TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER
Réunie le mercredi 20 novembre 2013 sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour de comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile.
Mme Michèle André , vice-présidente - En application de l'article 58-2 de la Lolf, la commission des finances a souhaité que la Cour des comptes présente l'enquête qu'elle a réalisée sur la mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile. Cette audition, qui complète le contrôle budgétaire à l'issue duquel Dominique de Legge en avait appelé à un « réflexe mutualisation », est d'actualité, puisqu'un comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) se tiendra bientôt.
En 2013, le budget des 96 services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) a atteint 4,3 milliards d'euros. La part la plus importante de ce budget est prise en charge par les départements, à hauteur de 2,45 milliards d'euros ; le solde étant financé par les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
La Cour des comptes nous annonce des marges d'économies substantielles, qu'elle évalue à « au moins 75 millions par an » pour les seuls achats des SDIS, ce qui ne manque pas de susciter notre intérêt.
Cette audition est ouverte aux membres de la commission des lois et à la presse.
Après avoir souhaité la bienvenue à notre collègue Pierre Bordier, je donne maintenant la parole à Jean-Philippe Vachia que nous remercions, ainsi que ses collaborateurs, pour la qualité du travail accompli.
M. Jean-Philippe Vachia, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes . - Je suis très heureux de revenir devant votre commission quelques semaines après lui avoir présenté notre rapport public thématique sur les finances publiques locales. Gageons que cette enquête ne suscitera pas autant d'émotion.
Notre rapport a été déposé dans le délai imparti, le 20 septembre. Notre travail s'inscrit dans la continuité du rapport public thématique des juridictions financières sur les SDIS publié en novembre 2011 et du rapport de Dominique de Legge sur les investissements de sécurité civile d'octobre 2012. Notre apport spécifique est de montrer que la mutualisation peut contribuer à l'amélioration de la couverture des risques opérationnels.
Premier message, la mutualisation des achats reste insuffisamment pratiquée par les SDIS. Moins de 10 % des achats sont réalisés par le biais de l'union des groupements d'achats publics (UGAP). Moins de 45 % des SDIS réalisent des achats en commun avec les départements. La part des groupements de commandes représente moins de 10 % du volume des achats de matériel. Les achats individuels restent majoritaires pour de nombreux matériels, notamment les engins d'extinction. Ni les SDIS ni les constructeurs n'y gagnent : les SDIS ont moins de marge de négociation sur les prix, les constructeurs opèrent sur de toutes petites séries, jusqu'à deux véhicules ! Cette logique perdant-perdant les fragilise.
Deuxième message, la mutualisation du traitement de l'alerte progresse faiblement. Inexistante entre les SDIS, elle reste minoritaire entre les SDIS et le SAMU alors qu'elle est essentielle pour décider des interventions les mieux adaptées et pour éviter l'utilisation redondante des moyens. La mutualisation présenterait un réel avantage pour les petits SDIS eu égard aux effectifs mobilisés dans les centres d'appels.
Troisième message, la formation reste une fonction peu mutualisée : 95 % des heures sont dispensées par les SDIS d'affectation. Or la formation est coûteuse, aussi bien en installations (2 millions d'euros pour une maison à feu) qu'en heures de travail : la formation à l'adaptation à l'emploi des seuls sapeurs-pompiers professionnels représente plus de 140 000 jours de formation annuelle.
Quatrième message, les équipes spécialisées des SDIS (équipes de sauvetage déblaiement, équipes de radiologie, équipes de nageurs-sauveteurs) sont souvent mal utilisées. Leur regroupement dégagerait des économies et contribuerait à une meilleure réponse au risque.
Cinquième message, la rationalisation de l'emploi des moyens nécessite un renforcement du rôle de coordination de l'Etat à un niveau supra-départemental. Les préfets des zones de défense et de sécurité pourraient animer la coopération en matière d'installations lourdes, de formation ou d'équipes spécialisées.
Nos recommandations se déclinent ainsi : rendre obligatoire l'unification des centres de traitement des appels dans tous les départements ; expérimenter au sein d'une zone de défense et de sécurité la mutualisation des équipes spécialisées des SDIS et l'élaboration d'un schéma zonal d'implantation et de coordination de ces équipes ; rationaliser l'emploi et le développement des équipements de formation, notamment en rendant obligatoire, avant toute création d'une installation lourde de formation, une étude sur les installations existantes et les possibilités de mutualisation offertes par l'installation envisagée ; inviter les SDIS à recourir davantage aux groupements de commandes ou aux centrales d'achat et à poursuivre la convergence technique des engins de lutte contre l'incendie.
