L'UNION EUROPÉENNE ET LA MÉDITERRANÉE APRÈS LE PRINTEMPS ARABE
LE RÉAJUSTEMENT DE LA POLITIQUE DE VOISINAGE
Par l'intermédiaire de sa Haute représentante pour les affaires étrangères, l'Union européenne a présenté le 8 mars 2011, puis le 25 mai de la même année, deux programmes visant à renforcer la démocratie et la prospérité sur la rive Sud de la Méditerranée. Elle fixe à cet égard deux priorités : l'approfondissement des réformes institutionnelles (rédaction de constitutions démocratiques, instauration d'un pouvoir judiciaire indépendant, liberté de la presse et encouragement au dynamisme de la société civile) et le développement économique, solidaire et durable.
Au plan financier, cet engagement s'est traduit par :
- un financement supplémentaire de 1,2 milliard d'euros accordé à l'Instrument européen de partenariat et de voisinage (IEVP), qui viennent s'ajouter aux 5,7 milliards d'euros déjà prévus pour la période 2011-2013. Deux tiers de ces crédits sont attribués aux partenaires de l'Union européenne dans la région méditerranéenne ;
- de nouveaux prêts pour la région octroyés par la Banque européenne d'investissement (BEI) : une enveloppe supplémentaire d'un milliard d'euros a été dégagée, elle vient s'ajouter à une ligne de crédits de 4 milliards préexistante ;
- un élargissement du champ d'action de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) qui peut désormais investir jusqu'à 2,5 milliards d'euros par an dans les secteurs publics et privés de la région, afin de soutenir la création et le développement d'entreprises ainsi que le financement d'infrastructures.
Un représentant spécial de l'Union européenne pour la région du Sud de la Méditerranée est par ailleurs nommé en juillet 2011. Sa nomination coïncide avec le lancement d'un nouveau fonds de soutien au partenariat, à, la réforme et à la croissance inclusive : le programme SPRING doté de 350 millions d'euros. Les initiatives soutenues par ce programme se concentrent sur les défis socio-économiques urgents auxquels doivent faire face les pays concernés (60 % des crédits) et sur l'accompagnement du processus de transition démocratique (40 % des crédits). Les financements s'effectuent sur la base d'une évaluation des avancées du pays en matière démocratique, selon le principe « More for more ». Plus un pays est engagé sur la voie de la modernisation politique et institutionnelle, plus le financement est important. Dès le lancement du programme, l'Égypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie ont bénéficié de fonds.
Un nouvel instrument visant les PME, SANAD (« soutien » en arabe), a par ailleurs été mis en place en août 2011, en coopération avec la banque allemande KFW. 20 millions d'euros sont à la disposition des entreprises dont la taille les empêche d'avoir accès à la fois aux banques et à la micro-finance.
Une Facilité de soutien à la société civile pour le voisinage a également été créée, dont près de la moitié des crédits (12 millions d'euros sur les 26,4 octroyés en 2011) ont été affectés aux pays de la rive Sud de la Méditerranée. Elle doit permettre de renforcer la capacité de la société civile à promouvoir des réformes.
Au-delà des entreprises, un accent a été mis sur la mobilité. 30 millions d'euros ont été dégagés en 2011 et 2012 au sein du programme Erasmus mundus en faveur des étudiants de la région. Le programme Tempus, destiné à soutenir la modernisation de l'enseignement supérieur dans les pays du Sud de la Méditerranée et la coopération avec les établissements européens, a vu, dans le même temps, sa dotation augmenter. Des « partenariats pour la mobilité » portant sur l'assouplissement des procédures en matière de visas et sur la lutte contre l'immigration illégale ont également été initiés.
L'Union européenne souhaite également instaurer des zones de libre-échange approfondies et complètes (DFTCA) qui doivent permettre une intégration économique progressive des pays de la rive Sud de la Méditerranée dans le marché intérieur. Un mandat a été accordé en décembre 2011 à la Commission pour négocier avec 4 États - Égypte, Jordanie, Maroc et Tunisie 1 ( * ) - en vue de signer avec eux un accord de libre-échange complet et approfondi (ALECA). La signature d'accords sur l'évaluation de la conformité et l'acceptation (ACAA) au sein de secteurs spécifiques ainsi que des concessions commerciales spécifiques devraient, dans un premier temps, précéder la signature des ALECA. Au-delà de la situation propre à chaque État, la signature d'un ALECA avec ces quatre pays devrait faciliter entre eux la convergence de leurs normes et permettre l'émergence d'un véritable marché intégré. Le coût de l'absence d'intégration économique régionale varie entre 1 et 2 % du PIB des pays concernés.
