RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
I. L'ÉVOLUTION DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT
Recommandation n° 1 : favoriser l'affirmation du rôle de coordonnateur du secrétariat général (SG) du ministère en veillant à sa complémentarité avec les responsables de programme (RPROG) des deux forces.
Recommandation n° 2 : faire apparaître plus clairement la programmation pluriannuelle et ses enjeux dans les documentaires budgétaires soumis au Parlement (projets annuels de performances et rapports annuels de performances).
Recommandation n° 3 : respecter strictement le principe d'emploi de la réserve de précaution, qui a pour objet de permettre de couvrir des besoins non anticipés ou liés à des erreurs de prévision.
Recommandation n° 4 : avant toute réforme catégorielle, conduire à l'avenir une étude d'impact précise afin de préserver les marges de manoeuvre nécessaires sur les budgets d'investissement de la police et de la gendarmerie.
II. LA MODERNISATION DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE
Recommandation n° 5 : décider d'un moratoire sur les investissements relatifs à la vidéosurveillance, dans l'attente d'une étude scientifique indépendante sur les apports véritables de la vidéosurveillance en termes de sécurité (en termes de taux d'élucidation, de lutte contre la délinquance, de prévention, de sentiment de sécurité, d'aspects psycho-sociaux, de suppression de la présence humaine, de garantie des libertés publiques...).
Recommandation n° 6 : créer un indicateur de performance relatif aux dispositifs de vidéosurveillance (mesurant par exemple le nombre d'affaires élucidées grâce à ce type de dispositif).
Recommandation n° 7 : poursuivre la sensibilisation des magistrats et des officiers de police judiciaire (OPJ) sur l'impact de la PTS en termes de frais de justice.
Recommandation n° 8 : mettre en place des indicateurs rendant compte de l'effort de formation par sexe et des progrès de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes au sein des forces de sécurité.
III. L'INVESTISSEMENT IMMATÉRIEL ET L'ADAPTATION AUX NOUVEAUX PHÉNOMÈNES DE DÉLINQUANCE
Recommandation n° 9 : développer une plateforme d'échange des bonnes pratiques en matière de prévention.
Recommandation n° 10 : réorienter le fond interministériel de la prévention de la délinquance (FIPD) vers son « coeur de cible », à savoir les actions de prévention sur le terrain plutôt que le financement de la vidéosurveillance.
Recommandation n° 11 : développer les outils de contrôle de gestion nécessaires à l'identification des moyens déployés en faveur de la prévention.
Recommandation n° 12 : simplifier les circuits de financement de la politique de prévention.
Recommandation n° 13 : fiabiliser dans le temps les nouveaux états statistiques rendant compte de la délinquance environnementale, afin d'orienter au plus juste les futurs investissements consacrés à la lutte contre cette criminalité.
IV. LES BESOINS URGENTS : L'IMMOBILIER, LES VÉHICULES, LA FLOTTE D'HÉLICOPTÈRES
Recommandation n° 14 : traiter en priorité et en urgence les « points noirs » immobiliers de la police et de la gendarmerie, en établissant une programmation stratégique sur cinq ans.
Recommandation n° 15 : ne pas engager de nouveau projet immobilier en partenariat public - privé (PPP), afin de préserver le peu de marges de manoeuvre restant sur les budgets d'investissement de la police et de la gendarmerie.
Recommandation n° 16 : dégager les crédits nécessaires à l'aménagement de locaux de garde à vue conformes au respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine.
Recommandation n° 17 : encadrer strictement le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de police et de gendarmerie.
Recommandation n° 18 : mettre en place un système d'interphonie dans toutes les cellules (des locaux de police et de gendarmerie) pour mieux garantir la sécurité des personnes détenues.
Recommandation n° 19 : maintenir l'effort d'investissement afin de parvenir à l'accessibilité au public des locaux de police et de gendarmerie dans les meilleurs délais.
Recommandation n° 20 : assurer le suivi des mesures prises suites aux observations de la Cour des comptes en 2010 relatives à la nécessaire rationalisation du parc automobile des services centraux de police.
Recommandation n° 21 : prendre dans les meilleurs délais une position sur les dernières tranches de renouvellement des hélicoptères Ecureuils de la gendarmerie, au risque dans le cas contraire de devoir s'acquitter d'un dédit important (5,5 millions d'euros).
V. LES PROGRÈS DE LA STRATÉGIE D'ACHAT
Recommandation n° 22 : rendre compte dans les documents budgétaires soumis au Parlement (projet annuel de performances et rapport annuel de performances) de la performance en matière de mutualisation des achats entre la police et la gendarmerie via deux sous-indicateurs : l'un portant sur le volume d'achats mutualisés rapporté au volume total, l'autre sur une estimation des gains tirés de ces mutualisations.
