1ÈRE PARTIE : L'EUROPE « CRÉPUSCULAIRE » ?
I. L'UNION EUROPÉENNE : UN GRAND PROJET
En unifiant leurs forces autour du projet européen, les peuples des États membres ont pu vivre en paix, bénéficier d'un niveau de vie élevé, construire une société plus humaine, accueillir de nouveaux États qui renouaient avec la démocratie, bâtir peu à peu un véritable projet de civilisation fondé sur la liberté, la démocratie et la solidarité.
A. DES RÉALISATIONS MAJEURES
L'Union européenne a permis de préserver durablement un espace de paix. Elle a construit une communauté de droit. Elle a bâti un grand marché unique qui est un atout majeur. Elle conduit des politiques de plus en plus diversifiées et elle a permis des avancées concrètes pour les citoyens. À cette fin, elle a déployé une méthode originale qui la fait échapper aux classifications traditionnelles.
1. Un espace de paix
Au lendemain de deux guerres mondiales qui ont ravagé le continent, la construction européenne a permis de construire un espace de paix et de stabilité entre les États membres. Cet acquis majeur doit sans cesse être rappelé face à tous ceux qui ont la nostalgie du schéma « diplomatique » d'avant-guerre qui a conduit notre continent à la catastrophe. Le drame des Balkans est là pour nous rappeler que la paix est toujours un acquis fragile qui doit être sans cesse consolidé.
Cet objectif de paix durable a été présent dès l'origine de la construction européenne. En proposant à l'Allemagne de mutualiser les productions du charbon et de l'acier, la déclaration de Robert Schuman du 9 mai 1950 tendait à rendre la guerre impossible entre les deux États. Elle amorçait ainsi la réconciliation franco-allemande et mettait en place un cadre de coopération où l'Allemagne pourrait dialoguer à égalité avec ses futurs partenaires. Tout en s'inscrivant dans la perspective de la création d'une « fédération européenne », elle préconisait une démarche pragmatique par l'établissement de « solidarités de fait » entre les États européens. C'est de ces solidarités que devait surgir plus d'intégration politique. Cette démarche a inspiré la création de la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier (CECA), en 1952, puis de la Communauté économique européenne (CEE) et de la Communauté européenne de l'Énergie Atomique (CEEA), en 1957. Elle a posé les fondements de l'Union européenne.
L'esprit de réconciliation et de coopération a aussi animé la signature du Traité de l'Élysée du 22 janvier 1963, dont on vient de célébrer le 50 ème anniversaire et qui a permis le rapprochement franco-allemand. Ce traité est d'autant plus symbolique de la volonté de paix qui anime le projet européen qu'il est le fruit de deux très grandes personnalités : le général de Gaulle et le chancelier Adenauer. Il lance le « couple » franco-allemand qui a vocation à être le moteur de la construction européenne. Il exprime l'essence même du projet européen fondé sur une paix durable garantie par une interdépendance économique et une entente politique.
La chute du mur de Berlin, le 9 novembre 1989, a ouvert la voie à la réunification allemande, effective en 1990, qui a marqué de manière hautement symbolique la fin de la guerre froide et de la division du continent européen. L'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale, en deux étapes, en 2004 et 2007 pour la Bulgarie et la Roumanie, a concrétisé la réunification européenne autour d'un projet de paix et de prospérité économique. Elle a aussi créé un nouveau contexte pour les relations de l'Union européenne et de la Russie, dont on espère qu'elles pourront prendre un nouvel essor. 1 ( * )
2. Une communauté de droit
L'Union européenne s'est construite comme communauté de droit. La protection des droits fondamentaux a pendant longtemps relevé du Conseil de l'Europe dont tous les États membres de la Communauté européenne étaient membres. C'est au sein du Conseil de l'Europe que fut conclue, en 1950, la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et que fut instituée la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH).
Entrée en vigueur en 1953, la CEDH a consacré une série de droits et libertés civils et politiques (droit à la vie, à la liberté et à la sûreté, à un procès équitable, au respect de la vie privée et familiale, liberté de pensée, de conscience et de religion, d'expression, de réunion et d'association, droit à un recours effectif, interdiction de discrimination...). Elle a aussi instauré un dispositif visant à garantir le respect de leurs obligations par les États contractants. La France a ratifié la CEDH le 3 mai 1974. Elle a adhéré au droit de recours individuel des citoyens le 2 octobre 1981.
À partir de 1969, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) s'est reconnue compétente en matière de respect des droits fondamentaux. Avant même que le traité de Maastricht (1992) n'officialise le respect des principes contenus dans la convention européenne des droits de l'Homme, la Cour de Justice les avait déjà érigés en principes communautaires.
