Les enjeux du quatrième paquet ferroviaire

Rapport d'information n° 783 (2012-2013) de M. Roland RIES , fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 17 juillet 2013

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N° 783

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2012-2013

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur les enjeux du quatrième paquet ferroviaire ,

Par M. Roland RIES,

^Sénateur.

SYNTHÈSE

Parachevant une construction juridique européenne dont l'objectif affiché est invariablement resté le développement du recours aux chemins de fer pour le fret comme pour les passagers, le quatrième paquet ferroviaire publié le 30 janvier 2013 sous forme de trois propositions de directives et de trois propositions de règlement est entièrement placé sous un seul signe : lever les derniers obstacles à la concurrence, qu'il s'agisse de normes techniques, d'équipements de sécurité, des transports intérieurs de passagers ou de la gouvernance globale du rail.

Cette orientation unipolaire ne prend malheureusement pas en compte les leçons économétriques de la libéralisation pratiquée dans le domaine du fret ferroviaire : contrairement à ce qui était attendu, la concurrence n'a joué aucun rôle positif en faveur de la modalité ferroviaire, dont les déterminants doivent être cherchés ailleurs.

En réalité, l'évolution du recours aux chemins de fer dépend principalement des investissements dans les infrastructures, des subventions publiques et des tarifs appliqués aux trajets.

Quant au prix de revient global du système ferroviaire, il est loin de diminuer lorsqu'augmente le nombre d'opérateurs de transport, notamment en raison des frais de coordination très rapidement croissants.

Tendant à condamner les liaisons peu rentables lorsqu'elle est pratiquée sans restriction, la libéralisation des chemins de fer doit prendre en compte l'expérience malencontreuse du fret pour préserver les liaisons de voyageurs obéissant à des impératifs de service public.

Surtout, il convient de ne pas se tromper de cadre conceptuel : la référence intellectuelle de la concurrence pure et parfaite dans un marché atomisé n'est pas adaptée aux chemins de fer. Pour obtenir un fonctionnement conforme à l'optimum collectif, mieux vaut recourir à la théorie dite des « marchés contestables », cette expression désignant des marchés où la situation de tout producteur, fût-il dominant, est menacée en permanence par la facilité avec laquelle un nouvel opérateur pourrait introduire une nouvelle concurrence, fondée sur une meilleure qualité de production ou des prix moins élevés.

L'ouverture des transports ferroviaires à la concurrence fait partie de la panoplie à disposition des pouvoirs publics pour stimuler l'usage des chemins de fer, elle n'est pas et ne doit pas devenir un objectif.

LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS

Laisser chaque État membre libre d'opter ou non pour une structure verticalement intégrée ou dissociée, sous la réserve unique mais impérieuse d'attribuer sillons et marchés de façon impartiale.

Faire de l'option pour l'une ou l'autre de ces deux formes d'organisation un choix réversible dans les deux sens, à la seule diligence de l'État membre concerné.

Maintenir l'étanchéité des flux financiers du gestionnaire d'infrastructures envers tout opérateur de transports ferroviaires, mais ne pas ériger de « muraille de Chine » entravant les mouvements professionnels des cheminots.

Autoriser le ministère des transports à superviser le fonctionnement du gestionnaire d'infrastructures et des opérateurs de transport ferroviaire, que l'État membre concerné ait ou non retenu le principe d'une structure verticalement intégrée.

Supprimer tout régime dérogatoire entravant la participation d'un opérateur de transports ferroviaires à la concurrence hors de ses frontières dès lors que la Cour de justice de l'Union européenne n'a constaté aucune entrave aux règles de la concurrence.

Laisser à chaque État membre la faculté d'ouvrir un marché de délégation de service public incluant tout à la fois des liaisons ferroviaires rentables et des liaisons déficitaires.

Autoriser les États membres à organiser des enchères au sens habituel pour l'ouverture de lignes commerciales à la concurrence et des enchères négatives pour l'ouverture à la concurrence de réseaux dont le maintien est motivé par des nécessités de service public.

Maintenir la faculté ouverte aux autorités organisatrices locales d'organiser des transports ferroviaires en régie.

Imposer systématiquement la reprise du personnel en fonction lorsque des marchés de délégation de service public sont passés.

Sur le plan conceptuel, ne pas prêter à la concurrence plus de vertus qu'elle n'en a et ne pas poursuivre le mythe d'un marché « parfait » caractérisé par une offre atomisée.

AVANT-PROPOS

De façon tout à fait générale, la construction européenne est marquée depuis plus de 50 ans par l'ouverture successive de secteurs économiques plus ou moins confinés auparavant dans un cadre national.

Cette évolution progressive n'est pas encore totalement achevée, mais la publication récente de six propositions de textes par la Commission européenne, globalement dénommées « quatrième paquet ferroviaire », a pour ambition d'achever l'ouverture totale des transports ferroviaires à la concurrence au sein de l'Europe des 27, ou plutôt des 25 puisque ni Chypre ni Malte ne disposent de chemin de fer.

Parmi ces six propositions de textes,

- la première - COM (2013) 26 - abroge un règlement relatif aux règles communes pour la normalisation des comptes des entreprises de chemin de fer, qui n'a jamais été applicable en France. Nous ne reviendrons donc pas sur ces dispositions, dont l'adoption ne semble soulever aucune objection. ;

- la deuxième - COM (2013) 27 - tend à conforter le rôle joué par l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer, couramment appelée Agence ferroviaire européenne (AFE). À ce jour, ce thème est le seul à avoir franchi - le 10 juin 2013 - l'étape du trilogue. Il est vrai que la présidence irlandaise en avait fait une de ses principales priorités. De plus, les propositions de la Commission européenne sur ce thème ne soulevaient guère d'objection de principe. La discussion a donc porté sur leur mise en oeuvre ;

- la troisième, la quatrième et la cinquième - respectivement dénommées COM (2013) 28, COM (2013) 29 et COM (2013) 30 - abordent les sujets majeurs : l'ouverture à la concurrence des services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire ;

- enfin, la sixième - COM (2013) 31 - concerne la sécurité ferroviaire, un thème extrêmement proche de celui relatif à l'Agence ferroviaire européenne, mais qui peut conduire à imposer aux États membres d'utiliser certains équipements comme le système européen de signalisation et de gestion ERTMS, ce qui n'entre pas dans les attributions de l'AFE. Au demeurant, les discussions sur ce point sont également bien avancées, au point que certains acteurs du monde ferroviaire craignent une scission entre une dimension « technique » - constituée par les premier, deuxième et troisième textes, rapidement traduite en droit positif - et une dimension « politique » dont la discussion plus difficile renverrait aux calendes grecques l'ouverture à la concurrence et l'introduction de nouvelles règles pour la gouvernance du chemin de fer.

Jusqu'à présent, les liaisons ferroviaires ont été libéralisées pour le fret et pour les liaisons internationales de passagers. Les transports nationaux de passagers restent dispensés d'une ouverture à la concurrence, mais chaque État membre est libre d'ouvrir à sa guise tout ou partie de son réseau. La France n'a pas utilisé cette possibilité, contrairement à deux de ses grands voisins - l'Allemagne et l'Italie - qui en ont fait un usage non négligeable, mais prudent.