Recommandation n° 23 : renforcer significativement la valorisation du critère environnemental et social lors de la passation des marchés, pour faire de l'investissement en sécurité intérieure un véritable levier de développement.
Recommandation n° 24 : intensifier la pratique du « sourcing » en amont de la passation des marchés.
Recommandation n° 25 : recourir autant que possible à la technique de l'allotissement lors de la conception des marchés, en la combinant éventuellement avec une règle de non cumul.
Recommandation n° 26 : laisser des marges de manoeuvre au niveau local dans la décision d'achat afin de favoriser les circuits courts.
Recommandation n° 27 : développer une plateforme d'échanges, commune à la police et à la gendarmerie, pour faciliter la diffusion des bonnes pratiques relatives à l'achat éco-responsable.
Recommandation n° 28 : privilégier autant que possible la construction et la rénovation de bâtiments à énergie positive (c'est à dire produisant davantage d'énergie qu'ils n'en consomment).
Recommandation n° 29 : poursuivre l'effort de formation à l'éco-conduite.
Recommandation n° 30 : engager résolument une politique du « véhicule propre » avec pour objectif le « zéro diésel ».
Recommandation n° 31 : introduire autant que possible dans les marchés publics une clause relative à une durée de conformité du produit de cinq ans, afin d'inciter les fabricants à produire des biens plus fiables.
Recommandation n° 32 : mettre en place des filières afin de prélever des pièces détachées sur les équipements et les matériels arrivés en fin de vie, en vue de constituer des stocks de pièces détachées d'occasion.
Recommandation n° 33 : favoriser l'ouverture à l'achat de véhicule de seconde main pour faire des économies budgétaires et valoriser la réutilisation des produits dans le cadre d'une économie responsable.
Recommandation n° 34 : mener à bien en 2014 la création du service des achats, de l'équipement et de la logistique de la sécurité intérieure (SAELSI), avec notamment le souci de développer une approche encore plus intégrée de la veille technologique et de la prospective.
Recommandation n° 35 : concilier la diffusion du progrès technologique au sein des forces de sécurité intérieure avec l'impérieuse nécessité de garantir les libertés publiques et le droit à la protection de la vie privée.
I. L'ÉVOLUTION DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT
A. LE PILOTAGE DE LA DÉCISION : UNE RÉPARTITION CLAIRE DES RÔLES
Lourde d'implications, la décision d'investissement pour la police et la gendarmerie résulte de contributions interdépendantes associant différentes entités. Ce dialogue se veut « permanent et constructif ».
Au bout du compte, si la décision d'investir reste une prérogative du responsable de programme (RPROG) , tant pour la police que pour la gendarmerie, cette décision associe néanmoins largement en amont toute une série de services dédiés et aux champs de compétences bien définis.
1. La fonction immobilière
Concernant la politique d'investissement immobilière de la police , la direction de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières (DEPAFI) occupe une place centrale. Aux termes de l'article 7-2 du décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985 relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et de la décentralisation 1 ( * ) , elle est chargée « de concevoir et mettre en oeuvre la politique immobilière du ministère en liaison avec les responsables de programmes ».
La DEPAFI trouve en relai, du côté de la direction générale de la police nationale (DGPN), la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) 2 ( * ) qui « prépare, en liaison avec les directions concernées du ministère, les programmes immobiliers, informatiques et de transmissions de la police nationale et en suit l'exécution » 3 ( * ) .
La répartition des responsabilités entre la DEPAFI et la DRCPN pour la gestion des opérations immobilières d'investissement est organisée par une délégation de gestion , prise en application du décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l'Etat. Cette délégation précise les rôles et les obligations des parties. Elle clarifie notamment le partage des responsabilités entre le responsable du programme « Police nationale » et la DEPAFI. Cette convention s'appuie sur une programmation pluriannuelle des opérations d'investissement immobilier. Elaborée par les deux parties, cette convention hiérarchise les projets et mentionne leurs coûts prévisionnels. Elle est in fine validée par le ministre de l'intérieur.
Au niveau déconcentré, les secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP) sont étroitement associés à la préparation de la prise de décision d'investissement immobilier. Au nombre de sept, ils ont une vocation inter-régionale. Ils font remonter leurs constatations ou leurs propositions à l'administration centrale par l'intermédiaire des préfets délégués pour la sécurité et la défense (choix des sites, modalités d'aménagement ou de travaux, rédaction des cahiers de charges...). Ils sont ensuite chargés de mener à bien les opérations immobilières décidées après arbitrage ministériel dans les meilleures conditions de délais, de régularité juridique et de rapport qualité - prix.