Les traités affirment désormais toute la force des droits fondamentaux dans la conception même de l'Union européenne. En préambule, les États membres confirment « leur attachement aux principes de la liberté, de la démocratie et du respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et de l'État de droit ; leur attachement aux droits sociaux fondamentaux tels qu'ils sont définis dans la Charte sociale européenne, signée à Turin le 18 octobre 1961, et dans la Charte communautaire des droits fondamentaux des travailleurs de 1989. »
L'article 2 du traité sur l'Union européenne (TUE) souligne que « l'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes. »
L'article 6 rappelle que « les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l'Union en tant que principes généraux. »
Cet article introduit une référence explicite au système juridique de référence pour les droits fondamentaux. Le texte de base est celui de la CEDH. Il maintient un spectre d'interprétation large au juge communautaire. Celui-ci peut, en effet, élever au niveau de droits fondamentaux de l'Union des principes généraux et traditions constitutionnelles. La CJCE a ainsi élevé un certain nombre de droits et libertés, prévus dans les traités, au rang de droits fondamentaux, comme la liberté de circulation, la liberté économique, l'égalité de traitement, la liberté d'association, d'opinion, le droit de pétition.
Le traité d'Amsterdam a introduit l'article 7 TUE qui prévoit les modalités d'action de l'Union en cas « de violation grave et persistante par un État membre des principes énoncés à l'article 6 ».
3. Le marché unique
Le marché unique est à ce jour la grande réalisation de la construction européenne. Il offre aux personnes et aux entreprises un vaste espace de libre circulation et de libre commerce de plus de 500 millions de consommateurs. Il compte plus de 20 millions d'entreprises dont une très grande majorité de petites et moyennes. Les échanges entre les pays de l'Union européenne sont passés de 800 milliards d'euros en 1992 à 2 800 milliards en 2010.
Dans sa communication d'octobre 2010, la Commission européenne a estimé que le marché unique avait permis de créer 2,75 millions d'emplois supplémentaires. Il a en outre apporté un surcroît de 1,85 % de croissance pour la période 1992-2009. Le commerce intra-européen représente respectivement 17 % et 28 % du commerce mondial des biens et des services.
Globalement, le marché unique a logiquement conduit à la création de l'union économique et monétaire par le traité de Maastricht (1992). L'euro a supprimé les coûts de transaction liés à la conversion des monnaies. L'absence de risque de change a favorisé les échanges au sein de la zone euro. L'euro, très utilisé pour les paiements internationaux, est aussi l'une des monnaies de réserve les plus importantes avec le dollar américain et le yen japonais.
Le marché unique a aussi développé la capacité des entreprises européennes à affronter la concurrence sur les marchés mondiaux. Entre 1992 et 2011, l'Union a triplé ses échanges avec le reste du monde (1 500 milliards d'euros en 2011 contre 500 milliards en 1992). Réciproquement, l'Europe est devenue plus attractive pour les investisseurs étrangers qui ont désormais accès à un marché plus large.
4. Des politiques de plus en plus diversifiées
Un certain nombre de politiques sectorielles ont permis de lever progressivement les multiples barrières à la libre circulation des marchandises, des services, des personnes et des capitaux. Tel fut en particulier l'objet de la politique de la concurrence. La politique agricole commune (PAC) a permis à l'Europe d'atteindre rapidement l'autosuffisance alimentaire. La politique de cohésion a concrétisé l'exigence d'une solidarité effective au profit des territoires les plus démunis ou subissant des transitions délicates. La politique commerciale commune a mis l'Union européenne en position de peser davantage dans les grandes négociations internationales. Il a également favorisé le développement de politiques de réseaux transeuropéens, la prise en compte de la problématique industrielle et des politiques de soutien à la recherche et développement.
Le projet européen a aussi cherché à bâtir une Europe plus proche des citoyens. La constitution de l'Union européenne en un « espace de liberté, de sécurité et de justice » : telle fut l'ambition affirmée par le traité d'Amsterdam (1997). Mais si l'Europe est un espace de libre circulation, elle est aussi un espace de protection des citoyens à travers la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale. C'est en particulier tout l'intérêt des organismes de coopération que sont Europol et Eurojust. Avec la coopération judiciaire civile, la coopération judiciaire dans le domaine pénal doit permettre de construire progressivement une « Europe de la justice » .
Au fil des traités successifs, l'Union européenne a aussi renforcé son action dans le domaine social. Elle a mieux intégré les enjeux en matière d'environnement et de lutte contre le changement climatique. Elle appuie les actions des États membres dans les domaines de la culture et de l'éducation.