Le programme européen de voisinage pour l'agriculture et le développement rural (PEVADR) devrait quant à lui prendre effet en 2014. Il est conçu comme une réponse aux problèmes agricoles au coeur des émeutes de la faim observées dans la région et qui, à l'image de la Tunisie, ont conditionné une partie du printemps arabe. Ouvert aux pays participant à la politique de voisinage, volet oriental compris, il s'appuie sur l'expérience des instruments de préadhésion mis en place dans ce domaine : programme spécial d'adhésion pour l'agriculture et le développement rural (SAPARD) et instrument d'aide de préadhésion pour le développement rural (IPARD). Jusque-là, seule une partie des fonds MEDA étaient consacrés au développement rural. Cette thématique ne faisait, par ailleurs, pas partie des projets prioritaires de l'Union pour la Méditerranée.
Signe des temps, l'Union européenne a également utilisé l'arme des mesures restrictives. Un gel des avoirs personnels a ainsi été mis en place au cours des révolutions égyptienne, libyenne, syrienne et tunisienne, assorti d'interdictions de voyager et le cas échéant de contrôles des livraisons d'armes. Dans le cas syrien, les sanctions ont même été étendues : interdiction d'importations de produits pétroliers, mesures commerciales et interdiction de certains services financiers.
En coopération avec le FMI, l'Union européenne a, en outre, mis en place des programmes d'assistance macro-financières (AMF) à destination de la rive Sud de la Méditerranée. Créée en 1990, l'AMF consiste en une aide financière destinée à des pays tiers dont la balance des paiements connaît des difficultés à court terme. L'Égypte (500 millions d'euros), la Jordanie (200 millions d'euros) et la Tunisie (entre 200 et 300 millions d'euros) sont ainsi concernées.
Il n'en demeure pas moins que le principe de conditionnalité mis en oeuvre par l'Union européenne ne permet pas à tous les pays de la région de profiter de la manne financière de la politique de voisinage ainsi réajustée. La Lybie n'a ainsi pas connu pour l'heure d'amélioration majeure de son statut, en dehors d'une aide humanitaire estimée à 155 millions d'euros. Le format de l'aide européenne se limite pour l'instant à une allocation financière de 60 millions d'euros pour la période 2011-2013, accordée à la suite du lancement des négociations pour un Accord-cadre Union européenne - Libye fin 2008. Ce qui la place loin derrière ses voisins tunisien ou égyptien. Un programme de soutien de 30 millions d'euros a néanmoins été accordé en vue de répondre à cinq objectifs :
- réconciliation, élections et respect des droits de l'Homme ;
- capacité administrative ;
- médias et société civile, participation des femmes à la vie publique ;
- migration ;
- santé et éducation.
L'Égypte n'a pas non plus enregistré de modification substantielle de l'aide qui lui était accordée avant la révolution, à la différence de la Tunisie qui a, elle aussi, opté pour un changement de régime.