La réunion régulière du collège des SGAP permet, dans le domaine de l'immobilier, de faciliter les échanges de savoir-faire et de retours d'expérience. Cette circulation de l'information porte aussi bien sur les résultats obtenus que sur les problématiques nouvelles, telles que les opérations de mutualisation avec la gendarmerie nationale par exemple.
Pour la gendarmerie , la politique immobilière s'articule au niveau central autour de la sous-direction de l'immobilier et du logement (SDIL) et, sur délégation de gestion, du bureau des affaires immobilières de la gendarmerie nationale (BAIGN).
Au plan local , la fonction immobilière est répartie entre :
- les régions (avec le bureau de l'immobilier et du logement) qui traitent de toute la problématique du parc domanial, des renouvellements de casernes, de la maintenance et de la gestion des loyers ;
- les groupements (avec leur service des affaires immobilières) dont le rôle majeur est de promouvoir la construction, le renouvellement et le suivi de l'entretien des casernes locatives, ainsi que la gestion des charges d'occupation.
2. Les systèmes d'information et de communication (SIC)
Concernant la politique d'investissement dans les systèmes d'information et de communication (SIC), les acteurs sont différents mais les principes fondamentaux restent les mêmes.
Ainsi, concernant les orientations stratégiques des SIC de la police nationale , le pilotage est assuré par le cabinet du DGPN. Un comité de pilotage des SIC de la police réunit, sous la présidence du DGPN, l'ensemble des directeurs centraux. C'est dans cette instance que sont décidées les grandes orientations. Celles-ci déclinent la stratégie du ministère, en particulier pour ce qui a trait aux infrastructures.
Le pilotage annuel des investissements se déroule dans le cadre d'un dialogue entre la DRCPN, qui assure la programmation des crédits pour la police, le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure (ST(SI)²) , qui est en charge de la mise en oeuvre des projets et de leur soutien, et, enfin, le cabinet du DGPN.
Compte tenu de l'enjeu des SIC dans le cadre de la modernisation du ministère de l'intérieur, un pôle dédié aux technologies et à la prospective a été mis en place, au début de l'année 2013, au niveau du cabinet du DGPN.
Les orientations annuelles sont préparées dans le cadre normal de la préparation du projet de finances et sont suivies très régulièrement tant par la DRCPN que par le cabinet du DGPN (pôle budgétaire).
Par ailleurs, pour asseoir la programmation annuelle , en particulier pour tout ce qui a trait au soutien de proximité (câblage, informatique...), le ST(SI)² organise des réunions spécifiques avec les directions centrales. Les priorités des directions sont alors croisées avec la vision technique des services zonaux des SIC pour préparer une programmation annuelle réaliste.
Sur les domaines transversaux, le secrétariat général (SG) intervient par le biais de la direction des systèmes d'information et de communication (DSIC) 4 ( * ) . Cette intervention est complémentaire de celle du ST(SI)², dont les compétences sont décrites par l'article 13-5 du décret précité du 2 octobre 1985 : « Sans préjudice des compétences de la direction des systèmes d'information et de communication et de la direction de la prospective et de la planification de sécurité nationale, le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure contribue à la définition de l'action et de la stratégie du ministère en matière de systèmes d'information et de télécommunications, ainsi que de la politique de sécurité ; il est chargé de leur mise en oeuvre pour le domaine de la sécurité intérieure ».
Au sein du programme « Gendarmerie nationale » , le ST(SI)² est le service prescripteur pour les investissements . Lors de la phase de programmation, son rôle consiste à transmettre un état physico-financier de ses besoins au RPROG. Lors de la phase d'exécution, le ST(SI)² adresse pour validation les demandes d'achat au même RPROG.
3. Le parc roulant
En ce qui concerne le parc roulant de la police , une fois définies les orientations budgétaires par le RPROG, la DRCPN conduit le dialogue de gestion avec les responsables des budgets opérationnels de programme (BOP) et des unités opérationnelles (UO). L'objectif est alors de répartir la ressource allouée en fonction des besoins et des critères de gestion du parc automobile .
Une grande partie du budget est déconcentrée auprès des BOP zonaux (Ile-de-France, par exemple 5 ( * ) ) pour financer l'acquisition des véhicules légers. Le reste est géré en administration centrale pour financer notamment le renouvellement du parc lourd.
Dans la limite des crédits alloués et des orientations d'achat fixées par le RPROG, les responsables des BOP et des UO ont la liberté d'acquérir les modèles de véhicules qu'ils souhaitent dans le catalogue mis à leur disposition.
Il s'agit là d'une différence notable avec le programme « Gendarmerie nationale » où tous les investissements sont réalisés au niveau central .
4. L'affermissement du rôle coordonnateur du secrétariat général (SG) du ministère
Dans le processus de prise de décision d'investissement, le secrétaire général (SG) du ministère de l'intérieur occupe une place à part aux côtés du RPROG de la police et de celui de la gendarmerie. Responsable de la fonction financière ministérielle, sa compétence a été récemment précisée. L'article 69 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique détaille les missions du SG.
