AUDITION DE M. OLIVIER SIVIEUDE, DIRECTEUR DE LA DIRECTION DES VÉRIFICATIONS NATIONALES ET INTERNATIONALES AU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES
(jeudi 4 juillet 2013)
M. François Pillet , président. - Nous recevons M. Olivier Sivieude, directeur de la direction des vérifications nationales et internationales au ministère de l'économie et des finances. Une commission d'enquête fait l'objet d'un encadrement juridique strict. Je vous informe qu'un faux témoignage devant notre commission serait passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Olivier Sivieude prête serment.
M. Olivier Sivieude, directeur de la direction des vérifications nationales et internationales au ministère de l'économie et des finances . - La direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) est chargée de contrôler la situation fiscale des quelque 3 500 plus grandes entreprises établies en France, soit, avec leurs filiales, environ 70 000 entreprises. Nous nous intéressons aussi dans le cadre des contrôles sur place des entreprises à la rémunération de leurs dirigeants, mais nous ne contrôlons pas les particuliers - c'est le travail d'une autre direction de la direction générale des finances publiques (DGFIP). Je dispose de 500 collaborateurs. Les vérificateurs sont spécialisés par secteur socioprofessionnel, et nous avons formé des spécialistes des questions internationales et financières, qui viennent les appuyer si besoin. Les résultats de ma direction sont en progression constante depuis cinq ans. Le montant des droits et pénalités a augmenté jusqu'à atteindre 4,6 milliards d'euros en 2012. Le taux de recouvrement s'élève à 85 %, les 15 % restants correspondant au contentieux. Sur ce total les opérations internationales représentent 2 milliards d'euros en 2012. Un contrôle sur trois comporte désormais au moins un rappel à l'international. Il s'agit d'une priorité forte de la DGFIP et par conséquent de ma direction.
Nos rappels à l'international reposent principalement sur trois piliers. L'article 57 d'abord, qui porte sur les prix de transfert intragroupe, et qui établit que ceux-ci doivent être formés de la même manière qu'à l'égard d'une société indépendante. Cette règle dite de pleine concurrence a été posée il y a quatre-vingts ans. Deux autres articles anti-abus, ensuite. L'article 209 B permet, dans certaines conditions très restrictives, de taxer les bénéfices réalisés par des filiales de sociétés françaises dans des pays à fiscalité privilégiée ; l'article 238 A est utile pour remettre en cause des commissions, intérêts, honoraires facturés à une entreprise située en France par une autre située dans un paradis fiscal. L'abus de droit, enfin, qui est défini sous l'article L-64 par trois critères ; montage artificiel, à but exclusivement fiscal, et contraire à l'intention du législateur.
Nous sommes reconnaissants à ce dernier de nous avoir facilité la tâche. L'administration fiscale n'est compétente qu'à l'intérieur de nos frontières. Or il est pourtant essentiel, dans les affaires internationales, de savoir ce qui se passe ailleurs. En 2009, des dispositions fiscales dures ont été prises à l'égard des États non coopératifs, afin de les inciter à répondre aux demandes d'assistance administrative internationale. Résultat : alors que nous formulions une centaine de demandes à l'époque, et que nous attendions en moyenne un an la réponse, le nombre des demandes a doublé et nous obtenons plus rapidement des réponses de meilleure qualité.
Depuis trois ans, les entreprises dont le chiffre d'affaires dépasse 400 millions d'euros doivent fournir une documentation sur leurs prix de transfert. Cette contrainte est bénéfique pour les entreprises, obligées de s'interroger sur leur politique interne et mes vérificateurs travaillent plus efficacement.
Enfin, la taxation des bénéfices localisés dans des pays à fiscalité privilégiée ne pouvait se faire, dans le passé, que si nous démontrions l'absence de réelle activité économique locale, ce qui est extrêmement difficile. Heureusement, la charge de la preuve a été inversée.