|
Réformes |
Algérie |
Égypte |
Jordanie |
Lybie |
Maroc |
Tunisie |
|
Changement de régime |
Non |
Oui |
Non |
Oui |
Non |
Oui |
|
Révision de la Constitution |
Prévue |
Nouvelle Constitution |
Oui |
Nouvelle Constitution |
Oui |
Oui |
|
Élections parlementaires |
Oui |
Oui |
Oui |
Oui |
Oui |
Oui |
|
Observateurs électoraux de l'Union européenne |
Oui |
Non |
Oui |
Non |
Oui |
Oui |
|
Algérie |
Égypte |
Jordanie |
Lybie |
Maroc |
Tunisie |
|
|
Actions de l'Union européenne |
||||||
|
Plan d'action de l'Union européenne |
Discussions entamées |
Oui |
Oui |
Non |
Oui |
Oui |
|
Statut avancé |
Non |
Non |
Oui |
Non |
Oui |
Partenariat privilégié |
|
Dotation initiale de l'IEVP 2011-2013 (en millions d'euros) |
172 |
449 |
223 |
60 |
580,5 |
240 |
|
Dotation de l'IEVP 2011-2013 révisée (en millions d'euros) |
Inchangé |
Inchangé |
293 |
Inchangé |
Inchangé |
400 |
|
Aide humanitaire (programme ECHO 2011-2013) (en millions d'euros) |
10 |
- |
107 |
155 |
- |
- |
|
Contrats avec la BEI (20112012) (en millions d'euros) |
- |
50 |
86 |
- |
245 |
303 |
|
Adhésion à la BERD |
Non |
Oui |
Oui |
Non |
Oui |
Oui |
|
Négociations sur les DCFTA |
Non |
Oui |
Oui |
Non |
Oui |
Oui |
|
Négociations sur les ACAA |
Oui |
Oui |
Oui |
Non |
Oui |
Oui |
|
Dialogue sur la mobilité |
Oui |
Oui |
Oui |
Non |
Oui |
Oui |
|
Accords agricoles |
Non |
Non |
Non |
Non |
Conclues |
Oui |
Source : Timo Behr,
Après la
révolution : l'UE et la transition arabe
,
Institut Jacques
Delors -Notre Europe, avril 2012
QUELLE PLACE POUR LA MÉDITERRANÉE AU SEIN DE LA POLITIQUE DE VOISINAGE ?
Réaffirmer un message politique ambitieux et adapté aux réalités
Les dispositions prises par l'Union européenne pour accompagner le printemps arabe ont souvent été comparées à l'effort entrepris au moment de la chute du Mur de Berlin, en direction de l'Europe centrale et orientale. Cette approche doit cependant être évitée. Si, au début des années 90, l'Union européenne pouvait développer des instruments uniformes à destination de pays issus d'un même bloc, le printemps arabe appelle des réponses plus ciblées. Les pays de la rive Sud de la Méditerranée ne présentent pas tous le même degré d'avancement sur la voie de la démocratie comme en témoignent les soubresauts égyptiens, les tensions claniques en Lybie ou la poursuite de la guerre civile en Syrie. De même, la crise politique qui affecte la Tunisie n'appelle pas les mêmes réflexions que les difficultés plus classiques qu'a pu connaître récemment le gouvernement marocain. Le facteur religieux contribue également à l'originalité de la réponse que peut apporter l'Union européenne à ces pays.
Les difficultés actuelles de l'islam politique en Tunisie, en Égypte et de façon relative au Maroc ont, par ailleurs, des conséquences indéniables sur les sociétés de ces pays. L'Union européenne doit s'employer à éviter toute radicalisation et continuer à travailler avec l'ensemble des forces en présence. Il en va, notamment, de la crédibilité des valeurs démocratiques qu'elle s'emploie à défendre et à diffuser. Elle doit également appréhender un calendrier qui diffère de celui du début des années 90 : les transitions en cours dans le monde arabe sont plus longues, parce que plus fragiles, comme en témoigne les cas égyptien et tunisien. La région méditerranéenne doit aujourd'hui permettre à l'Union européenne de défendre à la fois ses principes et ses intérêts. C'est à ce titre qu'elle doit investir en faveur de la consolidation des changements démocratiques et garantir aux nouveaux gouvernements élus leur légitimité. Celle-ci sera déterminante pour crédibiliser la politique européenne des nouvelles équipes en place. Ce volet politique doit être combiné avec un investissement en faveur de l'éducation. Une aide financière aux universités locales et l'accueil des étudiants originaires de ces pays font, à cet égard, figure de priorité.
L'Union européenne doit, en outre, prendre acte du fait qu'une partie des sociétés de la rive Sud n'adhère plus à l'idée d'un arrimage politique, économique et culturel à l'Europe et lorgne vers d'autres modèles, qu'il s'agisse de la Turquie ou, pour les plus radicales d'entre elles, des régimes islamistes du Golfe persique. Il est également important de ne pas négliger les craintes légitimes des populations sur l'intégration poussée des économies locales au grand marché européen. Les avantages d'une telle adhésion ne sont pas toujours aisés à démontrer, à la lumière notamment de l'exemple agricole. La balance commerciale avec l'ensemble des pays du Moyen Orient et d'Afrique du Nord (MOAN) est, en matière agroalimentaire, largement favorable à l'Union européenne, l'écart s'étant même accru au cours des dernières années. Les exportations européennes ont quasiment doublé entre 2006 et 2011, passant de 4,9 milliards d'euros à 9,6 milliards d'euros, tandis que les importations européennes demeurent stables autour de 3,3 milliards d'euros sur la période. Le Maroc a ainsi perdu des parts de marché dans les agrumes. Un pays comme l'Algérie peut également se montrer rétif au regard de la dégradation de sa balance commerciale. Hors gaz et pétrole, ses exportations vers l'Union européenne ne représentent que 1,04 milliard d'euros (29 milliards avec gaz, pétrole et produits dérivés) alors que le montant de ses importations s'élève à 11,1 milliards d'euros.