Bien qu'elle ait fait la preuve de sa compétitivité à l'extérieur de ses frontières, la place hexagonale de la SNCF reste préservée de la concurrence internationale pour tous les trafics de passagers. Il importe aujourd'hui de se préparer à la libéralisation totale des chemins de fer : l'échéance prévue pour 2019 sera peut-être décalée, pas repoussée sine die . Pour ne pas épuiser notre énergie dans un combat perdu d'avance, mieux vaut avoir une claire conscience des enjeux associés au quatrième paquet ferroviaire, dont le vote en première lecture pourrait intervenir soit tout début 2014, soit un an plus tard, le scrutin final devant intervenir vers le printemps 2015.

Une vue d'ensemble conduit à distinguer un objectif et trois problématiques. L'objectif clairement proclamé par la Commission européenne est le développement de la modalité ferroviaire. Les trois problématiques portent respectivement sur l'unification des spécifications techniques de sécurité, l'ouverture à la concurrence des trajets ferroviaires internes de passagers, enfin la réforme de la gouvernance tendant à séparer le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire et tout opérateur de transports, fût-il historique. Par suite, chaque problématique doit être examinée à l'aune de sa contribution au but fixé.

Il est toutefois un thème à écarter très rapidement : celui qui se rapporte à l'Agence ferroviaire européenne et aux spécifications de sécurité ; il fait l'objet d'un encadré page suivante.

Pour mettre en lumière les grands sujets qui restent à discuter, nous examinerons tout d'abord les leçons que l'ouverture à la concurrence du fret ferroviaire a données, afin de tracer une voie de libéralisation « éclairée ».

Ce préalable étant posé, nous pourrons proposer un cadre communautaire adapté au double impératif d'une gouvernance au-dessus de tout soupçon et d'une ouverture constructive à la concurrence, fondée sur une vision de l'économie adaptée au secteur ferroviaire : celle des marchés « contestables ».

CHAPITRE IER - VERS UNE OUVERTURE ÉCLAIRÉE

Puisque l'achèvement de l'ouverture à la concurrence se dessine très nettement à l'horizon, il importe de ne pas lui prêter plus de vertus qu'elle n'en a (I) et de regarder lucidement la réalité (II).

I. ÉVITER LES ILLUSIONS : LA CONCURRENCE N'ASSURE PAS L'ESSOR DU RAIL

S'il est une idée force dans le quatrième paquet ferroviaire, c'est l'amélioration de l'attractivité du rail en pesant sur les prix de revient, principalement grâce à la concurrence. D'après la Commission européenne, l'ouverture à la concurrence doit « améliorer la qualité des services de transport de voyageurs par chemin de fer et leur efficacité opérationnelle, afin de renforcer la compétitivité et l'attractivité du rail par rapport aux autres modes de transport et développer davantage l'espace ferroviaire unique européen ». Il convient d'en attendre « un développement harmonieux, équilibré et durable de l'activité économique ».

Constatant d'autre part la très large prédominance des contrats de service public au sein des services nationaux de transport de voyageurs, la Commission européenne en déduit qu'il importe d'introduire la concurrence dans ces marchés de services publics. La finalité du dispositif est exprimée sans ambiguïté : « intensifier la pression concurrentielle sur les marchés ferroviaires nationaux afin d'augmenter la quantité et d'améliorer la qualité des services offerts aux voyageurs. La mise en concurrence des contrats ferroviaires peut aussi garantir une meilleure gestion des fonds consacrés aux services de transport public. »

À première vue, l'intention est claire et louable, mais on peut se demander si l'expérience confirme que la libéralisation du marché assure l'essor des transports ferroviaires. Le bilan du premier paquet ferroviaire apporte un premier élément de réponse.

A. LE BILAN DU PREMIER PAQUET FERROVIAIRE.

Le bilan du premier paquet ferroviaire, effectué par la Commission européenne, montre que le taux de croissance du fret ferroviaire entre 1993 et 2004 est statistiquement indépendant de la part prise par les nouveaux entrants sur les marchés intérieurs des États membres.

Comme la quasi-totalité des graphiques présentés dans cette première partie du rapport, ceux de la page suivante comportent chacun une droite, dite « ligne de régression », qui représente le meilleur axe possible résumant l'orientation générale du « nuage de points », où chaque point représente la situation d'un État membre. Une « ligne de régression » est horizontale quand les variables portées sur les axes du graphique sont indépendantes.

Le graphique ci-dessus montre qu'il n'y a pas de corrélation entre l'ouverture effective à la concurrence et le développement du fret ferroviaire de 1993 à 2004.

Le graphique ci-dessous reprend les mêmes données, sous forme de cartographie mettant en évidence la diversité des situations caractérisant des groupes d'États.

Rien ne s'oppose à ce que plusieurs corrélations soient testées pour apprécier l'incidence de plusieurs causes possibles sur un résultat donné. Dans le présent rapport, la part du fret ferroviaire est ainsi mise en relation avec l'ouverture du marché, avec l'effort public en faveur de cette modalité, enfin avec les tarifs pratiqués. Dans leur totalité, les résultats utilisés proviennent d'études statistiques conduites par le Comité européen du rail, un organisme regroupant des opérateurs de transports ferroviaires, qui a fondé ses calculs sur les chiffres publiés par la Commission européenne.

La conclusion de ce bilan est claire : même en écartant le cas très particulier de l'Estonie - marqué par une hausse spectaculaire des importations russes de 1993 à 2004, puis par une ouverture qui n'apparaît pas sur les graphiques, car elle a fait sentir ses effets à compter de 2005 - l'arrivée de nouveaux entrants sur le marché n'apporte aucun bénéfice au transport ferroviaire.

Il convient cependant de vérifier la validité de cette conclusion en prenant d'autres références temporelles, pour écarter tout risque de biais induit par un simple phénomène temporaire.

B. LA DÉCENNIE 2000

1. Les périodes 2002 à 2007 et 2006 à2010

a) Les années 2002 à 2007

Le graphique ci-après retrace verticalement le différentiel entre le taux de croissance du fret ferroviaire et le taux de croissance du fret total ; il indique horizontalement la part du fret ferroviaire imputable aux nouveaux entrants en 2007.

L'équation reportée sur le graphique (Y=0,0001 X - 0,0835) comporte un coefficient pratiquement nul mesurant l'incidence de la variable « part des nouveaux entrants ». Le coefficient de corrélation R2 est, lui aussi, extrêmement proche de zéro. Il n'y a donc aucun lien de cause à effet.

Ainsi, les données relatives aux années 2002 à 2007 aboutissent à une conclusion en tout point identique à ce qui a déjà été mis en évidence à partir des chiffres portant sur la période 1999 à2004 : le dynamisme du fret ferroviaire , mesuré par le différentiel entre son taux de croissance et l'évolution du fret total, ne présente aucune corrélation avec la part des nouveaux entrants sur le marché .

Source : Commission européenne, European transport in figures , 2009.

Ce résultat est-il imputable au démarrage de l'ouverture ? C'est ce que nous verrons en examinant tout d'abord les chiffres afférents aux années 2006 à 2010.

b) Les années 2006 à2010.

Encore une fois, la variation relative du fret ferroviaire est mise en relation avec la part des nouveaux entrants. Les références temporelles sont différentes, pas le résultat.