S'agissant des rappels effectués en matière internationale, je citerai cinq catégories de pratiques parmi les plus fréquentes dans des domaines non financiers à proprement parler. L'usage des prix de transfert d'abord : par exemple une entreprise française facture insuffisamment ses prestations à ses filiales étrangères ou une entreprise étrangère installée en France est trop faiblement rémunérée. Le business restructuring, ensuite, qui consiste à transférer des fonctions - achats, marketing, publicité... - dans d'autres entités installées dans des pays à fiscalité plus favorable, le plus souvent la Suisse, parfois le Luxembourg. Cela entraîne une perte de substance, donc de bénéfice imposable. Troisième pratique, les sociétés propriétaires des marques sont installées dans des pays à fiscalité favorable et perçoivent des redevances anormalement élevées de la part des filiales. La quatrième catégorie consiste pour certains groupes à utiliser des entités situées dans des paradis fiscaux pour se faire facturer des prestations ou des opérations financières. Enfin dans le domaine de l'économie numérique, des entreprises nient la réalité même d'une activité en France. Aucun secteur professionnel n'échappe totalement à ces pratiques mais heureusement, toutes les entreprises de ces secteurs n'y cèdent pas.
Quant aux montages financiers ils ont toujours le même objet : accroître les charges financières en France et faire en sorte que le produit correspondant ne soit pas taxable. Nous y perdons et l'autre pays dans lequel le produit est perçu n'y gagne rien, seule l'entreprise en profite. Cinq types de procédés sont utilisés. L'endettement artificiel, d'abord : des réserves financières sont distribuées dans un autre pays, puis prêtées à la société française sous forme d'obligations remboursables en actions (ORA) par exemple. L'argent ne sort pas réellement de l'entreprise, l'actionnariat n'est pas modifié, mais les charges financières augmentent.
M. Éric Bocquet , rapporteur. - Comment les entreprises justifient-elles la distribution à une entreprise étrangère du même groupe ? De quels types de montants s'agit-il ?
M. Olivier Sivieude . - Le premier cas que nous avons traité a été soumis au Comité d'abus de droit. Il portait sur 316 millions d'euros, distribués et immédiatement réempruntés sous forme d'ORA, avec une charge d'intérêt de 10 millions d'euros par an, ce qui réduisait d'autant la base imposable. Le problème est que chaque opération, prise isolément, est parfaitement régulière. Distribuer des réserves, c'est légal...
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Même lorsqu'il n'y a aucun projet économique derrière ?
M. Olivier Sivieude . - Oui. La société à l'étranger n'a pas à dire pour quels projets elle a besoin de cet argent ! Le lui emprunter ensuite est tout à fait légal. Seul le moyen d'abus de droit fait échec à ces opérations. En l'espèce, nous avions montré qu'il s'agissait d'un simple jeu d'écriture, que l'argent n'était pas sorti des caisses et que la structure du capital de l'entreprise n'avait subi aucun changement.
D'autres produits, appelés Repurchase agreement operations (Repo), consistent en un prêt à une filiale américaine ou anglaise, qui confie en gage des titres dont les dividendes se substituent aux intérêts à verser. Ceux-ci auraient été imposables, alors que les dividendes, entre société-fille et société-mère, sont exonérés et n'ont pas à être déclarés en France.
En Belgique, les centrales de trésorerie jouissent du régime très favorable des intérêts notionnels : elles bénéficient d'une déduction forfaitaire fictive qui annule le bénéfice dégagé. Une société en France emprunte à une banque, place l'argent en parts de capital de la centrale en Belgique, qui lui consent un prêt en retour. Cela crée deux charges financières pour la société française et le produit versé en Belgique fait l'objet d'une déduction. C'est une double non-imposition !
Une société peut aussi emprunter, non pas directement à sa société-mère au Canada ou au Japon par exemple, mais auprès d'une entité située dans un paradis fiscal dans laquelle la mère a déposé de l'argent : le produit n'en sera pas taxé. Elle peut aussi sous-capitaliser des filiales créées dans certains États, et leur accorder des abandons de créances ou des subventions, qui n'y sont pas imposées. La charge est en France et le produit, à l'étranger, n'est pas taxé... Une disposition législative prise l'an dernier devrait mettre fin à cette pratique.
