu des risques encourus mais il est un des éléments de la crise de confiance qui affecte le régime.