M. François Trucy , rapporteur spécial . - La commission se réjouit une nouvelle fois de sa collaboration fructueuse avec la Cour des comptes. L'enquête est intéressante parce qu'elle ne s'arrête pas aux considérations financières, même si les dépenses des SDIS atteignent 4,7 milliards d'euros.
La mutualisation des alertes, grâce à une meilleure coordination entre le SAMU, les services de police, de gendarmerie et de sécurité civile, améliorera l'efficacité, car les petits SDIS connaissent des problèmes permanents.
Que l'UGAP n'assure que 10 % des achats le montre bien, la mutualisation reste insuffisante. La quasi-totalité des 1 420 millions d'euros d'achats annuels effectués par les SDIS peuvent faire l'objet d'achats groupés : l'économie serait au moins de 75 millions d'euros. En la matière, l'argument des spécificités techniques propres à chaque SDIS est souvent fragile - les méthodes d'utilisation des matériels mériteraient d'ailleurs d'être examinées. Il nous faut accélérer le regroupement des achats et harmoniser les choix techniques en nous appuyant sur le rapport de la Cour.
La formation coûte un million d'euros par an et par SDIS. La formation des 120 000 pompiers volontaires est indispensable, car ils ne disposent pas d'un acquis initial. La mutualisation doit porter en priorité sur les unités spécialisées, dont la présence n'est pas nécessaire dans chaque département. Elle peut concerner également les cadres.
Le choix de la Cour en faveur d'une coordination par les préfets de zones de défense me paraît judicieux. Les obstacles au changement existent dans nos départements. Il faudra beaucoup de ténacité pour que les conclusions du rapport soient mises en application. A mon sens, une proposition de loi est nécessaire. Je sais que le préfet Papaud, dont je salue le travail, nous soutient.
M. Jean Arthuis . - La mutualisation peut également s'opérer au niveau départemental, par exemple pour l'entretien et la maintenance des véhicules ou pour les contrats avec les opérateurs téléphoniques.
Les normes sont-elles bien pertinentes ? Recruter un médecin ou un pharmacien est-il indispensable ? Certains corporatismes apparaissent bien archaïques dans l'état de nos finances publiques. J'attends la possibilité de passer des conventions avec des professionnels qui assureraient ces responsabilités à temps partiel.
Quand je me bats pour la mutualisation en Mayenne, j'ai face à moi l'autorité régionale de santé (ARS) qui souhaite la réaliser au niveau régional, en faisant disparaître le centre d'appel départemental. Je redoute le pire. J'ai écrit sans succès au ministre de l'intérieur. Je compte sur votre détermination, Monsieur le directeur, afin que le dossier soit traité. Il y a urgence sinon, c'en sera terminé de toute possibilité de fusion entre les centres de traitement de l'alerte et les SAMU. Il revient au Gouvernement d'agir. Il ne faut pas gérer par silos et traiter de manière séparée la santé et la sécurité civile.
M. Edmond Hervé . - Je remercie le président Vachia de ne pas nous avoir tenu rigueur du climat de notre dernière réunion ! Je suis en accord total avec l'ensemble des préconisations de la Cour des comptes.
Certaines mutualisations dépendent très directement des départements et des présidents de SDIS. J'ai été président du service d'incendie et de secours de la ville puis du district de Rennes, je connais les difficultés de la gestion des corps de sapeurs-pompiers. Je peux dire qu'en la matière, nous avons été libérés par la décentralisation.
Je regrette que nous n'ayons pas su, voilà une dizaine d'années, alors que nous disposions des meilleurs professionnels, utiliser nos responsabilités pour organiser, en relation avec le Gouvernement, une véritable industrie des services de secours. Nous avions des possibilités de passer des commandes coordonnées avec les grandes entreprises. Cela est compliqué aujourd'hui dans un cadre européen. J'ai expérimenté les difficultés de la mutualisation à l'occasion de la mise en oeuvre du centre 15, qui est finalement une réussite. Il ne faut pas renoncer !
Mme Marie-France Beaufils . - Je partage les conclusions de la Cour des comptes sur la mutualisation de la formation. Les déboires vécus en Indre-et-Loire m'ont convaincue de la nécessité de faire l'analyse de la couverture existante avant d'ouvrir un centre. En revanche, je suis réservée sur la proposition de mutualiser les équipes spécialisées. Dans un département comme le mien qui compte plusieurs sites Seveso, les équipes spécialisées sont indispensables : la présence d'un médecin du SDIS nous a énormément aidés lors d'un incendie de produits phytosanitaires.