2. Synthèse des années 2000 à 2010

Au vu de ce qui vient d'être établi, réitérer des calculs économétriques ne présente guère d'intérêt. En revanche, il est parfaitement envisageable de dresser un portrait d'ensemble pour les États concernés pendant cette décennie.

En l'occurrence, la libéralisation du fret a fort logiquement des effets contrastés selon le contexte. L'opérateur historique en situation de monopole peut utiliser le bénéfice apporté par les liaisons rentables pour couvrir les pertes engendrées par les activités déficitaires. Il peut agir ainsi parce que la maîtrise totale de l'offre lui permet de pratiquer des tarifs élevés là où il peut satisfaire la demande à des prix de revient nettement inférieurs. Si le marché est ouvert à la concurrence, les nouveaux entrants se positionnent sur les liaisons rentables, faisant ainsi baisser les tarifs. L'effet bénéfique pour les clients est incontestable pour cette fraction du marché. Si les capacités en place le permettent, il n'est pas exclu que l'activité du fret ferroviaire augmente sur ces liaisons, que l'évolution tarifaire aura rendues encore plus attractives. À l'inverse, les services déficitaires sont ipso facto privés de financement. Ils déclinent donc.

Le résultat d'ensemble procuré par l'ouverture du marché est donc variable d'un pays à l'autre, car tout dépend de deux facteurs : l'accroissement de l'activité là où il est déjà rentable, sa diminution sur les lignes déficitaires. Il n'est donc pas surprenant que l'ouverture du marché n'ait pas nécessairement abouti à relancer le fret ferroviaire. La situation des voyages ferroviaires pour passagers est évidemment la même si l'ouverture du marché met automatiquement fin à la péréquation spontanément pratiquée par l'opérateur historique en situation de monopole.

Sur le plan intellectuel, la prééminence du marché concurrentiel pour assurer le bien-être économique de chaque intervenant et une allocation optimale des ressources pour la collectivité résulte d'une construction théorique énoncée pour toute activité économique, quels que soient sa nature, le lieu et le moment où elle s'exerce ainsi que son contexte. Cette abstraction est présentée comme une vérité universelle, ce qui permet à ses partisans de présenter tout contre-exemple comme le signe d'une faute à corriger.

Dans le graphique ci-dessous, les États figurent dans un ordre décroissant selon la part prise en 2010 par les nouveaux entrants sur le marché du fret ferroviaire. La couleur rouge identifie les États où la part du fret ferroviaire a régressé pendant cette décennie, la couleur verte ayant la signification inverse. Si l'ouverture à la concurrence avait pour vertu de développer la modalité ferroviaire, les économies les plus ouvertes à la concurrence figureraient plus souvent en vert que celles où le marché est protégé. L'absence de lien entre la part des nouveaux entrants et la place du fret ferroviaire saute aux yeux. Les deux pays où la place des nouveaux entrants est la plus élevée ont vu la part modale de fret ferroviaire se détériorer, tout comme les trois pays où le rôle des nouveaux entrants est remarquable pour sa modestie.

Le graphique ci-après reprend la même logique, mais en classant les États selon la variation de la modalité ferroviaire. Cette fois, la couleur verte identifie les cas où la part des nouveaux entrants excède 10 % du fret. On constate l'absence de toute relation entre l'évolution de la modalité ferroviaire et la plus ou moins grande ouverture du marché. Les trois meilleures performances d'évolution pour le fret ferroviaire sont le fait d'États (Suède, Allemagne, Autriche) où la part des nouveaux entrants excède 10 %, mais telle est également la caractéristique des trois États (Pologne, Roumanie, Bulgarie) où la modalité ferroviaire a le plus fortement régressé !

Ainsi, quelles que soient les années prises en considération, quel que soit le critère utilisé, les données disponibles infirment incontestablement l'axiome libéral qui inspire la Commission européenne.

II. REGARDER LUCIDEMENT LA RÉALITÉ

A. LE FRACTIONNEMENT DES OPÉRATEURS ALOURDIT LES FRAIS DE COORDINATION

Le cas britannique sera le seul pris en considération ici, en raison des deux caractéristiques rendant l'expérience britannique particulièrement instructive : la Grande-Bretagne offre un exemple unique de réseau ferroviaire relativement étendu desservant une population nombreuse, avec des opérateurs en concurrence face à un gestionnaire totalement indépendant.

1. L'analyse des tâches de coordination

Avec une vingtaine d'opérateurs privés dans le domaine des transports ferroviaires de fret ou de passagers, les Britanniques ont acquis une expérience importante en matière de coordination des intervenants .

Ils ont élaboré une grille décomposant l'ensemble du travail de coordination, depuis les autorités nationales jusqu'aux opérateurs de transport, en passant par le gestionnaire d'infrastructures et l'autorité de régulation. Les 139 items identifiés forment un inventaire fort bien pensé, mais impressionnant par l'ampleur des moyens à mobiliser, bien qu'aucune quantification budgétaire n'ait été spécifiquement associée à cette tâche.

Publié au printemps 2011, le rapport McNulty a comblé cette lacune.

2. Les conclusions du rapport McNulty (2011)

Élaboré à la demande du ministère britannique des transports et de l'Autorité de régulation ferroviaire, le rapport McNulty est censé refléter non un point de vue officiel, mais l'opinion de ses auteurs. Il a donc un caractère officieux malgré une publication officielle. Les conclusions n'en sont pas moins instructives.

La première est que l'ampleur des frais de coordination - aux résultats pourtant insuffisants d'après le même rapport - entre les intervenants sur un même réseau se traduit par un surcoût de 30 % pour le budget de l'État . En fait, l'écart - mesuré avec un ensemble de références constitué par la France, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse - avoisine 40 %, mais les auteurs estiment que des caractéristiques structurelles inhérentes aux chemins de fer britanniques expliquent environ le quart de la différence, ce qui conduit aux 30 % finalement retenus.

La seconde conclusion va dans le même sens, avec des tarifs acquittés par les passagers trop élevés, eux aussi de 30 % . Ainsi, contribuables et usagers subissent les uns et les autres une charge excessive. Aboutir à une facture trop élevée d'un tiers environ est très exactement l'inverse des résultats attendus des conceptions qui inspirent la Commission européenne.

La principale recommandation du rapport est déclinée en trois variantes :

- au minimum, établir un partage des coûts et des profits entre gestionnaire de l'infrastructure et opérateurs de transport ;

- à titre de solution intermédiaire, instituer des alliances ou joint-ventures , ce qui revient à une forme d'intégration capitalistique ;

- au mieux instituer une intégration verticale totale avec des concessions portant à la fois sur une fraction du réseau et sur les transports ferroviaires. Appliquée à la France, cette troisième recommandation reviendrait non à reconstituer la grande SNCF d'antan, mais à rétablir carrément la situation qui prévalait avant la nationalisation de 1937.

- Partant des neuf régions identifiées comme telles au sein du réseau de la National Rail (NR), le rapport McNulty propose d'introduire trois nouvelles délimitations géographiques, afin que chaque sous-réseau ait une taille comparable à celui observé aux Pays-Bas, au Danemark ou en Suisse. Pourquoi cet objectif ? Parce que les économies d'échelle sont inexistantes au-delà de cette dimension, d'après les analyses économétriques conduites par l' Office of rail regulation (ORR), dont les attributions excèdent largement celles d'une autorité de régulation.

