C. UN RECOUVREMENT AUX PERFORMANCES INFÉRIEURES À CELLES DES RÉGIMES PRÉCÉDENTS
L'impact des dysfonctionnements issus de la mise en place de l'ISU sur le recouvrement des cotisations avait été particulièrement mis en exergue par la Cour des comptes. La performance du recouvrement a des effets sur les équilibres généraux du régime mais aussi, comme évoqué précédemment, sur les droits à prestations des affiliés, compte-tenu du lien étroit entre cotisations et prestations.
Or le taux de mise en recouvrement, bien qu'ayant connu une légère inflexion en 2013, atteint encore près de 20 % des cotisations émises.
1. Une amélioration des encaissements
Au plus fort de la « crise de l'ISU », les procédures « normales » de recouvrement des cotisations, taxation d'office en l'absence de déclarations, passage au recouvrement amiable et, le cas échéant, au recouvrement forcé, application de pénalités de retard, ont dû être suspendues par suite du manque de fiabilité des appels de cotisations. Le RSI se voyait reprocher d'aller jusqu'au stade du recouvrement forcé pour des cotisations appelées en taxation d'office dont le paiement ne se révélait, in fine , pas justifié.
La reprise du recouvrement amiable personnalisé, avec appel téléphonique des débiteurs, interrompu en janvier 2008, est intervenue en décembre 2012. Elle a concerné depuis lors plus de 120 000 cotisants. Le nombre de contraintes adressées par le RSI depuis 2009 s'élève, quant à lui, à plus de 1,4 million.
Ces efforts se traduisent par une nette amélioration des encaissements au titre de l'année en cours en 2013 qui, combinée à l'effet de la hausse des prélèvements, atteint 14 milliards d'euros. Dans un contexte d'augmentation des prélèvements (+ 411 millions d'euros d'émissions, soit + 2,7 %), les encaissements ont progressé de 5 %, soit une augmentation supérieure.
Figure n° 11 : Emissions et encaissements en 2012 et 2013
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2012 |
2013 |
évolution |
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|
Émissions au titre de l'exercice |
17 261 |
17 458 |
197 |
|
dont Taxations d'office |
2 003 |
1 789 |
-214 |
|
dont hors taxation d'office |
15 258 |
15 669 |
411 |
|
Restes à recouvrer au titre de l'exercice |
3 868 |
3 390 |
-478 |
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dont Taxations d'office |
1 933 |
1 710 |
-223 |
|
dont hors taxation d'office |
1 935 |
1 680 |
-255 |
|
Taux de restes à recouvrer |
22,4% |
19,4% |
-3,0% |
|
dont taxation d'office |
96,5% |
95,6% |
-0,9% |
|
dont hors taxation d'office |
12,7% |
10,7% |
-2,0% |
|
Encaissements au titre de l'exercice |
13 393 |
14 067 |
675 |
|
dont taxation d'office |
70 |
78 |
9 |
|
dont hors taxation d'office |
13 323 |
13 989 |
666 |
Source : RSI matrice Acoss au 31/12/2013 - champ ISU/ensemble des cotisations et contributions
2. Un début de rattrapage des années antérieures
Depuis 2011, un plan annuel de prévention de la prescription est mis en oeuvre. Sur les 313 millions d'euros de créances nées en 2010 et risquant la prescription au 31 décembre 2013, plus de 80 % ont été sécurisés.
Le RSI a mis en oeuvre des plans « taxation d'office » afin de radier du régime, comme c'est la règle, les personnes taxées d'office deux années consécutives.
Depuis la création du régime, sur l'ensemble des cotisations mises en recouvrement, 45 % ont été encaissées, 3,3 % admises en non-valeurs et 2,3 % remises ou abandonnées, soit, dans ces deux derniers cas, un montant global de 1,225 milliard d'euros.