M. Gérard Miquel . - J'approuve les propos de Jean Arthuis. En Midi-Pyrénées, la mutualisation existe pour les achats ainsi que, à une exception près, pour la formation. Mais la régulation des interventions demeure problématique : 80 % concernent des secours à la personne. Nous achetons des ambulances suréquipées ; elles interviennent tous les jours sur tous les sujets et nous perdons de l'argent à chaque sortie. Les pompiers sont bien équipés ... Est-ce normal ? Les pompiers sont populaires et la sécurité n'a pas de prix. Certes. Mais il faut bien payer. Lorsque je suis devenu président du conseil général, le colonel des pompiers venait chaque année demander une augmentation de 12 à 15 % de son budget ; puis, je me suis fâché : depuis cinq ans, le budget n'a pas augmenté. Nous avons réalisé un gros travail d'organisation, nous avons supprimé certains matériels. Ces efforts portent leurs fruits. Et patatras, nous subissons des décisions nationales qui ne vont pas dans le bon sens, ainsi de la revalorisation des carrières des sapeurs-pompiers ! Les décideurs ne sont pas les payeurs. Nous demandons à l'Etat d'agir en concertation avec les conseils généraux plutôt que de les placer devant le fait accompli.
M. Pierre Bordier . - En ma qualité de vice-président de la Conférence nationale de l'incendie et des secours (CNIS), j'ai participé hier à un séminaire sur la modernisation de l'action publique (MAP) en matière de sécurité civile. Il est réconfortant de constater que les conclusions de la Cour des comptes rejoignent celles que j'ai entendues hier.
La mutualisation des matériels peut conduire à des effets pervers. C'est le cas en matière d'acquisition des ambulances en commun. Lorsque le volume d'acquisition s'accroît, les entreprises françaises ne peuvent plus répondre à la demande. Les marchés sont attribués à des entreprises étrangères. La mutualisation départementale avance avec difficulté parce que les élus de conseils généraux ont du mal à admettre la mutualisation du garage. Des possibilités existent également en ce qui concerne les services informatiques.
Nous avons pris l'habitude de subir des décisions prises à d'autres niveaux. La situation s'améliore toutefois depuis la mise en place de la CNIS. Les élus qui siègent dans cette instance tiennent compte des augmentations qui peuvent affecter leur SDIS. Nous réclamons d'ailleurs qu'en y arrivant, les élus soient au même niveau d'information que l'administration et les professionnels, ce qui n'est pas toujours le cas.
Nous aurons vraisemblablement à passer par des changements législatifs ou réglementaires.
M. Jean Arthuis . - Derrière la normalisation des véhicules, il y a la question de la compétitivité. L'informatique, et plus largement les systèmes d'information, constituent un vrai sujet de mutualisation. La Cour des comptes a-t-elle eu à se pencher sur la question ? A-t-elle réalisé un audit des coutumes locales en matière de gestion des ressources humaines et du temps de travail ? Voilà deux postes de dépenses majeurs des services départementaux. Enfin, je m'interroge sur l'opportunité de la présence du ministre de l'intérieur au congrès national des sapeurs-pompiers ; tout congrès est une source de dépenses.
Mme Michèle André , présidente . - Vous ne voulez pas dire qu'il faut interdire au ministre de l'intérieur d'aller au congrès de la fédération ?
M. Jean Arthuis . - On est dans la cogestion. Il est temps que la méthode et le langage changent.
Mme Michèle André , vice-présidente . - Vous êtes bien sévère avec un service jeune et qui a eu beaucoup de mal à naître dans certains départements.
M. François Fortassin . - Les sapeurs-pompiers ont profité de leur popularité pour demander toujours plus. Ils se sont comportés en enfants gâtés face à des collectivités qui n'avaient plus les moyens de satisfaire tous leurs besoins.
M. Michel Papaud, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises . - M. Arthuis a raison, l'approche de ces sujets doit changer. Sur ce fondement, le ministre a commencé un travail qui sera soumis aux grandes associations d'élus. Il s'agit d'établir une base d'accord entre les collectivités publiques. Nous parlons d'une force composée de 200 000 pompiers volontaires, 40 000 agents territoriaux et 3 000 agents de l'Etat.