B. LES VÉRITABLES DÉTERMINANTS DE LA MODALITÉ FERROVIAIRE

Puisque la part de la modalité ferroviaire ne dépend pas de son ouverture à la concurrence internationale, il convient d'identifier au moins les principaux facteurs en s'efforçant de quantifier leur incidence.

L'analyse économique met en évidence le rôle déterminant de la dépense publique (1) et des tarifs pratiqués (2).

1. Au commencement était la dépense publique

En l'occurrence, l'expression « dépense publique » représente la somme des investissements dans le réseau ferroviaire, quel que soit leur mode de financement, et des subventions d'équilibre, en principe motivées par des obligations de service public.

Le graphique ci-après montre très nettement l'existence d'une corrélation positive nette entre la dépense publique ainsi définie et l'essor de la modalité ferroviaire.

Ainsi, l'analyse économétrique met au premier plan le rôle majeur du financement public en direction du monde ferroviaire. Il est à souligner que le budget de l'État n'est pas nécessairement sollicité : le financement peut tout aussi bien provenir de collectivités territoriales ou d'entreprises.

Non plus que les subventions d'exploitation motivées par des obligations de service public, le soutien public à l'investissement ne présente la moindre corrélation avec la libéralisation du marché ferroviaire. Il n'est donc pas surprenant que le degré d'ouverture du marché, quel que soit son instrument de mesure, n'ait jamais contribué de manière statistiquement significative au moindre essor du rail, là encore quelles que soient les données utilisées pour quantifier le recours au chemin de fer, et pour toute période ou sous-période considérée depuis l'entrée en vigueur du premier paquet ferroviaire.

Ce constat n'est pas pour surprendre, puisque l'état des infrastructures joue un rôle évident en matière de capacité du réseau, ainsi que pour la vitesse moyenne de chaque déplacement. En d'autres termes, les déterminants techniques de la compétitivité du rail sont très largement un résultat des investissements réalisés. Les subventions pour charges de service public soutiennent la compétitivité financière du chemin de fer. Que l'indicateur décrivant la résultante de ces deux interventions soit particulièrement significatif pour expliquer le recours à la modalité ferroviaire n'a donc rien d'étonnant, si l'on veut bien partir de la réalité du secteur.

Avec une pente nettement positive et un coefficient de corrélation proche de 0,48, l'analyse économétrique met en évidence le fait que la simple prise en considération du financement public dont le fret ferroviaire a bénéficié dans les États membres de l'Union européenne suffit à expliquer la moitié du dynamisme propre au fret ferroviaire.

Un résultat en tout point comparable est obtenu avec la prise en considération de la modalité ferroviaire pour le transport de passagers, ainsi qu'il apparaît clairement au vu du graphe ci-après.

2. Vient ensuite la tarification des usagers

Bien que l'incidence de la tarification ne soit pas comparable à celle de la dépense publique, on ne peut négliger ce facteur, qui explique environ 10 % de la variabilité observée quant au dynamisme de la modalité ferroviaire entre États membres.

La prise en compte simultanée des dépenses publiques et des tarifs permet d'obtenir une cartographie hautement significative de ce que représente actuellement le fret ferroviaire au sein de l'Union européenne élargie à la Norvège.

CHAPITRE II - POUR UN CADRE EUROPÉEN ADAPTÉ

L'analyse présentée dans la première partie de ce rapport est à la fois claire dans ses conclusions et limitée dans son objet. Elle se borne à démontrer que l'ouverture du marché ferroviaire, telle qu'elle a été mise en place pour le fret au sein de l'Union européenne, n'amplifie en rien l'utilisation des chemins de fer. En effet, l'extension du champ ouvert au jeu du marché n'est propice qu'aux lignes rentables, sur un réseau dont les caractéristiques techniques dépendent des investissements réalisés, ainsi que de l'entretien dont il bénéficie de la part de la puissance publique.

La leçon à en tirer est que l'ouverture à la concurrence ne peut être mise en oeuvre que selon des modalités spécifiques, conçues pour encourager le développement du transport ferroviaire . En d'autres termes, il convient de privilégier une concurrence régulée plutôt qu'une concurrence sauvage.

Il convient dès lors d'organiser une gouvernance au-dessus de tout soupçon (I) permettant d'aller vers une ouverture constructive (II).

I. UNE GOUVERNANCE AU-DESSUS DE TOUT SOUPÇON

L'attribution des parts de marché doit certes être impartiale (A), mais sans que le schéma institutionnel ne compromette l'intérêt général (B).

A. ASSURER L'ATTRIBUTION IMPARTIALE DES PARTS DE MARCHÉ

Organisation générale et procédures de décision ou d'arbitrage doivent aller de pair afin d'écarter les doutes fondés sur des conjectures et des faux problèmes.

Cela exige une répartition claire des compétences, associée à des nominations écartant toute collusion d'intérêts (1.), mais aussi le recours à des procédures de décisions transparentes et à des processus de concertation adaptés (2.).

1. Répartition des compétences et procédures de nomination

Les deux sujets sont indissociables, mais se prêtent néanmoins à des descriptions distinctes.

a) La répartition des compétences

C'est le sujet crucial par excellence en matière d'impartialité.

Lorsque la Cour de justice de l'Union européenne a prononcé une condamnation à l'encontre de la France, le 18 avril dernier, la motivation était fondée précisément sur un fait : la Direction des circulations ferroviaires de la SNCF « demeurait chargée d'attribuer les sillons ». Que cette activité ait été « supervisée par RFF » n'a pas permis à la France d'éviter que le juge communautaire prononce une sanction sans même examiner « les critères d'indépendance organisationnelle et décisionnelle ». Ce qui importait n'était pas la manière dont la Direction des circulations ferroviaires avait en fait exercé ses attributions, mais l'absence de garantie d'indépendance.

Pour compléter cette description des contentieux suscités par la gouvernance actuelle du système ferroviaire français, ajoutons que l'Autorité de la concurrence a condamné la SNCF à une amende record de 60,9 millions d'euros en raison de reproches adressés non à la SNCF en tant que telle, mais au comportement individuel de certains de ses cadres agissant de leur propre chef. Il est possible d'analyser cette condamnation, fondée sur des actes et non sur une architecture institutionnelle, comme le négatif parfait de l'arrêt rendu par la Cour de justice européenne exclusivement en raison de liens institutionnels et non pour tel ou tel fait avéré.

Le quatrième paquet ferroviaire comporte une architecture identique en ses principes à celle qui figure dans les textes européens, notamment dans la directive 91/440, mais plus explicite dans la formulation concrète des exigences.

b) Procédures de nomination

Nomination et surtout éventuelle révocation peuvent évidemment porter atteinte à la sérénité d'une prise de décision, quelle que soit la répartition des compétences opérée sur le papier. Nous sommes là en plein droit du soupçon. Dans ces conditions, formuler des recommandations à même de recueillir l'assentiment général est inévitablement un exercice particulièrement ardu. Il convient donc d'examiner avec une particulière prudence tout ce qui se rattache à ce sujet.