Nous avons une cinquantaine de dossiers en cours sur de tels montages qui procurent un avantage direct aux entreprises qui les utilisent et donc pas aux banques qui prêtent et qui parfois conseillent.
S'agissant plus particulièrement des banques, ma direction comprend une trentaine de spécialistes qui contrôlent les banques et les institutions financières ; nous menons chaque année environ 150 contrôles dans ce secteur. Les banques ont ces dernières années enregistré des déficits considérables, elles n'ont donc pas besoin de recourir à des montages et sauf rares exceptions elles ne sont pas sur le terrain de l'optimisation fiscale agressive ces toutes dernières années ! Un point cependant. Les succursales en France de banques étrangères sont souvent sous-capitalisées. Elles empruntent à l'étranger, ce qui leur crée des charges financières considérables : elles ne paient quasiment pas d'impôts en France. Nous considérons qu'elles devraient avoir le même ratio d'endettement que l'entité mère.
Un mot de nos moyens. J'ai été blessé d'entendre, lors d'une de vos précédentes auditions, un membre de votre commission juger les vérificateurs « incapables » de procéder à des rappels en matière de prix de transfert. C'est injuste et inexact. Nos résultats démontrent l'inverse. Nous avons mis en place une analyse de risque qui repère les points de fragilité des dossiers. Dès mon arrivée, j'ai créé des liaisons avec les administrations de contrôle de la DGFIP, avec l'Urssaf, les douanes. Nous utilisons tous les moyens qui sont à notre disposition, nous allons jusqu'aux perquisitions, montées avec la direction nationale des enquêtes fiscales. A partir du 1 er janvier, nous disposerons des comptabilités des entreprises sous forme dématérialisée, ce qui nous facilitera le travail : nous en aurons fini avec les listings papiers difficiles à déchiffrer. Nous n'aurons cependant toujours pas accès aux comptabilités analytiques, comme l'Inspection général des finances l'a relevé dans un rapport récent. De grandes entreprises vont jusqu'à nous refuser des copies de documents, puisque le contrôle fiscal se fait sur place et sans emport de document.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Êtes-vous autorisé à citer les noms de ces entreprises ?
M. Olivier Sivieude . - Je puis vous dire qu'elles existent ! Mais nous ne pouvons rien faire. J'ajoute que nous n'avons pas le droit de communication sur les rapports des autorités de contrôle, comme l'autorité de contrôle prudentiel (ACP). L'abus de droit est pour nous un outil précieux, nous l'utilisons très souvent. Mais l'expression « exclusivement fiscal » nous complique le travail : les entreprises peuvent très souvent démontrer qu'il y a aussi un but économique ou social, fût-il ténu, dans leur montage. La norme européenne, elle, s'en tient au but « essentiellement fiscal ».
L'enjeu, en matière internationale, est de savoir ce qui se passe hors de nos frontières. Il y a trois moyens : l'assistance administrative internationale, la charge inversée de la preuve, et les obligations de déclaration concernant les activités des filiales à plus de 50 % - obligation qui ne couvre pas les trusts... L'amende pour défaut de déclaration n'est guère dissuasive : 125 euros. Le croisement entre ces déclarations et les données des diverses bases accessibles révèle un écart important.
M. François Pillet, président . - Merci pour ces explications.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Comment expliquer l'accroissement de votre activité depuis cinq ans ? Est-ce dû à une augmentation du nombre des opérations d'évasion ? Vos moyens ont-ils été renforcés ? Comment se passe la coopération internationale ? Avez-vous accès aux comptes consolidés des grands groupes ?