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Les missions du SG Aux termes de l'article 69 du décret précité du 7 novembre 2012, les prérogatives du SG sont les suivantes : 1° Il collecte les informations budgétaires et comptables et en opère la synthèse ; 2° Il s'assure de la mise en oeuvre des règles de gestion budgétaire et comptable et veille à leur correcte prise en compte dans les systèmes d'information propres à son ministère ; 3° Il valide la programmation effectuée par les responsables de programme et il en suit la réalisation ; 4° Il établit, en liaison avec les responsables de programme, le document de répartition initiale des crédits et des emplois prévu à l'article 67 et le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel prévu à l'article 68 ; 5° Il propose au ministre, le cas échéant, les mesures nécessaires au respect du plafond des dépenses et des autorisations d'emplois ainsi que les mouvements de crédits entre programmes ; 6° Il coordonne l'élaboration des projets et rapports annuels de performances prévus par la loi organique du 1er août 2001 ; 7° Il veille, en liaison avec les responsables de programme, à la transmission au ministre chargé du budget des informations relatives au périmètre des budgets opérationnels de programme et des unités opérationnelles ; 8° Il s'assure de la mise en oeuvre des dispositifs de contrôle interne budgétaire et comptable ainsi que, le cas échéant, de comptabilité analytique. |
Le décret précité du 7 novembre 2012 a permis un affermissement du rôle du SG du ministère de l'intérieur dans le processus de prise de décision d'investissement. A l'image de ses homologues dans d'autres ministères, ce SG doit en effet s'affirmer dans la complémentarité par rapport aux autres grandes directions du ministère, au premier rang desquelles la DGPN et la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN).
Votre rapporteur spécial sera attentif à la poursuite de ce développement allant dans le sens d'un juste équilibre entre l'ensemble des directions parties prenantes à la décision d'investissement . La vision transversale du SG sur les enjeux du ministère de l'intérieur doit constituer une réelle valeur ajoutée dans les choix d'investissement et les arbitrages rendus au sein de la mission « Sécurités ».
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Recommandation n° 1 : favoriser l'affirmation du rôle de coordonnateur du secrétariat général (SG) du ministère en veillant à sa complémentarité avec les RPROG des deux forces. |
5. Le particularisme de la préfecture de police de Paris
Dans l'exercice de ses missions financières, le préfet de police de Paris assume des responsabilités de nature différente selon les périmètres .
Le budget spécial de la préfecture de police finance essentiellement les missions à caractère municipal de la préfecture de police (dont la moitié concerne la brigade de sapeurs-pompiers de Paris). Pour ce budget, le préfet de police représente l'autorité exécutive et l'ordonnateur des recettes et des dépenses, votées par le Conseil de Paris. S'appuyant sur 718 millions d'euros en exécution pour 2012, le budget spécial est un budget de contributions. Y participent la ville de Paris (45 % de la section de fonctionnement), l'Etat (11 %), les départements de petite couronne (15 %), les communes de petite couronne (11 %), les autres ressources (19 %) étant apportées par les recettes d'exploitations (fourrières, scellés...) et divers remboursements.
Sur les 718 millions d'euros exécutés lors du dernier exercice clos, 78,5 millions d'euros l'ont été au titre de l'investissement. Cependant ces dépenses concernent majoritairement la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (64 %). Le reste des investissements (36 %, soit 28,3 millions d'euros) concerne des acquisitions de biens (véhicules, matériels et mobiliers, équipements scientifiques et techniques) ainsi que des dépenses liées aux SIC.
S'agissant du budget de l'Etat , le préfet de police est responsable d'un budget opérationnel de programme (BOP), imputé sur le programme « Police Nationale ». Il s'agit du BOP zonal « Ile-de-France » qui finance le fonctionnement et l'équipement courants des services territoriaux de police de Paris, de son agglomération et de la grande couronne 6 ( * ) .
* 1 Modifié par l'article 5 du décret n° 2009-1631 du 23 décembre 2009.
* 2 Créée le 1 er septembre 2010 de la fusion de la direction de l'administration de la police nationale et de la direction de la formation de la police nationale.
* 3 Article 9 du décret précité du 2 octobre 1985.
* 4 Selon l'article 8 du décret précité du 2 octobre 1985, cette direction est « chargée, en liaison avec les autres directions, de définir et mettre en oeuvre la politique du ministère en matière d'informatique et de télécommunications ».
* 5 Cf. infra .
* 6 La gestion de la masse salariale n'est toutefois pas déconcentrée et ce BOP zonal n'inclut donc aucune dépense de personnel.