B. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE : UNE MEILLEURE LISIBILITÉ OFFERTE À LA STRATÉGIE D'INVESTISSEMENT
Si la police et la gendarmerie nationales ont tiré bénéfice d'une répartition claire des rôles dans la chaîne de responsabilité relative à la décision d'investissement, le recours à la programmation budgétaire depuis le début des années 2000 a également offert un horizon stable à moyen terme pour les gestionnaires . La stratégie d'investissement a ainsi pu être mise à l'abri, au moins partiellement, des inévitables à-coups de gestion d'un exercice à l'autre.
1. Le réalisme budgétaire comme horizon
L'ensemble des missions recensées dans le budget de l'Etat sont encadrées par une programmation pluriannuelle en application de l'article 34 de la Constitution de la V ème République, issu de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, et de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Toutefois, la police et la gendarmerie ont été soumises à une programmation budgétaire plus précoce , dès l'entrée en vigueur de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (dite « LOPSI 1 »).
La mise en place d'une telle programmation a permis d'élaborer avec davantage de réalisme les programmations pluriannuelles immobilière, technologique et de renouvellement du parc automobile.
Une meilleure visibilité a ainsi été possible pour les gestionnaires. Cette amélioration a eu des effets d'autant plus positifs qu'elle est particulièrement nécessaire dans un contexte budgétaire contraint. En effet, le budget de la police et de la gendarmerie nationales est soumis à une double contrainte. D'une part, la baisse des crédits alloués aux dépenses du hors titre 2 (c'est-à-dire hors dépenses de personnel) s'est fait plus pesante au cours de la période récente (c f. infra ). D'autre part, le poids des dépenses obligatoires (les loyers simples, les loyers budgétaires et les crédits de paiement sur les autorisations d'engagement des années antérieures) a considérablement réduit la marge de manoeuvre nécessaire à la réalisation de certains projets d'investissement.
|
L'intérêt de la programmation pluriannuelle dans le domaine immobilier En matière immobilière, la programmation pluriannuelle répond à la nécessité pour le ministère de l'intérieur d'avoir une vision d'ensemble sur la politique immobilière qu'il conduit. Les décisions stratégiques sont évoquées au niveau du ministre, celui-ci rendant les arbitrages attendus. Outre cet aspect stratégique, le contexte budgétaire tendu renforce la nécessité d'une définition des priorités immobilières au niveau national. Ainsi, par exemple, seulement 63,2 millions d'euros sont inscrits dans le budget triennal couvrant la période allant de 2013 à 2015 pour le financement d'opérations immobilières nouvelles en faveur de la police nationale. L'ensemble des acteurs intervenant au titre de l'investissement immobilier est ainsi sensibilisé à la nécessité de concilier l'entretien du patrimoine, la sécurité des personnes et des biens ainsi qu'une gestion rigoureuse. Dans ces conditions, afin de maintenir le parc immobilier de la police nationale par exemple, un effort particulier est mené au profit de la maintenance lourde des commissariats , ainsi qu'aux travaux ayant trait à la sécurité des personnes et des biens ou à la réalisation de travaux de mises aux normes. |
La programmation pluriannuelle constitue donc un outil d'aide à la décision et un outil de gestion .
Elle permet également de répondre à la contradiction entre le principe d'annualité budgétaire et la réalité du cycle des investissements .
Enfin, une programmation réaliste fait émerger les urgences et permet d'opérer des choix judicieux. Elle recèle ainsi un autre intérêt : elle offre l'occasion de lancer un débat sur la priorisation des investissements pluriannuels des forces de sécurité intérieure.
|
Recommandation n° 2 : faire apparaître plus clairement la programmation pluriannuelle et ses enjeux dans les documentaires budgétaires soumis au Parlement (projets annuels de performances et rapports annuels de performances). |
2. Le bilan de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, dite « LOPSI 1 »
La LOPSI 1 a été mise en oeuvre avec une traduction budgétaire lors de chaque loi de finances entre 2002 et 2006. Elle a permis à la police et à la gendarmerie nationales une modernisation soutenue .
Toutefois, les deux forces n'ont pas bénéficié de manière égale de la manne issue de cette programmation budgétaire. Alors que le taux de réalisation des crédits d'investissement s'élève à 104 % pour la police, il n'atteint que 80 % pour la gendarmerie .
a) Un taux de sur-consommation de 104 % pour la police
Dans le cas de la police , les équipements étaient financés à la fois sur les titres 3 (dépenses de fonctionnement) et 5 (dépenses d'investissement), ce qui a rendu le suivi de l'exécution de la loi parfois difficile . En effet, 40 % des équipements prévus au titre de la LOPSI 1 avaient vocation à être imputés sur le titre 3.