M. Olivier Sivieude . - Si nos résultats augmentent, c'est peut-être que nous sommes meilleurs aujourd'hui ! La DGFIP a fait de la lutte contre la fraude fiscale une priorité ; mes effectifs ont légèrement augmenté. Nous avons mis en place des formations spécifiques et des dispositifs d'alerte. En effet, la réactivité est primordiale : des montages sont imaginés par des avocats, des conseillers ou des banques et proposés aux entreprises et si l'on n'y met fin rapidement, ils se propagent très vite. Les entreprises sont de plus en plus internationales et les tentations, de plus en plus grandes. Certains secteurs nouveaux, comme l'économie numérique, s'y prêtent plus que l'industrie. Je n'ai pas accès aux comptes consolidés, seulement aux résultats produits en France.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Que pensez-vous du dispositif allemand de business restructuring, que l'on dit efficace ? Les institutions financières situées dans les paradis fiscaux connaissent-elles aussi des déficits ? Quels problèmes vous posent les dirigeants des entreprises que vous contrôlez ?
M. Olivier Sivieude . - Que peut-on faire contre la restructuration ? Il faut d'abord vérifier que des fonctions ont effectivement été déplacées. C'est une étape difficile puisque l'entreprise n'a pas l'obligation de nous renseigner. Il faut donc avoir recours à l'assistance administrative internationale ou à la perquisition en France. Ensuite il faut examiner si la rémunération qui est laissée à l'entreprise restée en France est normale au regard des comparables indépendants. Enfin si l'activité est réellement partie et si la rémunération de l'entreprise est normale il reste que le transfert de fonctions se traduit par une perte d'activité, qui donnerait lieu à indemnité entre deux entreprises indépendantes l'une de l'autre. L'indemnité existe-t-elle, est-elle suffisante ?
M. François Pillet, président . - C'est ce que la jurisprudence appelle un acte anormal de gestion.
M. Olivier Sivieude . - Juridiquement nous devons démontrer la perte d'un élément très précis du fonds de commerce. La tâche n'est pas facile. La législation allemande autorise quant à elle le fisc à fixer le montant de l'indemnité, en fonction de critères économiques. Cela me paraît une bonne piste. C'est un fusil à un coup, mais la somme en jeu est parfois élevée !
Je ne connais pas les résultats des entités financières situées dans les paradis fiscaux. Il est difficile de mettre en oeuvre à leur égard l'article 209 B et d'imposer le rapatriement des bénéfices des filiales à plus de 50 %. Il faut prouver l'absence d'activité économique locale, or les banques notamment prétendent généralement avoir besoin de cette filiale pour toucher « la clientèle locale », que la jurisprudence du Conseil d'État entend dans un sens très large : pour les îles Caraïbes, elle comprend la clientèle américaine.
Depuis cinq ans, nous examinons la situation des dirigeants des entreprises que nous contrôlons : nous vérifions si les avantages en nature ont été déclarés, nous examinons les opérations sur les actions et nous requalifions parfois les plus-values réalisées en traitements et salaires, car elles ne correspondent à aucune prise de risque financier et ont pour seule contrepartie l'activité professionnelle.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Les succursales de banques étrangères sont-elles soumises aux mêmes règles que les banques françaises, et soumises à la supervision de l'Autorité de contrôle prudentiel ?
M. Olivier Sivieude . - J'en doute.
M. François Pillet, président . - Vous utilisez beaucoup les dispositions de l'article L-64 du livre des procédures fiscales. Les entreprises qui voudraient s'en protéger peuvent utiliser le rescrit. Le font-elles fréquemment ?
M. Charles Revet . - Pouvez-vous préciser les règles de territorialité de l'imposition des entreprises ? Toute entreprise implantée dans un pays y paie-t-elle ses impôts ? Les accords internationaux d'échange d'informations entre services fiscaux sont-ils satisfaisants ? Votre démarche se heurte à des obstacles : comment pouvons-nous les lever ? Le but n'est pas d'empêcher les entreprises de gagner de l'argent, mais d'empêcher la fraude.
M. Jacques Chiron . - Pouvons-nous imposer à une entreprise de vous communiquer plus complètement ses méthodes de calcul des prix de transfert ?