5. Des avancées concrètes pour les citoyens
Comme l'a rappelé notre collègue André Gattolin, dans une communication du 4 décembre 2013 2 ( * ) , la citoyenneté européenne, introduite par le traité de Maastricht (1992), dont est issu le traité sur l'Union européenne, a contribué à donner une dimension politique nouvelle à l'intégration européenne. Le traité d'Amsterdam (1997) a précisé que la citoyenneté européenne « complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Cette formule a été reprise par le traité de Lisbonne (2007) avec une légère modification (« s'ajoute à » au lieu de « complète » ). L'article 9 TUE spécifie qu'est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre. Le traité de Lisbonne a consolidé le lien entre citoyenneté et démocratie en intégrant la citoyenneté européenne dans les dispositions relatives aux principes démocratiques.
Le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et européennes constitue la traduction la plus symbolique de cette citoyenneté européenne. Le traité (article 9 TUE) prévoit par ailleurs que « dans ses activités, l'Union respecte le principe d'égalité de ses citoyens, qui bénéficient d'une égale attention de ses institutions, organes et organismes. » Ce principe d'égalité fait partie des principes généraux du droit de l'Union dégagés par la Cour de justice ( arrêt, 13 novembre 1984, Racke ). Il impose que les situations comparables ne soient pas traitées d'une manière différente, à moins qu'une différenciation ne soit objectivement justifiée, et interdit de traiter de manière différente des situations identiques.
Le traité de Lisbonne a renforcé le lien entre citoyenneté et non-discrimination. La deuxième partie du TFUE, intitulée « Non-discrimination et citoyenneté », intègre les dispositions prohibant toute discrimination exercée en raison de la nationalité (article 18) et celles qui interdisent toute discrimination fondée sur d'autres motifs : sexe, race ou origine ethnique, religion ou convictions, handicap, âge ou orientation sexuelle (article 19).
La Cour de justice souligne que la citoyenneté européenne a vocation à être le « statut fondamental des ressortissants des États membres » ( arrêt, 20 septembre 2001, Grzelcyzk ). Au-delà du principe d'égalité, le TFUE (articles 20 à 25) énonce la liste des droits qui résultent de la citoyenneté européenne. Certains de ces droits sont spécifiques aux citoyens européens : droit de circulation et de séjour, droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes et municipales dans l'État de résidence, droit à la protection diplomatique et consulaire, droit de s'adresser aux institutions et organes de l'Union dans sa langue. D'autres sont accordés à toute personne physique ou morale résidant dans un État membre, y compris aux ressortissants de pays tiers : droit de saisir le Médiateur européen, droit de pétition au Parlement européen.
Le traité de Lisbonne a ajouté plusieurs dispositions pour donner un contenu plus concret à la citoyenneté européenne :
- le Conseil, statuant à l'unanimité, peut, après consultation du Parlement européen, adopter des mesures concernant la sécurité sociale ou la protection sociale, afin de faciliter l'exercice de la libre circulation (article 21 §3 TFUE) ;
- selon la même procédure, il peut adopter des directives relatives à la protection diplomatique et consulaire des citoyens européens (alors qu'auparavant, les traités se bornaient à renvoyer aux règles établies entre les États membres) (article 23 TFUE) ;
- les droits résultant de la citoyenneté européenne peuvent être complétés par le Conseil ; celui-ci statue à l'unanimité après approbation par le Parlement européen (et non plus simple consultation comme auparavant) ; les dispositions sont ensuite soumises à la ratification des États membres.
Par ailleurs, selon la procédure législative ordinaire (codécision), le Conseil et le Parlement européen déterminent les modalités selon lesquelles le droit d'initiative citoyenne, créé par le traité de Lisbonne (article 11 §4 TUE et article 24 TFUE), est exercé, notamment le nombre minimum d'États membres dont les citoyens - un million au moins - qui la présentent doivent être issus.
Les droits des citoyens européens résultent aussi de la Charte des droits fondamentaux - qui est désormais juridiquement contraignante - dont le Préambule précise que l'Union « place la personne au coeur de son action en instituant la citoyenneté de l'Union et en créant un espace de liberté, de sécurité et de justice ». Le chapitre V de la Charte garantit des droits déjà énoncés par le TFUE et y ajoute le droit d'accès aux documents ainsi que le droit à une bonne administration, qui sont également reconnus à toute personne résidant dans un État membre.