La proposition de directive COM (2013) 29 interdit en son article 7 à une même personne morale ou physique de détenir le droit de contrôler ou d'influencer simultanément un gestionnaire de l'infrastructure et une entreprise ferroviaire. Elle prévoit la possibilité, pour un État membre, d'être propriétaire des deux entités juridiques, mais à condition que le contrôle soit exercé par des autorités publiques différentes et juridiquement distinctes. Cette disposition paraît excessive, car son application littérale interdirait les nominations de dirigeants en conseil des ministres, a fortiori leur nomination et le suivi de leur activité par le ministre des transports. Il convient de supprimer cette limitation exorbitante.

En outre, rien ne justifie la « muraille de Chine » que la Commission européenne entend ériger pour empêcher tout mouvement de personnel dans un sens ou dans l'autre entre le gestionnaire d'infrastructures et l'opérateur historique de transport ferroviaire, lorsqu'ils font partie d'une structure verticalement intégrée. Une seule motivation figure dans les textes de la Commission : « éviter les conflits de loyauté ». Avec ce dispositif, la lutte légitime contre les conflits d'intérêts finit par tendre vers une absurdité : pourquoi tolérer que les membres d'une même famille travaillent dans les deux entités ? La sagesse consiste à circonscrire très précisément les restrictions concernant le personnel aux seules conditions de nomination à des postes de dirigeants.

Bien que ce rapport ne porte pas sur la compatibilité entre l'approche retenue par le gouvernement français et le droit de l'Union applicable ou en devenir, rien n'interdit de souligner que l'avis conforme qui sera sollicité de l'Autorité de régulation ferroviaire sur la nomination du président du conseil d'administration, du gestionnaire d'infrastructure et sur sa révocation semble parfaitement conforme à l'esprit qui inspire le droit de l'Union en ce domaine.

Une fois précisées les conditions de nomination et la répartition des responsabilités, il reste à examiner comment celles-ci seront exercées.

2. Décision et concertation

a) La décision

Sur ce plan, le quatrième paquet ferroviaire n'apporte guère d'innovation de principe, sauf pour les liaisons non commerciales.

En effet, les autorités régionales organisatrices de transport sont explicitement autorisées à choisir entre une régie (fort logiquement cantonnée de façon absolue sur le plan géographique) et la mise en concurrence via une délégation de service public attribuée sur appel d'offres. Précisons simplement que le recours à une délégation de service public est strictement encadré par le quatrième paquet ferroviaire, dont la philosophie tend à privilégier ce que l'on dénomme couramment « l' open access ». Il serait applicable aux liaisons commerciales, selon le régime actuellement en vigueur pour les lignes internationales de passagers ou pour le fret ferroviaire.

b) La concertation

Ce point est sans doute celui où la capacité d'initiative des États membres trouvera le plus à s'épanouir, car les lacunes de l'architecture proposée par la Commission paraissent manifestes.

En effet, il aurait été légitime qu'un principe soit posé, tout en laissant à chaque État membre le soin d'institutionnaliser une forme de concertation entre gestionnaires d'infrastructures, opérateur historique, autres opérateurs de transports ferroviaires, autorités organisatrices nationales ou décentralisées. Faute d'exigence dans le droit de l'Union, il est cependant probable que certains États membres au moins ne mettront pas en place un système permanent de concertation.

Ce dispositif a pourtant déjà démontré son intérêt, notamment en Allemagne, où l'extrême fractionnement des autorités organisatrices et même des gestionnaires d'infrastructures - malgré la part prédominante revenant à Deutsche Bahn Netz - est inévitablement source de contentieux à répétition et de frictions permanentes.

Sur ce plan aussi, ce que l'on sait du projet de loi que le gouvernement français devrait bientôt déposer paraît conforme à l'objectif d'éliminer les incompréhensions ou désaccords avant même qu'ils ne dégénèrent en contentieux.

B. PRÉSERVER L'INTÉRÊT GÉNÉRAL

1. L'unité de décision stratégique doit perdurer

Attribuer les parts de marché en appliquant une procédure transparente et impartiale ne signifie pas que le gestionnaire de l'infrastructure soit réduit à un rôle passif.

Des choix d'envergure portent sur la taille du réseau et sur son architecture entre grande vitesse, transports régionaux et desserte locale.

Tout cela doit être cohérent avec les programmes d'acquisition, de renouvellement et d'entretien du matériel roulant. Les grandes décisions doivent donc être impérativement prises de concert entre l'investisseur en lignes et l'opérateur historique de transports ferroviaires. Si l'opérateur doit formuler une offre sur une infrastructure déjà existante, qui plus est dans un contexte économique placé sous le signe permanent de la concurrence, le risque de ne pas pouvoir amortir l'acquisition d'un matériel roulant très coûteux freine inévitablement l'utilisation des techniques avancées. Pour le gestionnaire, cela signifie que la construction d'une ligne à grande vitesse par exemple comporterait un risque majeur d'aboutir à des tarifs qu'aucun opérateur de transport ne pourrait assumer.

Au demeurant, le simple fait que le gestionnaire de l'infrastructure poursuive des finalités distinctes des objectifs que se fixe l'opérateur de transport suffit pour rendre indispensable un minimum d'ambition commune : pour se transformer en réalité, un projet doit s'inscrire dans une orientation stratégique commune.

Telles sont sans doute les raisons pour lesquelles le TGV prospère dans des systèmes verticalement intégrés, alors qu'il a le plus grand mal à se développer au sein d'une organisation marquée par la séparation totale entre propriété de l'infrastructure ferroviaire et organisation des transports de passagers. Le cas des États-Unis est édifiant : les caractéristiques géographiques et démographiques de la côte orientale et de la côte occidentale auraient dû conduire à l'essor de lignes à grande vitesse nord-sud. Il n'en est rien, parce que les gestionnaires de l'infrastructure ont, chacun, une vision géographique ne correspondant pas à ces lieux de vie. En effet, le réseau ferré appartient à de très gros opérateurs de fret, dont chacun est en situation pour le moins dominante sur une fraction du territoire. Il en résulte que l'unité stratégique de décision porte exclusivement sur le fret ferroviaire au sein d'une très grande région équivalant à plusieurs États membres de l'Union européenne. Dans ces conditions, l'unicité de l'opérateur chargé des transports de passagers ne suffit pas à obtenir la cohérence stratégique indispensable à l'élaboration d'un réseau de lignes et de trains à grande vitesse. En 2010, il y avait 362 kilomètres de lignes à grande vitesse aux États-Unis, soit à peine plus qu'à Taïwan, où on en dénombrait 345 kilomètres. Avec les projets de construction envisagés, leur longueur cumulée devrait atteindre 1 139 kilomètres outre-Atlantique, contre 1 006 au Portugal.

Au demeurant, la nécessité d'une même vue d'ensemble n'est pas spécifique à la grande vitesse, car il faut également combiner les transports nationaux, régionaux et locaux pour que les passagers puissent poursuivre dans de bonnes conditions des trajets empruntant divers types de voies et de trains. C'est là une condition sine qua non pour que le réseau ferroviaire joue un rôle positif dans l'aménagement du territoire au lieu d'aggraver sa désertification.

2. La SNCF ne sera jamais un opérateur « comme les autres »

Il résulte assez directement de ce qui précède qu'aucun opérateur historique, donc la SNCF pour la France, n'a vocation à devenir un opérateur « comme les autres ».