En cumulé sur la période allant de 2003 à 2007, le total des dépenses d'équipement au titre de la LOPSI 1 sur les titres 3 et 5 s'est élevé à 1 231 millions d'euros .
Ce montant correspond à un taux de réalisation global de 104 % par rapport aux 1 180 millions d'euros prévus initialement par la programmation.
Cette réalisation globale très satisfaisante recouvre une réelle disparité dans l'exécution. Une sous-consommation des crédits de titre 5 a été compensée par une dépense élevée supérieure à la prévision en crédits de titre 3. Ainsi, en titre 3, le taux de réalisation global s'élève à 162 % , tandis que les dépenses prévues au titre 5 n'ont été réalisées qu'à 70 % .
L'analyse par poste de dépense montre que, en cumulé sur la période allant de 2003 à 2007 et par rapport aux objectifs fixés par la LOPSI 1, les dépenses en matière d'immobilier (titre 5) sont légèrement inférieures à l'objectif prévu avec un taux de réalisation de 96,4 % (361,6 millions d'euros sur 375 millions d'euros). Par ailleurs, 61,5 % des dépenses d'équipement et de protection individuelle ont été réalisées (169,2 millions d'euros sur 275 millions d'euros), soit un taux de réalisation assez moyen. Les dépenses de transmissions affichent un taux de réalisation de 50 % et celles du parc automobile un résultat de 55 % sur le titre 3 et de 59 % si on intègre dans ce total le parc lourd financé par le titre 5.
|
Les grands programmes d'investissement menés dans la police avec la LOPSI 1 En dépit de taux de réalisation variable selon les secteurs de la programmation, un certain nombre de grands programmes d'investissement prévus par la LOPSI 1 ont été menés à bien :
- les projets immobiliers de Lille, Lyon, Montpellier, Bordeaux, Le Havre et Bobigny ; - les commissariats centraux des 3 ème , 4 ème et 11 ème arrondissements à Paris ; - les commissariats de Marseille-centre , de Palaiseau, de Nîmes, de Tournefeuille, de la Plaine-Saint-Denis, de Colmar, de Plaisir, de Saint-Georges de l'Oyapock (Guyane) et du Chaudron à La Réunion ; - les centres de rétention administrative de Marseille-Canet, Lyon Saint Exupéry, Toulouse-Cornebarrieu, Lille-Lesquin, Vincennes-1 et 2 ;
Source : DGPN |
b) Un taux de sous-consommation de 80 % pour la gendarmerie
Pour la gendarmerie, le bilan d'ensemble de la LOPSI 1 est moins positif que pour la police . Le taux de réalisation des crédits d'investissement initialement prévus ne s'établit en effet qu'à 80 % .
L'exécution des crédits d'investissement de la LOPSI 1 pour la gendarmerie
(en millions d'euros)
|
Investissement |
LOPSI 2003-2007 |
Mesures 2003-2007 |
Taux d'exécution |
|
Total en crédits de paiement (CP) |
1 020 |
816 |
80 % |
Source : DGGN
L'exécution de la LOPSI 1 a été perturbée par divers facteurs qui expliquent le taux de réalisation constaté.
Tout d'abord, la réorganisation des services d'infrastructure du ministère de la défense , couplée avec les travaux préparatoires à l'externalisation de la gestion des logements domaniaux de la gendarmerie, a ralenti le rythme de consommation des crédits d'infrastructure. Néanmoins, la dégradation du parc a pu être enrayée et une amélioration a été constatée à partir de 2006. De 2003 à 2007, 10 038 unités-logements (UL) ont été mises en chantier et 5 898 ont été livrées.
En outre, l'investissement dans les véhicules blindés de la gendarmerie a été décalé en raison de difficultés rencontrées dans la procédure contractuelle. Ainsi, un deuxième appel à candidature a été rédigé en 2007 et la notification du marché était attendue pour 2008. Cependant, les choix opérés par le RPROG ont conduit à la décision de ne pas notifier ce marché.
Enfin, la participation de la gendarmerie à la maîtrise des dépenses publiques a amené à différer certaines dépenses et à procéder à des aménagements de priorité.
3. L'application de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite « LOPPSI 2 »
a) Le dynamisme de l'exécution de la LOPPSI 2 pour la police
En 2009 , la consommation des crédits de paiement (CP) prévus au titre de la LOPPSI 2 a atteint 55,2 millions d'euros, soit 89,9 % de la loi de finances initiale (LFI). La programmation a été sensiblement adaptée, certains programmes logistiques ayant été avancés (nouvelles tenues de maintien de l'ordre et 500 lanceurs de 40 mm supplémentaires). D'autres programmes ont été reportés en 2010 pour des raisons techniques (lanceurs d'eau et gilets pour la police technique et scientifique).