M. Olivier Sivieude . - Toute entreprise a la possibilité d'interroger la DGFIP sur la légalité d'une opération qu'elle envisage. La réponse de l'administration vaut prise de position et l'engage. Je n'ai quasiment jamais eu connaissance de rescrits lors de nos opérations de contrôle. En revanche il existe des accords préalables sur les prix de transfert. Pour obtenir un accord préalable sur les prix de transfert, une entreprise engage avec la DGFIP une discussion dont les conclusions, pareillement, engagent l'administration. Les accords existent mais ne sont pas fréquents : selon les entreprises, ils sont limités, en raison des changements incessants dans les structures de groupe.
Dès lors que l'on exerce une activité en France, il faut y payer des impôts. C'est tout le problème posé par l'économie numérique : les sociétés prétendent ne pas exercer d'activité en France, parce qu'elles n'y ont pas de serveurs, etc. Que dit la loi ? Les critères sont la présence d'une installation fixe d'affaires - bâtiments, machines - ou d'un agent dépendant habilité à conclure des contrats. C'est sur ce deuxième élément que nous nous appuyons.
Oui, nous avons des échanges avec d'autres administrations fiscales : mes vérificateurs parlent à leurs homologues américains ou anglais, voire japonais, dans des échanges informels très fructueux. Des contrôles multilatéraux sont également possibles au sein de l'Europe : ils sont menés simultanément par les vérificateurs de plusieurs Etats membres sur les divers établissements de la même entreprise. C'est cependant assez rare.
Le législateur pourrait sans doute aussi faciliter notre utilisation de l'article 64. Aujourd'hui, l'absence de déclaration des filiales fait l'objet d'une sanction ridicule, je l'ai dit. Des progrès peuvent être faits en cette matière. De même, il suffirait d'un texte pour donner au vérificateur accès aux documents relatifs à la fixation du prix de transfert sous une forme dématérialisée. Ce serait un progrès. La transparence est un gage d'efficacité.
Le délai de prescription fiscale est très court : trois ans. Les procédures sont longues, fondées sur le respect du contradictoire, avec des points d'étape, etc. Il est dommage qu'elles ne puissent valoir souvent en pratique de ce fait que pour deux années en arrière, car les abus durent parfois depuis fort longtemps. L'inspection générale des finances a aussi proposé de durcir les sanctions en cas d'informations incomplètes sur les prix de transfert.
M. François Pillet, président . - Vous souhaitez aussi, ai-je cru comprendre, que l'on substitue l'expression « exclusivement fiscale » par « essentiellement fiscale » à l'article 64 ?
M. Olivier Sivieude . - Oui.
M. François Pillet, président . - Votre avis diffère de celui du professeur Cozian...
M. Yvon Collin . - Les moyens pour traquer la fraude sont-ils suffisants - y compris ceux des magistrats ? Quelle est la politique de la direction générale des finances publiques en matière de transactions avec les entreprises contrôlées par votre direction ? Etes-vous impliqués dans ce processus ? A quels régimes fiscaux européens les entreprises ont-elles recours à des fins d'évasion fiscale ? Quid des pratiques fiscales agressives : Arcelor Mittal se serait vanté d'économiser 5,4 milliards d'euros d'impôts... Enfin, est-il difficile de définir un établissement fiscal stable ?
Mme Nathalie Goulet . - Dans votre rapport annuel, vous indiquez avoir reçu 55 demandes d'accord préalable sur des prix de transfert, à rapprocher des 54 milliards d'euros concernés par ces transferts... Vous ajoutez que tout en validant un prix de transfert, vous êtes incapables de juger s'il est bon ou mauvais. De quelles formations auriez-vous besoin au sein de vos équipes ?
M. Jacques Chiron . - Comment contrôler la rémunération des brevets étrangers ?
M. Olivier Sivieude . - Les effectifs de ma direction ont augmenté ces dernières années et mes collaborateurs font un travail de très grande qualité.