Cette base d'accord comprend cinq volets de travail dont la mutualisation constitue le premier. Dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques, l'Etat a mis en place sur les missions d'incendie une mission d'évaluation partagée avec l'Association des maires de France (AMF) et l'Assemblée des départements de France (ADF). Nous en attendons beaucoup. Les premiers travaux confirment la pertinence des axes retenus par la Cour des comptes.
Le secours à la personne représente un second volet d'accord. La force citoyenne agit dans une logique de prompt secours, qu'il convient de sauvegarder. Elle apporte une réponse globale, humaniste. Le volontariat est primordial. Sans les volontaires, le coût de la sécurité civile pour les finances publiques serait autrement dimensionné.
Les deux autres chantiers concernent les emplois supérieurs de direction et le dialogue social national et local dans les établissements. L'Etat laissera les établissements publics locaux libres de décider. Je rejoins les remarques que vous avez faites : le temps où l'administration édictait les textes seule et sans concertation est révolu. La gouvernance commence par le respect des décisions des élus et des collectivités publiques. De même, l'exécutif national ne peut rester seul face aux sollicitations des syndicats et des associations représentatives. Nous avons besoin d'une base d'accord ; elle sera présentée à l'AMF et à l'ADF dans la première partie du mois de décembre.
Le cadre juridique de coopération applicable aux SDIS autorise déjà la mutualisation. Le SDIS 69 a ainsi construit une plateforme complète.
Il est légitime que l'Etat prescrive des éléments de mutualisation des moyens opérationnels : que des personnes risquent leur vie pour sauver celle des autres est une affaire d'Etat. Il est en effet inacceptable que les forces d'intervention ne se parlent pas entre elles. La base d'accord entre les collectivités publiques déterminera précisément ce qui relève de l'Etat dans cette entreprise. Les systèmes d'information géographiques seront aussi interrogés. La mutualisation de l'alerte s'impose également ; en même temps qu'une impérieuse nécessité, elle est une manière d'améliorer la couverture des risques.
Une mission d'évaluation sur la régulation unique vient d'être lancée. Elle sera menée par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'inspection générale de l'administration (IGA) qui travailleront à la définition d'un référentiel et sur le sujet des plateformes. Les conclusions seront présentées en février en même temps que celles de la mission d'évaluation des services d'incendie. Faut-il aller jusqu'à une obligation législative ? Il convient de laisser la base d'accord se préciser. Mon sentiment est qu'une norme doit être fixée dans le cadrage du départ réflexe entre les services régulateurs. Une vision partagée des conditions de qualification de l'urgence vitale est nécessaire. Si Annecy est colocalisée, nous avons des exemples de régulation normalisées dégageant des économies de moyens tout en assurant une meilleure couverture de l'urgence.
La proposition de la Cour des comptes sur les zones de défense et de sécurité, l'organisation de la couverture des risques et les schémas proposés de centres d'appels, s'appuie sur le Livre blanc de la défense. Elle nous conduira à être en charge d'une planification territoriale en 2014. Le recensement des capacités opérationnelles des différentes zones autorisera dans un second temps l'optimisation des moyens. La mutualisation ne doit jamais gêner la réalisation des opérations, telle est notre ligne de conduite.
Sur les achats, nous avons des sujets de normes amont. Des préoccupations opérationnelles vont peut-être amener à sortir d'une logique prescriptive coûteuse. Pour développer les bonnes pratiques, nous ouvrons des modules opérationnels rassemblant des équipements, des compétences, des formations et une doctrine d'emploi. Ces pratiques seront promues par un comité de filière qui se met en place.
Les établissements publics ont limité, ces trois dernières années, la hausse de leur budget à 2 % par an. L'installation de formations, préconisée par la Cour des comptes, sur les maisons à feu, les modules, les aires de feu de gaz ou de voiture, de conduite tout terrain, de pistes routières et autoroutières, a fait l'objet de gros efforts de mutualisation par les SDIS. Le partage entre les formations territoriales, administratives et organiques et les formations d'Etat de type opérationnel réduiront à l'essentiel les formations délivrées dans le cadre de l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp). Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pilotera les formations dans l'ordre administratif et organique, ce qui devrait rassurer certains d'entre vous !
M. Jean Arthuis . - Le rapport de la Cour des comptes sur la gestion du CNFPT n'est pas de nature à nous rassurer...
M. Gérard Miquel . - L'évolution de la prise en charge des astreintes m'inquiète. Il semble qu'elles doivent coûter très cher !