L'Union européenne doit également dépasser la logique humanitaire qui est la sienne à l'est du Bassin méditerranéen. La crise syrienne est venue rappeler les difficultés de l'Union européenne à adopter une position forte et cohérente, deux ans et demi après le déclenchement du conflit, près de trois ans après le début du printemps arabe. Sa relative atonie sur les événements en Égypte au cours de l'été 2013 illustre également cette difficulté à proposer une réponse politique. La suspension de l'exportation d'armes vers Le Caire ne peut servir de programme de sortie de crise. Alors même que l'Union dispose des instruments et de moyens, elle doit être plus pro-active que par le passé. Sans cela, la réponse élaborée en mars 2011 après le printemps arabe reste une simple modulation de la politique de voisinage, reprenant des outils -mobilité et ouverture des marchés - qui ne répondent qu'imparfaitement à la réalité socio-politique. La conditionnalité du versement des aides aux avancées démocratiques qu'elle met en oeuvre ou l'appui technique à certaines opérations (observations d'élection et monitoring) ne sauraient occulter l'absence d'un message plus ambitieux permettant de consolider la transition démocratique.
Le conflit israélo-palestinien est à cet égard révélateur. L'Union européenne est actuellement le premier bailleur de fonds international en Cisjordanie et à Gaza avec 460 millions d'euros déboursés en 2011. Sur cette somme, seuls 35 millions d'euros sont affectés à l'aide institutionnelle et 22 au développement d'infrastructures. L'essentiel des crédits permet le financement de l'agence des Nations unies dédiée à l'aide aux Palestiniens (UNRWA) et subventionne le budget de fonctionnement de l'Autorité palestinienne. Une telle assistance contribue plus à perpétuer le statu quo qu'à faciliter la réconciliation entre la Cisjordanie et Gaza ou à oeuvrer en faveur de l'émergence d'un État palestinien coexistant pacifiquement avec Israël.
Promouvoir une approche régionale : revitaliser l'Union du Maghreb arabe et l'UpM
Le fine tuning qu'implique une politique méditerranéenne de l'Union européenne ne doit pas pour autant occulter une approche transversale, afin de mettre en oeuvre une véritable coopération intercontinentale. Elle doit permettre aux États de la rive Sud de la Méditerranée de ne pas forcément regarder vers les États-Unis, la Turquie ou les monarchies pétrolières du Golfe persique pour faire face aux défis de la modernité.
Il importe ainsi que l'Union européenne promeuve une véritable unification du Maghreb. L'Union du Maghreb arabe (UMA), qui réunit le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, la Lybie, et la Mauritanie est à l'heure actuelle un véritable gâchis, marqué par l'absence d'interconnexions, des limites évidentes à la libre circulation des personnes et des marchandises, comme en témoigne la fermeture de la frontière entre l'Algérie et le Maroc et l'inexistence d'un marché économique régional à la hauteur des enjeux. Le coût du non-Maghreb est estimé entre 1 et 2 points de croissance pour chacun des États concernés, quand bien même un accord de libre-échange unit Égypte, Tunisie et Maroc. Moins de 10 % des échanges dans la région méditerranéenne se font entre États de la rive Sud.
Le dialogue « 5+5 » qui réunit régulièrement depuis 2001 les cinq pays de l'Union du Maghreb arabe ainsi que cinq États membres de l'Union européenne - la France, l'Espagne, l'Italie, Malte et le Portugal - pourrait d'ailleurs servir de cadre pour une relance de l'UMA, appuyée par l'Europe. Il conviendrait d'ailleurs, comme cela avait été demandé en 2010, d'élargir ce dialogue à deux autres partenaires : la Grèce et l'Égypte.