En 2010 , avec 115 millions d'euros, ce sont 90,2 % des CP de la LFI qui ont été consommés. La sous-réalisation de la prévision initiale pour l'action sociale a été compensée par une exécution plus dynamique que prévue des programmes de modernisation technologique.
En 2011 , le taux d'exécution sur crédits de paiements de la LOPPSI 2 représentait 95,4 % , soit 140,2 millions d'euros sur 147 millions d'euros inscrits en LFI. Le taux de consommation a atteint 95,7 % pour l'équipement et la logistique, la totalité du programme de renouvellement de véhicules légers ayant été engagée et liquidée. Ce taux était de 100 % pour l'immobilier et de 90 % pour la modernisation technologique.
Enfin, en 2012 , le rythme d'exécution des crédits dits « LOPPSI 2 » a atteint 100 % . Parmi les principales réalisations, la modernisation technologique s'est attachée à la modernisation des centres d'information et de commandement (CIC) avec les connexions aux réseaux locaux de vidéosurveillance et la poursuite des déploiements (dont le CIC de l'aéroport de Roissy et celles de la police d'agglomération de Paris), à la radiolocalisation des véhicules et au développement de la vidéosurveillance (dont le déploiement du réseau des 1 000 caméras sur Paris). Elle vise également l'affirmation d'une police technique et scientifique (PTS) de masse (dont les améliorations du fichier automatisé des empreintes digitales avec la prise en compte des traces palmaires et les moyens de relevé des traces sur les scènes de crime), la lutte contre la cybercriminalité et la lecture des plaques d'immatriculation.
Pour l'équipement, la LOPPSI 2 est venue compléter les crédits consacrés dans le budget des services au renouvellement du parc automobile. Ainsi, à titre d'exemple, en 2012, 800 véhicules supplémentaires ont été renouvelés, pour un coût unitaire moyen de 19 000 euros . Parallèlement, 8 millions d'euros ont été dédiés au renouvellement d'une partie du parc lourd roulant.
Enfin, plusieurs axes d'effort pour la politique d' investissement immobilier ont été développés, notamment au profit des circonscriptions de sécurité publique couvrant des zones sensibles et au profit de la rénovation des cantonnements de compagnies républicaines de sécurité (CRS).
b) Les taux de réalisation également élevés pour la gendarmerie
L'enveloppe de la LOPPSI 2 prévoyait le financement des quatre postes suivants :
- la modernisation technologique ;
- le resoclage du fonctionnement courant ;
- l'immobilier ;
- les missions des forces de souveraineté outre-mer (FSOM).
Au total, en loi de finances initiale pour 2009 et 2010, 547 millions d'euros en AE et 164 millions d'euros en CP ont été ouverts hors titre 2.
Sur ces deux premières années d'exécution de la programmation, 151 millions d'euros en CP ont été employés, soit un niveau d'exécution de 92 % (85 % pour 2009 et 95 % pour 2010).
Toutefois, en 2010 la programmation initiale a été revue à la baisse par rapport aux objectifs fixés initialement pour la période allant de 2011 à 2013. Au total, les montants consentis au titre de la LOPPSI 2 ont diminué de 282 millions d'euros pour s'établir comme suit.
Les crédits LOPPSI 2 pour la gendarmerie de 2011 à 2013
(en millions d'euros)
|
Montants hors titre 2 |
2011 |
2012 |
2013 |
Total |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
129 |
133 |
134,1 |
99,61 |
62,48 |
82,87 |
326 |
316 |
|
Source : DGGN
Cette baisse des dotations prévues (- 47 %) a eu pour conséquence la révision ou l'abandon de certains projets et notamment la déprogrammation des moyens dédiés à la reprise des missions des forces de souveraineté outre-mer (FSOM) 7 ( * ) . De même, tous les projets nouveaux de constructions de casernes domaniales ont été déprogrammés, à l'exception de la poursuite des travaux d'installation du Pôle judiciaire à Pontoise, de la construction des locaux du groupement de gendarmerie du Val d'Oise et d'une hélistation à Villard-Saint-Pancrace (Hautes-Alpes) en 2011. Le projet de construction du groupement de gendarmerie départementale du Var à La Valette a été reprogrammé en 2012.
c) La loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 : 113,7 millions d'euros en crédits de paiement (CP) pour la police
La loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 prévoit de consacrer 113,7 millions d'euros de CP aux mesures relevant de la LOPPSI 2.
Cet effort bénéficiera plus particulièrement à la modernisation technologique avec 71,5 millions d'euros . Le plan de vidéosurveillance de la ville de Paris et l'équipement en moyens d'investigation technique et de lutte contre la cybercriminalité des services de police seront plus particulièrement privilégiés.
Parallèlement, 21,9 millions d'euros seront consacrés au renouvellement du parc léger automobile.