Avec la libre circulation, les citoyens européens se sont vu reconnaître le droit d'entrer et de circuler sur le territoire d'un autre État membre ainsi que le droit d'y séjourner et d'y demeurer, sous certaines conditions, après y avoir occupé un emploi. Plus de quinze millions de citoyens européens ont ainsi fait le choix de travailler ou de s'installer dans un autre État membre, tout en bénéficiant d'une protection sociale adéquate et de droits civiques. Le programme Erasmus a bénéficié à plus de trois millions d'étudiants qui ont ainsi pu faire l'expérience très enrichissante de mener des études supérieures dans un autre État que leur État d'origine.
Grâce à la transférabilité des droits de sécurité sociale, les citoyens européens qui se déplacent à l'intérieur de l'Union conservent pour leur famille et eux-mêmes leurs droits à la sécurité sociale.
La protection des consommateurs a été mieux prise en compte dans la construction européenne. L'article 169 TFUE précise que « l'Union contribue à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs ainsi qu'à la promotion de leur droit à l'information, à l'éducation et à s'organiser afin de préserver leurs intérêts ». L'article 12 TFUE prévoit en outre que « les exigences de protection des consommateurs sont prises en considération dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques et actions de l'Union ». L'espace de paiement en euros doit permettre aux citoyens européens d'effectuer rapidement des virements entre comptes bancaires et d'utiliser leur carte bancaire pour leurs achats à l'étranger. Un règlement de 2012 (n° 260/2012) a établi des exigences techniques et commerciales communes pour les virements et prélèvements en euros. 3 ( * )
6. Une méthode originale au service d'un projet intégré
Pour mettre en oeuvre l'ambition européenne, les traités ont mis en place un dispositif institutionnel qui combine la méthode communautaire et la décision intergouvernementale.
La méthode communautaire exprime la volonté de promouvoir une démarche d'intégration dans laquelle l'intérêt général européen l'emporte sur les blocages souvent fondés sur les égoïsmes nationaux. Dans ce but, un monopole de l'initiative est reconnu à la Commission européenne à laquelle revient la responsabilité d'identifier cet intérêt général. Son statut d'indépendance à l'égard des États membres doit en principe l'aider dans cette tâche. Le Conseil européen, réunion des chefs d'État ou de gouvernement, consacré comme institution de l'Union par le traité de Lisbonne (2007), joue toutefois un rôle d'impulsion essentiel dans la définition et la mise en oeuvre des politiques européennes.
La majorité qualifiée au Conseil est la deuxième expression de la méthode communautaire. Elle doit éviter qu'un seul État membre puisse bloquer le processus de décision contre la volonté des autres États. La codécision avec le Parlement européen, dont le champ d'application n'a cessé de s'étendre depuis sa création par le traité de Maastricht (1992), manifeste le caractère démocratique du processus de décision. L'élection au suffrage universel direct du Parlement européen, à compter de 1979, avait au préalable permis aux citoyens d'exprimer directement leurs choix sur la construction européenne en élisant directement leurs représentants. Enfin, le contrôle opéré par la Cour de justice exprime l'essence même de la construction européenne comme communauté de droit.
Cependant, la méthode intergouvernementale a occupé une place importante dans la mise en oeuvre du projet européen. Elle témoigne de la volonté des États membres de conserver leur pouvoir d'initiative et d'opposition lorsqu'ils transfèrent des compétences à l'Union, grâce à un partage du droit d'initiative avec la Commission et au maintien de la règle de l'unanimité au Conseil. En outre le Parlement européen se voit réduit à un rôle simplement consultatif et les compétences de la Cour de justice sont réduites. Cette méthode a souvent freiné les progrès de la construction européenne en favorisant les compromis a minima entre États membres et en limitant le caractère démocratique du processus de décision. Elle fut néanmoins souvent une étape obligée dans certains domaines, comme les questions de justice et d'affaires intérieures, avant que les États membres n'acceptent une méthode plus intégrée.
Au demeurant, dans le traité de Lisbonne (2007), la méthode communautaire est qualifiée de « procédure législative ordinaire ». Les autres procédures sont qualifiées comme étant des « procédures législatives spéciales ».
* 1 Rapport de MM. Simon Sutour et Jean Bizet : « L'Union européenne et la Russie après Vilnius » n° 237 (2013-2014) du 17 décembre 2013
* 2 Compte rendu disponible en ligne sur la page Europe du site du Sénat.
* 3 Ce règlement, entré en vigueur le 31 mars 2012, avait prévu un délai de deux ans pour permettre aux acteurs du marché d'adapter leurs systèmes de paiement aux exigences du SEPA. Toutefois, face au retard constaté dans la migration vers le SEPA, le délai a été prolongé jusqu'au 1 er août 2014.