Envisager que la SNCF finisse par ne devenir qu'un simple opérateur parmi d'autres revient à envisager une situation caractérisée par l'existence d'un gestionnaire d'infrastructures et de plusieurs opérateurs de transport comparables placés en situation de concurrence. Une telle configuration n'existe dans aucun État disposant d'une infrastructure ferroviaire substantielle et ayant d'importantes liaisons terrestres avec ses voisins.

En effet, seule la Grande-Bretagne offre un exemple de gestionnaire dénué de lien particulier avec l'opérateur historique, très largement démantelé en plusieurs entités auxquelles s'ajoute une vingtaine d'opérateurs privés. Mais au caractère insulaire, qui simplifie considérablement la situation en écartant l'insertion de son réseau dans un ensemble continental, s'ajoute la forme particulière de cette île, conduisant à un réseau autant dire exclusivement nord-sud au nord de Londres et est-ouest pour la partie méridionale. Il n'y a pratiquement pas de flux croisés nord-sud et est-ouest, sinon entre les gares de la capitale. La situation britannique est donc très spécifique, et les solutions apportées jusqu'à présent sont au demeurant loin d'être convaincantes, ainsi qu'on l'a déjà souligné.

Prendre en compte les leçons de l'expérience est un moyen très sûr de progresser, afin que les mesures prises atteignent mieux le but assigné. C'est une condition importante pour aller vers une libéralisation constructive dans les transports ferroviaires, laissant au marché le soin de mettre en lumière les situations contraires à l'utilisation optimale des ressources, mais sans plaquer de recettes a priori .

Établi par le Boston consulting group , le tableau ci-après met en évidence l'absence de tout lien entre les modes de gouvernance et l'indicateur d'efficacité mis au point par ce cabinet (dont le calcul s'obtient en additionnant 8 données statistiques retraçant le trafic de passagers, le fret ferroviaire, la ponctualité, les tarifs, les accidents et le nombre de victimes).

De même qu'une part plus élevée de nouveaux entrants ne suscite globalement pas d'essor de la modalité ferroviaire, de même la séparation accrue entre gestionnaire de l'infrastructure et opérateur de voyages ne comporte pas d'avantage particulier en termes d'efficacité des chemins de fer.

Fusion totale Fusion via une Séparation avec Séparation totale

holding délégations

II. UNE OUVERTURE CONSTRUCTIVE A LA CONCURRENCE

Pour être constructive, l'ouverture à la concurrence doit préserver l'avenir de liaisons ferroviaires importantes pour la collectivité bien qu'elles soient commercialement déficitaires (A) et remplacer la référence intellectuelle au marché atomisé par la notion de « marché contestable » (B).

A. NE PAS SACRIFIER LES LIAISONS DÉFICITAIRES

1. Fondement du quatrième paquet, la scission entre offre commerciale et délégations de service public ne s'impose pas d'évidence

L'approche de la Commission européenne est fondée sur une distinction catégorique entre offre concurrentielle sur des lignes commerciales et délégations de service public.

Cette innovation par rapport à l'ouverture du fret à la concurrence s'explique de manière simple : trop de liaisons ferroviaires de passagers ne peuvent équilibrer leurs comptes sans subventions pour charges de service public. Une ouverture de ces lignes à la concurrence est donc vouée à l'échec, sauf à organiser l'attribution d'une subvention aux opérateurs privés qui proposent leurs services dans un cadre de marché. Pour cette raison, le projet de quatrième paquet ferroviaire autorise le recours à une délégation de service public à l'horizon 2019, selon des modalités comparables à celles déjà très largement mises en oeuvre pour les transports urbains.

Selon une pratique dont elle est coutumière, la Commission européenne a utilisé un schéma conceptuel élaboré dans un certain cadre pour le plaquer sur une activité distincte, mais présentant quelques analogies avec celle ayant déjà fait l'objet d'une certaine expérience. C'est ainsi que la dichotomie entre gestionnaires du réseau et opérateur de transport est une copie conforme de ce qui a été mis en oeuvre pour la distribution d'énergie électrique. Or, le recours aux délégations de service public pour les lignes non rentables laisse de côté le fait que des transports urbains forment un tout fort peu connecté avec les liaisons nationales, en dehors du fait que les gares ferroviaires desservent habituellement les centres-villes où elles tendent à créer des noeuds de communications urbaines avec des flux de passagers dans les deux sens.

Le rôle des gares ferroviaires pour les transports urbains est particulièrement sensible à Paris parce que la desserte de la banlieue utilise très largement des gares où s'arrêtent également des trains des grandes lignes. Ce trompe-l'oeil ne doit pas empêcher de voir que la délégation de service public pour transports urbains est attribuée dans des conditions n'ayant pas grand-chose de commun avec l'éventuelle délégation de service public portant sur des lignes relativement peu interconnectées entre elles, mais fortement dépendantes des grandes liaisons susceptibles de faire l'objet d'une offre commerciale au sens de la proposition élaborée par la Commission européenne.

C'est pourquoi il convient d'élaborer une mise en concurrence adaptée aux conditions particulières du chemin de fer.

2. Les modalités de mise en concurrence ne doivent écraser ni les contribuables, ni le personnel

La péréquation des moyens actuellement mis en oeuvre par la SNCF et par tout opérateur ferroviaire historique disparaîtrait ipso facto avec le découpage du réseau en lignes rentables et en liaisons de service public, assorti d'une ouverture à la concurrence selon les modalités envisagées par Bruxelles.

Il faut donc ou bien se résigner à la disparition douloureuse des lignes dites de service public, ou bien mettre au point des modalités qui évitent à la fois de surcharger les contribuables (a) et de faire payer la libéralisation par le personnel (b).

a) Préserver les contribuables

Quelles que soient les modalités précises de mise en oeuvre, il n'y a que deux façons pour couvrir les coûts des transports : faire payer les usagers ou solliciter les contribuables.

Par hypothèse, les liaisons déficitaires maintenues pour des raisons de service public ne peuvent être entièrement financées par les voyageurs qui les empruntent. Il reste donc soit à les fermer - quitte à introduire un moyen de substitution - soit à mettre les surcoûts à la charge des usagers de lignes rentables ou à celle des contribuables.

Le schéma proposé par la Commission européenne écarte de facto le financement des lignes déficitaires par les usagers des lignes excédentaires. Les contribuables - entreprises ou particuliers - restent donc seuls pour assurer l'équilibre des comptes.

Combinée avec la conception très restrictive du droit de l'Union en matière d'aide publique, cette approche risque de condamner à terme les liaisons de service public. C'est pourquoi il importe de substituer au mécanisme proposé par la Commission européenne une combinaison des deux modalités suivantes :

- proposer des délégations de service public portant à la fois sur des lignes rentables et sur d'autres qui ne le sont pas , de façon à réintroduire une péréquation entre pertes et profits au niveau de chaque opérateur adjudicataire ; cette modalité est particulièrement envisageable dans les situations où des lignes déficitaires font partie d'un réseau commun avec des liaisons dégageant un excédent d'exploitation ;

- instituer un double système d'enchères positives et d'enchères négatives , les premières conduisant à attribuer une liaison rentable à l'opérateur qui propose de verser la somme la plus élevée, la seconde ayant pour finalité de confier les lignes déficitaires aux candidats demandant la plus faible subvention d'équilibre. Un tel système d'enchères s'inscrit a priori plus aisément dans l'esprit libéral qui souffle sur la politique européenne des transports, mais il n'est pas nécessairement équilibré : le produit des enchères positives peut être insuffisant pour verser les sommes dues en vertu des enchères négatives.