M. Jean-Philippe Vennin, sous-directeur des ressources, des compétences et de la doctrine d'emploi . - Cette question porte sur les conséquences de la mise en conformité avec la directive européenne du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels. Certains SDIS envisagent d'augmenter la pression opérationnelle sur les sapeurs-pompiers volontaires pour compenser la diminution du temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
M. Gérard Miquel . - Ils travaillent déjà beaucoup...
M. Jean-Philippe Vennin. - La solution est l'adaptation du cycle de travail des sapeurs-pompiers professionnels à la sollicitation réelle, par exemple en diminuant les effectifs d'astreinte la nuit, quand la pression opérationnelle est moindre.
M. Michel Papaud . - Les régimes de travail actuels sont contraires aux préconisations de la directive européenne, car ils ne ménagent pas de repos compensateurs. Ils prévoient des contreparties en termes de logements, qui sont très coûteuses pour les SDIS. La révision du décret vise à le mettre en adéquation avec les plafonds de temps de travail pour éviter que le contentieux avec l'Europe, initié par les syndicats, ne se développe. La régularisation qui s'ensuivra n'aggravera pas nécessairement le budget des collectivités...
Mme Michèle André , vice-présidente . - Je crains bien que si !
M. Edmond Hervé . - Je ne suis plus en charge de ces problèmes. Combien de jours de permanences sont exigés par an ? Il faut bien poser cette question. Dans combien de départements ce nombre est-il supérieur à cent ? Je souhaite bon courage aux présidents de SDIS pour réaliser un tel alignement !
Mme Michèle André , vice-présidente . - Ces problématiques méritent sans doute une réunion spéciale.
Mme Élisabeth Maraval-Jarrier, chef du service juridique de l'Assemblée des départements de France (ADF) . - Je m'occupe des coopérations et des mutualisations depuis longtemps à l'ADF. L'équipe d'appui à l'évaluation de la politique territoriale d'incendie et de secours, composée de membres de l'ADF, de l'AMF, de l'administration et de l'IGA, a constitué un groupe de travail sur la mutualisation dans les SDIS. Au cours du mois dernier nous avons interrogé tous les SDIS sur les opérations de mutualisation de matériel, d'équipes spécialisées ou de formation. Le recensement comprend les rapprochements et les coopérations avec les conseils généraux ainsi que les mutualisations avec les partenaires extérieurs.
La mutualisation entre SDIS est beaucoup plus étendue que nous ne le pensions : sur 96 SDIS, 51 nous ont répondu, une large majorité d'entre eux mutualisant certaines actions. Si les données ne sont pas monolithiques, la formation fait l'objet de nombreuses mutualisations, mais les écoles de sapeurs-pompiers étant essentiellement destinées aux sapeurs-pompiers volontaires, toute mutualisation qui se traduit par un éloignement de ceux-ci des centres de formation pose de nombreuses difficultés.
Le traitement de l'alerte concerne aussi bien l'organisation de la santé, régionale, que le monde des SDIS, organisés par département. Il faut trouver des accords entre établissements publics de nature différente et aux missions différentes. Les deux partenaires doivent participer, ce qui suppose que le monde de la santé finance les plateformes, qui sont en pratique essentiellement à la charge des SDIS.
M. Jean-Philippe Vachia . - L'urgence, c'est l'alerte. Cela concerne aussi bien le directeur général de la sécurité civile que le secrétaire général du ministère des affaires sociales ou le directeur général de l'organisation des soins. Faut-il une norme législative pour instaurer le principe du traitement mutualisé au niveau départemental et échapper à la logique de silos ? Cette logique est désastreuse pour les finances publiques : l'argent de la santé, c'est la CSG ! Un effort administratif immense s'impose afin que nous ne manquions pas le rapprochement du 15 et du 18.
Les mutualisations entre SDIS et départements peuvent se développer par des conventions. Elles sont nécessaires pour les achats courants ou les services communs. Le rapport de novembre 2011 reprenait la proposition de créer une instance restreinte de concertation en amont de la CNIS.
M. Jean-Pascal Chapat, rapporteur devant la quatrième chambre de la Cour des comptes . - Le rapport évoque une barge de formation mise en oeuvre par les SDIS du Haut-Rhin et du Bas-Rhin conjointement avec la Suisse. Lors de notre enquête, nous n'avions pas la certitude qu'elle était complètement utilisée. L'étude de l'investissement n'avait pas été menée à son terme.
Mme Michèle André , présidente . - Je vous remercie.
Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.