Ce dialogue « 6+6 » pourrait également servir de cadre pour le lancement de projets de colocalisation industrielle avec le Maghreb , à l'image des succès enregistrés au Maroc dans certains secteurs : automobile ou aéronautique. Cette théorie consiste à admettre que ce n'est pas le travail - situé au Sud - qui doit émigrer vers le capital - placé lui au Nord -, mais plutôt l'inverse : le capital du pays développé doit se redéployer vers le pays émergent ou en développement. Cette stratégie économique a notamment été mise en avant par le Japon avec les pays du Sud-Est asiatique mais surtout par l'Allemagne, qui a ainsi redéployé une partie de son appareil de production dans les pays d'Europe centrale et orientale. En réimportant ensuite les biens d'équipement, elle a bénéficié de produits intermédiaires bon marché et préservé ainsi sa compétitivité à la réexportation de produits finis. Ce processus de partage de la chaine de valeur a dans le même temps créé en Allemagne des emplois industriels de qualification croissante.
Un tel processus permet également de faire de la rive Sud de la Méditerranée le point de contact pour permettre aux entreprises européennes de pénétrer le marché africain. Le groupe Snecma a ainsi pu accéder au marché des moteurs d'avions des compagnies aériennes africaines grâce à son ancrage au Maroc. Les fonds structurels européens pourraient accompagner les États européens qui investissent dans cette voie. Le futur Pacte pour l'industrie qui devrait être présenté à l'occasion du Conseil européen de février 2014 gagnerait également à intégrer ce volet.
Au-delà de la question économique, la promotion de l'UMA revêt toujours un réel intérêt stratégique. La fermeté affichée par l'Union européenne derrière la France lors des opérations militaires au Mali illustre assez bien les inquiétudes des États membres face à l'émergence de mouvances islamistes au Sahel et au Sahara. Le combat contre ces groupes radicaux passe indubitablement par un partenariat avec les pays de la zone, eux même soumis à ces menaces. L'Union européenne a récemment nommé un représentant spécial pour le Sahel, qui traduit l'implication de l'Union dans ce domaine. Il est indispensable que l'Union européenne accompagne également le projet de création d'un forum Maghreb/Sahel sur ce sujet, réunissant l'Algérie, la Lybie, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie d'un côté et le Burkina Faso, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Tchad de l'autre. Ou qu'elle agisse en faveur d'une relance de la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD) mais dont ne fait pas partie l'Algérie à l'heure actuelle 2 ( * ) .
La logique de projets qui sous-tend l'UpM présente également de l'intérêt. La politique méditerranéenne de l'Union européenne ne saurait désormais se limiter à la promotion des ALECA et des Partenariats pour la mobilité bilatéraux. Il est souhaitable que de nouveaux projets soient mis en avant à l'image d'un Erasmus euro-méditerranéen ou d'actions en faveur du renforcement de la coopération dans le domaine de l'enseignement. L'UpM doit également être au service des échanges concrets. Elle pourrait favoriser la mise en oeuvre de dispositifs sécurisant les transferts financiers des migrants de la rive Sud résidant en Europe vers leurs pays d'origine. Elle devrait également mettre en place une charte de protection des investissements commune aux pays de la rive Sud et la création d'un système d'assurance concomitant. Dans un contexte marqué par les tragédies récurrentes au large de l'île de Lampedusa, l'UpM peut enfin constituer un cadre en vue de promouvoir une politique euro-méditerranéenne de gestion responsable des flux migratoires, au travers de projets concrets.
* 1 Ces quatre États étaient déjà signataires de l'Accord d'Agadir du 25 février 2004 qui prévoyait la mise en place d'une zone de libre-échange avec l'Union européenne. Seuls 4 % des échanges sont actuellement couverts par cet accord.
* 2 Créée en 1998, la Communauté des États sahélo-sahariens regroupe à l'heure actuelle 28 États membres : le Bénin, le Burkina-Faso, la République centrafricaine, les Comores, la Côte d'Ivoire, Djibouti, l'Égypte, l'Érythrée, la Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Kenya, le Libéria, la Libye, le Mali, el Maroc, la Mauritanie, le Niger, le Nigéria, Sao Tomé-et-Principe, le Sénégal, la Sierra Leone, la Somalie, le Soudan, le Tchad, le Togo et la Tunisie.