B. LA TRANSFORMATION D'UNE STRUCTURE DE PROJET EN UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF PÉRENNE ET BIEN IDENTIFIÉ
D'un point de vue administratif, la chaîne pénale fait intervenir plusieurs acteurs : ministère de l'Intérieur, ministère de la Justice, ministère des Finances (recouvrement des amendes), mais aussi prestataires privés.
La Direction du projet interministériel contrôle automatisé (DPICA), créée en février 2003, était notamment chargée de mettre en place un système permettant l'automatisation de la chaîne pénale, y compris l'adaptation des textes juridiques. En un mot, elle devait faire collaborer ensemble les acteurs mentionnés ci-dessus.
En réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial, l'ANTAI estime que, « pour ce qui concerne les moyens humains et matériels, la [DPICA] s'est appuyée sur les administrations partenaires (intérieur, transports, justice, budget) pour exercer sa mission. [...]
« Ce statut de structure de projet ne pouvait cependant se pérenniser et il importait de mieux inscrire la DPICA dans l'organisation administrative. [...]
« La création d'un établissement public administratif est apparue comme la plus efficiente des solutions. En effet, elle permet :
« - d'associer les ministères concernés au travers du conseil d'administration et de manière plus large de faire bénéficier d'autres entités que l'Etat des missions qui lui sont confiées et des services mis en oeuvre ;
« - de bénéficier d'une gestion administrative et financière responsable, sous l'autorité de tutelle ;
« - de clarifier les responsabilités dans les tâches et les résultats, notamment avec le contrat d'établissement (contrat d'objectifs et de performance) en établissant des indicateurs de performance et de mobiliser l'ensemble des acteurs autour d'objectifs et d'indicateurs ».
Il convient en outre de souligner que, en juillet 2009, le Gouvernement a décidé de séparer les activités de déploiement des dispositifs de celles du traitement automatisé, ces dernières étant intégralement confiées à l'ANTAI - effectivement créée en mars 2011.
Le directeur de l'ANTAI a expliqué à votre rapporteur spécial que la DPICA, « direction de projet, était un OVNI administratif ». En revanche, l'établissement public, en tant que personne morale, bénéficie à la fois d'une autonomie de gestion et d'une responsabilité juridique , ce qui apporte une sécurité aux opérations de passation de marchés publics.
En outre, son statut d'établissement public lui permet d'élargir son spectre d'intervention et de proposer ses compétences à d'autres partenaires en dehors de l'Etat. En effet, l'article 2 du décret du 29 mars 2011 portant création de l'ANTAI dispose que « l'agence nationale agit en qualité de prestataire de services de l'Etat, de collectivités territoriales ou de tout organisme public ou privé chargé d'une mission de service public ».
C'est ainsi que l'Agence s'est vue confiée le développement et la gestion de la chaîne pénale du procès-verbal électronique (PVé). En effet, depuis 2009, le carnet à souches est peu à peu remplacé par un équipement électronique . Or cette évolution ne concerne pas seulement les services de police ou de gendarmerie : des milliers de collectivités territoriales ont aussi vocation à basculer dans le système PVé. Conformément au principe de libre administration, les collectivités territoriales n'ont cependant aucune obligation en la matière. C'est pourquoi, l'Agence a une responsabilité particulière pour informer et accompagner les collectivités intéressées. En son sein, deux ETP (sur 26) sont mobilisés sur cette tâche.
De même, l'Agence a vocation à faire fructifier son savoir-faire auprès d'acteurs parapublics tels que la SNCF ou la RATP ( cf. infra ).
En ce sens, il apparaît donc légitime que la structure de projet ait été transformée en établissement public administratif, dont l'esprit interministériel demeure fort.
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Le procès-verbal électronique (PVé) « En 2005, un rapport d'audit a souligné le caractère obsolète et coûteux du système de constatation et de poursuite des contraventions [pour la circulation et le stationnement] reposant sur la souche papier . « Le PVé ou ?procès-verbal électronique? a été conçu pour répondre à l'exigence formulée dans ce même rapport d'une rationalisation de la chaîne de traitement des procès-verbaux. « Un dispositif d'expérimentation a été lancé fin 2009 par le ministère de l'Intérieur qui substitue des outils modernes, tels que l'assistant personnel ou encore le terminal informatique embarqué ou la saisie d'infraction sur un poste d'ordinateur, aux anciens carnets à souche. « La saisie sur ces outils électroniques, par les agents verbalisateurs, permet la transmission immédiate et dématérialisée des messages d'infraction au CNT, qui édite l'avis de contravention et l'adresse par voie postale au contrevenant. « Le périmètre pris en compte par le PVé concerne les contraventions des quatre premières classes, relevant de la procédure de l'amende forfaitaire avec paiement différé, relatives à la circulation routière. Il concerne environ 576 natures d'infraction différentes » (extrait du contrat d'objectifs et de performance 2012-2016 de l'ANTAI). La décision de généraliser le PVé dans les services de l'Etat (police et gendarmerie) a été prise en juin 2010. La généralisation s'est achevée en juin 2012. Fin 2013, les forces de l'ordre étaient équipées d'environ 14 600 terminaux piétons (dits « PDA ») ; 8 368 terminaux embarqués (dits « TIE » : ordinateurs embarqués dans les véhicules et dotés d'un logiciel ad hoc ) ; 9 352 postes informatiques fixes (dits « IHM-Web »). Au 1 er septembre 2013, 1 281 communes avaient basculé dans le dispositif . La généralisation du PVé et son extension aux collectivités conduisent à une production exponentielle du nombre d'avis de contravention par le CNT au cours des années qui viennent. En 2012, l'ANTAI a adressé environ 11,2 millions de courriers, dont 4,6 pour l'Etat et 6,6 pour les collectivités territoriales. Pour l'année 2013, un nombre équivalent a d'ores et déjà été atteint au 1 er septembre. D'après l'ANTAI, le taux de rentabilité du PVé serait de 78 % supérieur à celui du carnet à souches : le taux de paiement passe de 50 % à 67 %, le taux de contestation est divisé par deux, le coût de traitement diminue et ne permet plus les « indulgences ». |