Figure n° 12 : Sort des cotisations non payées à l'échéance depuis 2008
(en millions d'euros)
Source : RSI
Sous l'effet de l'amélioration du recouvrement et d'opérations de régularisations au titre des années antérieures, le recouvrement des créances sur les années antérieures, net des régularisations créditrices, a progressé sur la période récente : à zéro en 2009, il est passé de 150 millions d'euros en 2009 à 500 millions d'euros, puis 550 millions d'euros en 2011 et 2012. Il était de 700 millions d'euros en 2013.
En dépit de ce début de rattrapage le stock de créances, plus particulièrement de créances anciennes moins susceptibles d'être recouvrées, reste élevé.
Figure n° 13 : Stock de créances ISU nées entre 2008 et 2013
(en milliards d'euros)
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Montant |
Part dans le total des créances |
|
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2008 |
0,7 |
6,5 % |
|
2009 |
1 |
9,1 % |
|
2010 |
1,2 |
11,4 % |
|
2011 |
1,7 |
16 % |
|
2012 |
2,3 |
20,9 % |
|
2013 |
3,9 |
36,2 % |
|
Total |
10,9 |
100 % |
Source : RSI
3. La persistance de « restes à recouvrer » très importants
La performance du recouvrement du régime, sur le périmètre de l'ISU, n'a pas renoué avec son niveau d'avant la réforme. Elle se caractérise à la fois par un niveau encore élevé des taxations d'office et par un niveau élevé des cotisations à recouvrer hors taxations d'office.
a) Un taux de taxations d'office qui reste élevé
Pour l'année 2013, le volume des émissions en taxation d'office représente encore plus de 10 % du volume total des émissions.
Figure n° 14 : Emissions de cotisations et taxations d'office depuis 2008
(en milliards d'euros)
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Émissions totales |
13,8 |
16,7 |
17,1 |
16,7 |
17,3 |
17,5 |
|
dont taxation d'office |
0,8 |
2,2 |
2,7 |
1,9 |
2,0 |
1,8 |
|
hors taxation d'office |
13,0 |
14,5 |
14,4 |
14,8 |
15,3 |
15,7 |
|
Part des taxations d'office |
6,1 % |
13,1 % |
15,7 % |
11,3 % |
11,6 % |
10,2 % |
Source : RSI
Cette part importante traduit l'enjeu de la connaissance de la situation et des revenus des travailleurs indépendants pour le régime.
Une partie de ces créances n'est en effet pas justifiée et devra se traduire par la radiation des affiliés. Pour une autre part, ces créances sont réelles et devront être recouvrées.
Pour 2013, la part des taxations d'office représente la moitié des restes à recouvrer du régime.
b) Un stock de restes à recouvrer qui décroit lentement
Le taux de restes à recouvrer de la cotisation maladie des artisans et commerçants, taxation d'office comprise, était de 7,51 % en 2005 et de 7,83 % en 2006 pour la RAM.
Le taux de restes à recouvrer a certes diminué de 2,85 points entre 2012 et 2013 et de plus de 6 points par rapport au taux de l'année 2010, il n'en demeure pas moins à un niveau très élevé.
Pour l'année 2013, il s'établit à plus de 19 %, plus de 10 % hors taxation d'office. Hors taxations d'office, le taux de restes à recouvrer est encore le double de ce qu'il était avant la réforme. Ce taux correspond, pour la seule année 2013, à 1,5 milliard d'euros de cotisations qui fait défaut au régime.