La « transaction », au sens juridique et fiscal, porte uniquement sur les pénalités. J'ai le droit de prendre une décision sur des montants limités - jusqu'à 200 000 euros. Au-delà, les entreprises peuvent saisir le Comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, qui donne un avis que le ministre peut ou non suivre. Dans le cours de la procédure de contrôle, les entreprises ont aussi la faculté de demander une interlocution à une administration - auprès de moi quand il s'agit de la DVNI puisque j'en suis « l'interlocuteur ». Environ 200 interlocutions ont lieu chaque année, qui peuvent dans certains cas déboucher, si le schéma fiscal n'est pas abusif, sur un accord. L'Etat y gagne car cela évite des procédures contentieuses et assure un recouvrement immédiat des rappels. Bien entendu ces procédures sont totalement tracées.
Le régime des intérêts notionnels belge, s'il est utilisé dans le cadre d'une réelle gestion de trésorerie, est légal : il y a fraude lorsque l'utilisation de ce schéma est artificielle.
Quant aux marques, certains pays ont des régimes très avantageux : les Pays-Bas ont un régime fiscal qui revient de fait à ne pas taxer les redevances ! Le Luxembourg a également un régime fiscal très favorable.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - La marque Chanel est-elle gérée depuis les Pays-Bas ?
M. Olivier Sivieude . - Je ne sais pas mais de nombreuses marques le sont. De même les taux d'impôt sur les sociétés sont très faibles en Irlande ou, hors Union européenne, en Suisse.
La définition des établissements stables est problématique, particulièrement dans certains secteurs comme l'économie numérique. Selon le rapport de MM. Colin et Collin, il convient de revoir cette définition, qui n'est plus adaptée.
Les accords préalables sur les prix de transfert relèvent d'une autre direction que la mienne. Je ne suis pas compétent. Mon rôle concerne les contrôles.
Quant aux formations et aux compétences, la meilleure école est celle du terrain. Il faut de l'expérience et du savoir faire.
S'agissant des marques, les entreprises déclarent des redevances parfois au delà de 10 % du chiffre d'affaires. Nous cherchons tout d'abord à apprécier si la redevance est justifiée : il arrive que l'entreprise soit en fait propriétaire de la marque. Nous évaluons ensuite la légitimité de la redevance. Par exemple, lorsqu'une société établie en France qui possède ses marques acquitte une redevance au groupe mondial dont elle est membre pour utiliser un logo spécifique, si petit sur l'emballage qu'il échappe souvent à l'attention du consommateur non averti, nous dressons l'oreille. Dans ce système dit de marque « ombrelle », la redevance peut s'élever jusqu'à 2 % du chiffre d'affaires. Il est difficile de prouver l'abus car les entreprises affirment que la référence à la marque mondiale incite le consommateur à acheter. Ensuite, nous cherchons à déterminer le juste niveau des redevances, encore une opération difficile. Nous devons procéder par comparaisons des pratiques au sein du secteur.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Transmettez-vous parfois des dossiers à d'autres organes du contrôle fiscal ? Avez-vous des relations avec d'autres services d'enquête ? Avez-vous déjà découvert des doubles comptabilités ?
M. Olivier Sivieude . - Pour être efficaces dans la lutte contre la fraude nos services ne doivent pas être cloisonnés. Et j'ai la faiblesse de croire que si les résultats de mon administration ont progressé depuis cinq ans, c'est en partie parce que nous avons développé cette culture des échanges. Nous travaillons par exemple avec la direction nationale des enquêtes fiscales, qui peut mener des perquisitions.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Ne pouvez-vous légalement en mener directement ?
M. Olivier Sivieude . - Il a été considéré qu'il s'agissait d'un métier spécifique d'où l'exclusivité de la DNEF en la matière.
Quant aux doubles comptabilités, il nous arrive d'en découvrir, surtout parmi des TPE de commerce ou de restauration. Elles utilisent des logiciels frauduleux, qui effacent certaines recettes et modifient en conséquence les autres lignes de la comptabilité. Le résultat est impressionnant : la manipulation est invisible ! Seul savent la détecter des spécialistes informaticiens : nous en comptons notamment 80 à la DVNI.
M. Éric Bocquet, rapporteur . - Cette pratique est répandue ?
M. Olivier Sivieude . - C'est possible...
M. François Pillet, président . - Je vous remercie vivement pour tous ces éléments très précieux.