Quelle que soit la modalité retenue, il convient de modifier en conséquence la proposition formulée par la Commission européenne .

b) Ne pas faire payer l'ouverture à la concurrence par le personnel

Cet objectif est juridiquement plus facile à atteindre, puisque la Commission européenne propose déjà que la délégation de service public puisse comporter l'obligation pour l'adjudicataire de conserver le personnel en place.

Il reste donc un seul point à préciser : les personnes maintenues dans leur poste de travail par leur nouvel employeur doivent l'être dans des conditions identiques à celles qui auraient été applicables si l'opérateur historique avait conservé cette portion du réseau.

Sous cette seule réserve, le montage juridique proposé par la Commission européenne paraît acceptable. Dans le cas particulier de la SNCF, cela suppose d'identifier clairement le personnel concerné avant toute mise en concurrence pour l'attribution d'un marché de délégation de service public.

B. L'OUVERTURE JURIDIQUE À LA CONCURRENCE, UN MOYEN DE RENDRE LE MARCHÉ « CONTESTABLE »

Commençons par une précision sémantique : l'adjectif « contestable » a beau être admis en l'occurrence, il provient d'une mauvaise traduction du titre d'un ouvrage américain publié en 1982 par W.J. Baumol, J.C.Panzar et R.D.Willing, intitulé Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. Il s'agit en réalité de marchés qu'un agent économique entrant peut disputer aux acteurs en place, avec des obstacles financiers ou techniques suffisamment bas pour que même un monopole installé doive sacrifier aux obligations d'efficacité économique autant que s'il était en situation concurrentielle.

L'analogie du cadre conceptuel avec celui des transports ferroviaires est suffisamment marquée pour motiver un exposé succinct de cette théorie économique (1) avant d'envisager son application au domaine concerné par le présent rapport (2).

1. La théorie des « marchés contestables »

a) Résumé de cette approche

Un marché est dit « contestable » lorsque :

- un agent économique présent sur celui-ci peut le quitter sans subir de frais dissuasifs,

- un producteur peut l'investir sans devoir surmonter une barrière d'entrée financière ou technique.

Ce cas de figure réunit donc paradoxalement une absence même totale de concurrents et la forte pression exercée par la simple possibilité de devoir affronter la concurrence.

b) Son caractère innovant

La théorie néoclassique accorde une place privilégiée à la « concurrence pure et parfaite », seule à faire en sorte que l'égoïsme des acteurs économiques débouche sur un optimum collectif grâce à l'exigence de prix et de qualité imposée par le consommateur.

En substituant à ce concept celui de « contestabilité parfaite », W. Baumol s'est inscrit en faux contre l'idée qu'un faible nombre d'entreprises sur un marché, a fortiori un monopole, était systématiquement source de gaspillage pour la collectivité, doublé d'une rente de situation au profit des producteurs, voire de leurs salariés. Bien que la concurrence pure et parfaite offre une illustration de contestabilité parfaite, la réciproque est loin d'être vraie. L'apport principal de ces concepts exposés pour la première fois il y a une trentaine d'années, tient au fait que la concentration provoquée par des rendements croissants n'aboutit pas de manière inévitable à des prix excessivement élevés, ni à une offre insuffisante ou de mauvaise qualité .

Pour éviter ces deux inconvénients, la théorie des marchés contestables énonce qu' il suffit de placer les rares opérateurs ou le monopole sous la menace crédible d'une concurrence susceptible de se concrétiser dès lors que la position dominante sur un marché serait utilisée de façon abusive . Cette façon de voir se distingue nettement de celle ayant conduit à l'adoption de diverses législations anti-monopolistiques par des États soucieux de préserver une économie de marché.

2. Son application aux transports ferroviaires

Le domaine ferroviaire est par excellence celui des rendements croissants, car déplacer un train comportant plusieurs wagons coûte à peine plus cher que de faire rouler une locomotive et un seul wagon. La comparaison d'un train quasiment vide et d'un train bondé offre un exemple encore plus saisissant. Si l'on ajoute que la vitesse de déplacement est indépendante du nombre de passagers, il apparaît de façon immédiate que la tendance naturelle du secteur ferroviaire le pousse à disposer de très gros opérateurs. Tel est précisément le cas où la théorie des marchés contestables apporte des concepts utiles à la défense de l'intérêt général.

La première leçon à tirer est que l'effectivité de la concurrence, mesurée en termes de parts de marché aux mains des nouveaux entrants, n'est tout simplement pas un indicateur pertinent permettant de mesurer le caractère plus ou moins optimal de l'offre.

Corrélativement, la combinaison de conditions juridiques et pratiques peu dissuasives pour d'éventuels entrants et d'une faible part de marché aux mains des concurrents de l'opérateur historique signifie qu'il n'est guère envisageable de faire mieux aux mêmes prix.

Il importe donc d'adopter les dispositions permettant l'ouverture à la concurrence, mais sans imposer, ni directement, ni indirectement, la présence concrète de nouveaux opérateurs. C'est la possibilité de la concurrence qui est déterminante, et non l'utilisation effective de cette possibilité.

CONCLUSION GÉNÉRALE

Le quatrième paquet ferroviaire est inspiré par le modèle conceptuel ayant déjà régi l'ouverture du fret ferroviaire à la concurrence au sein de l'Union européenne. Or, cette façon d'organiser la libéralisation n'a pas eu la moindre influence bénéfique pour le développement de la modalité ferroviaire, dont le principal déterminant positif est constitué par l'effort public en sa faveur, qu'il s'agisse d'investissement ou de subventions compensatoires.

La multiplication des intervenants provoque l'abandon des liaisons insuffisamment rentables ; elle suscite l'émergence de considérables frais de coordination, si bien que le résultat final se traduit par un réseau ferroviaire plus coûteux pour les finances publiques et les usagers .

Le recul global de la modalité ferroviaire au profit de la route s'explique non par une concurrence plus parfaite sur la route, mais par l'ampleur des investissements publics en faveur de celle-ci , avec un rythme largement supérieur à l'évolution du trafic. S'ajoute une subvention déguisée sous forme d'usage très largement gratuit des voies routières à l'échelle de l'Union européenne. Ajoutons à cela que les externalités positives du rail ne font l'objet d'aucun retour en sa faveur, alors que les externalités négatives de la route ne lui seront pas totalement imputées.

Si l'on souhaite à la fois réduire l'accidentologie liée aux transports, diminuer la pollution chimique de l'air et contribuer à la lutte contre le réchauffement climatique, développer la modalité ferroviaire est une impérieuse nécessité .

Si le but de l'ouverture à la concurrence est bien de développer l'attractivité de la modalité ferroviaire, il convient certes d'éliminer les prétextes techniques, ainsi que les barrières juridiques à l'entrée sur un marché, mais il importe surtout d'éviter l'illusion - tentante dans la conjoncture actuelle - consistant à s'en remettre aux mesures dites « structurelles ». D'une façon ou d'une autre, il est impératif de solliciter les finances publiques, donc les contribuables, pour disposer d'un réseau performant, condition sine qua non de liaisons fiables et suffisamment rapides, affichant une tarification qui ne dissuade pas les voyageurs d'emprunter les chemins de fer au lieu des routes bitumées.