Figure n° 15 : Taux de restes à recouvrer depuis la création du régime
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Taux de restes à recouvrer (RAR) en millions d'euros |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
Émissions totales |
13 802 |
16 664 |
17 119 |
16 749 |
17 261 |
17 458 |
|
Encaissements totaux |
12 187 |
13 175 |
12 821 |
12 890 |
13 393 |
14 067 |
|
Encaissements hors TO |
12 024 |
13 041 |
12 726 |
12 824 |
13 323 |
13 989 |
|
RAR hors TO |
7,3 % |
9,9 % |
11,8 % |
13,6 % |
12,7 % |
10,7 % |
|
RAR hors TO en volume |
874 |
1 297 |
1 500 |
1 748 |
1 690 |
1 500 |
|
RAR sur taxations d'office |
80,5 % |
93,9 % |
96,5 % |
96,5 % |
96,5 % |
95,6 % |
|
RAR global
|
11,7 % |
20,9 % |
25,1 % |
23,0 % |
22,4 % |
19,4 % |
Source : RSI (périmètre ISU, hors antériorités, hors professions libérales)
Ainsi que l'a indiqué le directeur général du RSI lors de son audition, ce taux moyen recouvre de fortes disparités régionales mais aussi des disparités entre catégories de cotisants. L'Acoss estime, au-delà du périmètre ISU, à 16,25 % le taux des restes à recouvrer sur l'ensemble des travailleurs indépendants.
Le volume des encaissements a progressé en 2013 pour un volume supérieur à celui des augmentations de cotisations et s'inscrit dans une tendance positive mais le rythme d'augmentation, insuffisant, ne permettra vraisemblablement pas d'atteindre le taux de 5,5 %, fixé par la convention d'objectifs en 2015.
Au 31 décembre 2013, les restes à recouvrer cumulés du périmètre ISU (artisans commerçants) s'élevaient à 10,9 milliards d'euros , ce qui représente les deux tiers d'une année d'émissions de cotisations.
Une part de ce déficit de rentrées de cotisations trouve certainement son explication dans la crise qui frappe durement les artisans et commerçants. Pour une autre part, c'est la performance de la fonction recouvrement du régime qui n'est pas pleinement rétablie.
Cette « production » excessive de restes à recouvrer des travailleurs indépendants explique pour moitié le taux de restes à recouvrer global (1,7 % sur 2,29 % de taux global) de l'Acoss en 2013, pour un nombre de cotisants sans commune mesure. L'amélioration constatée en 2013 sur le champ des travailleurs indépendants se traduit donc directement par l'amélioration du taux global de l'Acoss (2,29 % contre 2,47 % en 2012).
4. La modernisation reportée des systèmes d'information
Les systèmes d'information et leurs capacités d'interaction ont constitué le coeur des difficultés du RSI. L'incapacité du logiciel de l'Acoss à émettre avec une fiabilité suffisante les appels de cotisations et à intégrer l'actualisation des dossiers a été un des déterminants de la « crise » de 2008.
La réalisation d'un audit constituait au demeurant une des principales préconisations du rapport de la Cour des comptes et tant la Cour que l'Igas soulignaient la nécessité impérative d'une refonte de grande ampleur des systèmes informatiques.
Les travailleurs indépendants devaient ainsi constituer la première « brique » de la modernisation du système d'information de l'Acoss.
La première échéance fixée pour la mise en oeuvre de ce nouveau système d'information était le printemps 2014.
Au printemps 2013, le RSI et l'Acoss ont pris conjointement la décision de reporter ce projet : le système d'information SNV2 de l'Acoss semblait finalement fonctionner sur le terrain et le RSI serait entré une nouvelle fois en phase de risque alors que ses difficultés ne sont pas totalement résorbées. En outre, l'Acoss doit mener à bien le chantier de la déclaration sociale nominative (DSN) qui concerne les déclarants du régime général et qui constitue une priorité.
Alors qu'une nouvelle échéance avait été fixée en 2017, il a été indiqué à vos rapporteurs qu'aucun nouveau calendrier n'était fixé à ce jour pour la mise en oeuvre du nouveau système d'information permettant d'assurer un dialogue fiabilisé entre l'Acoss et le RSI.
Le SNV2 qui doit être remplacé par l'Acoss est vieillissant et le palliatif consiste à rapprocher les personnels pour leur permettre d'échanger des informations.
De surcroît, les difficultés des systèmes d'information suscitent une multiplication des demandes d'accueil physique dans les caisses qui se trouvent de ce fait entravées dans la poursuite de la modernisation engagée.