Enfin, 20,3 millions d'euros alloués pour des dépenses immobilières en titre 5 permettront de lancer ou poursuivre plusieurs opérations telles que :
• le lancement des travaux de construction des commissariats de Sevran, des Mureaux, et de Saint-Chamond ;
• la poursuite des études pour la réhabilitation du cantonnement CRS de Pondorly ;
• le lancement des études préalables en vue du relogement de la PTS d'Ile-de-France ;
• le lancement de la deuxième tranche de travaux de réhabilitation des locaux du SGAP de Lille-Fives.
d) La LOPPSI 2 en 2013 pour la gendarmerie : 81,4 millions d'euros en CP
Au titre de la LOPPSI 2, le programme « Gendarmerie nationale » dispose finalement en 2013 de 52,4 millions d'euros en AE et de 81,4 millions d'euros en CP.
Le saut technologique sera financé à hauteur de 2,5 millions d'euros en CP . Ces crédits seront consacré à la sécurité des militaires via l'acquisition de nouvelles tenues motocyclistes et de maintien de l'ordre.
La LOPPSI 2 finance également un effort de mise à niveau des dépenses de fonctionnement courant de la gendarmerie pour une enveloppe totale de 50 millions d'euros en CP 8 ( * ) .
Enfin, pour les projets immobiliers une enveloppe de 28,9 millions d'euros en CP est prévue. Elle a vocation à être utilisée pour couvrir des engagements antérieurs à 2013 dans le cadre de la construction de la nouvelle caserne du groupement de gendarmerie départementale du Val d'Oise et du Pôle judiciaire de la gendarmerie nationale sur le site de Pontoise.
4. Le budget triennal en cours : la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017
Outre la programmation issue de la LOPPSI 2, la trajectoire budgétaire de la police et de la gendarmerie nationales s'inscrit aussi actuellement dans la perspective d'un budget triennal pour la période allant de 2013 à 2015 . Les contours de ce budget triennal ont été fixés par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
Cette loi offre un éclairage sur les dotations maximales en CP pour la mission « Sécurité » 9 ( * ) .
Le budget triennal de la mission « Sécurité » selon la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques
pour les années 2012 à 2017
(en milliards d'euros)
|
Loi de finances pour 2012 (format 2013) |
2013 |
2014 |
2015 |
|
11,58 |
11,68 |
11,78 |
11,96 |
Source : commission des finances
En elle-même, cette programmation triennale ne permet pas de tirer des conclusions sur les dotations destinées aux investissements.
Pour autant, interrogée par votre rapporteur spécial, la DGPN a communiqué un tableau prévisionnel retraçant l'évolution de son titre 5 jusqu'en 2015. Ce tableau est reproduit ci-dessous.
L'évolution prévisionnelle du titre 5 du programme « Police nationale »
(en millions d'euros)
|
LFI 2013 |
LFI 2014 |
LFI 2015 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
SIC |
13,68 |
9,44 |
20,05 |
14,82 |
26,22 |
19,92 |
|
Equipement |
50,00 |
50,00 |
50,00 |
50,00 |
50,00 |
50,00 |
|
Immobilier |
85,22 |
97,09 |
89,30 |
127,03 |
110,00 |
158,05 |
|
Total |
148,9 |
156,53 |
159,35 |
191,85 |
186,22 |
227,97 |
Source : DGPN
Au total, selon cette prévision, l'effort d'investissement (titre 5) de la police nationale devrait croître de 45,6 % entre 2013 et 2015, en passant de 156,53 millions d'euros à 227,97 millions d'euros (soit une hausse de 71,44 millions d'euros).
Cette perspective doit être appréhendée à l'aune de l'évolution de l'investissement des forces de sécurité intérieures depuis 2001 ( Cf. infra ).
* 7 La totalité des 137 millions d'euros prévus initialement en 2012 et 2013 ont été abattus. Il s'agissait principalement de l'acquisition (sur 2012 et 2013) et du fonctionnement de neuf hélicoptères légers de type EC145 pour l'outre-mer, en plus des deux appareils biturbines déjà positionnés à La Réunion et en Guyane.
* 8 Cette enveloppe vise, notamment, à couvrir des loyers, des dépenses de fluides et d'entretien courant de l'immobilier, des équipements individuels, le carburant et l'entretien de certains matériels de transport, le fonctionnement de systèmes d'information, et du fonctionnement courant des unités liées à l'homme (alimentation, formation, documentation, communication, fournitures de bureau, changements de résidence, transports, déplacements, soutien du service).
* 9 Cette programmation a été arrêtée dans la version précédente de la maquette budgétaire, c'est-à-dire pour une mission « Sécurité » ne comprenant pas la sécurité civile.