Dans ce cadre, l'ouverture effective à la concurrence devrait concerner des ensembles comportant à la fois des lignes ferroviaires rentables et d'autres déficitaires afin que la péréquation limite autant que faire se peut l'ampleur de l'appel aux finances publiques. À défaut, le droit de l'Union devrait autoriser un dispositif d'enchères croissantes (pour les lignes rentables) et décroissantes (pour celles dont le maintien relève du service public).

Enfin, aucune raison ne pourrait justifier que les pouvoirs publics
- locaux, nationaux ou européens - s'efforcent par principe de multiplier le nombre d'opérateurs intervenant sur une fraction géographique donnée du marché ferroviaire européen, non plus que la part totale de marché leur revenant, car aucune de ces variables n'a fait la preuve de son efficacité au service des utilisateurs. À rebours des conceptions généralement admises, c'est l'absence pratique de concurrents malgré l'ouverture juridique du marché qui pourrait être le signe tangible d'un réseau ferroviaire utilisé au mieux pour satisfaire les besoins des individus, des entreprises et de la collectivité tout entière pour ce qui est des externalités économiques et des retombées environnementales.

L'essor de la modalité ferroviaire est un objectif, l'ouverture à la concurrence n'est que l'un des moyens pouvant contribuer à l'atteindre.

TABLE DES ENCADRÉS

L'Agence ferroviaire européenne (AFE) et

l'interopérabilité des équipements p. 11

La régression linéaire des « moindres carrés » p. 14

Le cas particulier du tunnel sous la Manche p. 30

Les leçons à tirer de la situation aux États-Unis p. 33

Les sanctions infligées par la Commission européenne,

autorité de la concurrence p. 40

EXAMEN PAR LA COMMISSION

La commission des affaires européennes s'est réunie le mercredi 17 juillet 2013 pour l'examen du présent rapport.

Mme Bernadette Bourzai , vice-présidente . - Votre rapport est très explicite. Je l'ai lu avec intérêt, même si certains concepts mathématiques me sont peu familiers.

M. Jean-Paul Emorine . - Ma philosophie, que j'avais exposée lors de l'examen sous l'angle de la subsidiarité, est différente. Je ne suis pas pour autant favorable à une ouverture soudaine à la concurrence. Le gouvernement restructure la SNCF autour de filiales et de holdings pour acquérir une vision globale du transport ferroviaire dans notre pays.

Entreprise historique, la SCNF n'est pas une petite affaire. Le groupe emploie 240 000 salariés, dont 157 000 dans la maison mère et 83 000 dans les 937 filiales. Pour en avoir été administrateur, je sais qu'il est très bien géré. Le gouvernement de M. Juppé a créé Réseaux ferrés de France (RFF) pour porter la dette et s'occuper de l'infrastructure. La SNCF continue toutefois à entretenir le réseau ferroviaire pour le compte de RFF, à travers SNCF Infra, qui emploie 53 000 personnes. Nous en avions discuté à l'époque : RFF est une structure entièrement publique, les transferts de personnel ne posent aucun problème.

Votre rapport le signale, la Cour de justice de l'Union européenne a prononcé une condamnation à l'encontre de la France le 18 avril dernier. Quoiqu'indépendant, RFF passe pour l'entretien de l'infrastructure ferroviaire des contrats avec la SNCF, qui comprend toujours une direction de la circulation ferroviaire (DCF), dont le directeur est censé être nommé indépendamment du président-directeur général de la SNCF, mais reste intégré dans l'entreprise. J'ai souhaité que la DCF et la gestion des travaux sur le réseau reviennent à RFF. La SNCF doit être un transporteur. Elle n'a pas à craindre la concurrence, du moins pendant encore un siècle.

D'après le rapport, l'ouverture à la concurrence n'aurait pas développé le fret ferroviaire. Le Grenelle de l'environnement débouchait sur des transferts de charges vers le réseau ferré. Voyant que les petites lignes de proximité étaient déficitaires, la SNCF les a supprimées. Leur impact environnemental était d'ailleurs plus défavorable que celui de camions utilisés sur courte période. La SNCF était obligée de se restructurer. Le fret ferroviaire marche bien mieux dans d'autres pays, comme la Chine ou les États-Unis : c'est qu'il est adapté à des distances de plus de mille kilomètres. J'ai bien connu Pierre Blayau, qui s'occupait de ces aspects. Nous vivons malheureusement une phase baissière.

Certains personnels pourraient avoir à quitter la SNCF pour des entreprises. La Commission européenne demande qu'ils puissent être pris par les sociétés attributaires du marché. C'est ce qui se passe dans nos collectivités, lorsque nous passons une délégation pour l'eau ou l'assainissement. Je suis pour une ouverture à la concurrence, et ne partage donc pas la philosophie de M. Ries. La SNCF doit aller sur les marchés européens et mondiaux. Elle n'a pas eu de marché aux États-Unis, mais nous ne pouvons pas continuer à considérer qu'elle doit avoir le monopole sur notre territoire. Vous auriez pu auditionner M. Francis Grignon, qui a fait un rapport sur l'ouverture à la concurrence des transports de voyageurs régionaux, ainsi qu'un transporteur concurrent. C'est un des seuls secteurs où nous souhaitons maintenir un monopole.

Certes, il ne revient pas au contribuable de payer le déficit. S'il doit y avoir de la concurrence, il faut associer des ensembles rentables et non rentables. La concurrence doit remplir la démarche de service public. Les transports régionaux sont bien déficitaires : si le prix du billet représente environ 30 % du coût du transport, la SNCF les subventionne bien. Un équilibre pourrait être trouvé. Je ne voterai pas la proposition de résolution.

M. Michel Delebarre . - J'approuve l'orientation exposée par M. Ries. Nous venons de loin, nous bougeons un peu et l'identité française mérite d'être défendue. J'installerais volontiers quelques économistes dans un wagon de la ligne Pologne-Chine : ce n'est pas d'un modèle idéal dont nous avons besoin. La note de nos collègues communistes comprend des points intéressants. Je suis favorable à l'octroi de garanties aux personnels, ainsi qu'au non-refus des structures intégrées. Le contexte est tel que nous devrions ajouter un mot sur la sécurité des installations.

M. Jean Bizet . - J'ai un esprit plutôt libéral. L'ouverture à la concurrence telle qu'elle a été pratiquée pour le fret ferroviaire n'a pas contribué à l'essor de ce mode de transport au sein de l'Union européenne. J'avais étudié ce sujet lorsque nous avons évoqué l'écotaxe, qui sera un drame pour la ruralité. L'ouverture à la concurrence pour le fret ferroviaire n'a pas été faite avec assez de clarté. La SNCF ayant freiné des quatre fers, le résultat n'est pas surprenant.

La Commission ne reviendra pas sur l'ouverture à la concurrence. Mais certains pans du territoire ne sont pas rentables et une totale ouverture à la concurrence créera des drames ! Tout en saluant l'instauration de clefs de sécurité, je ne voterai pas cette résolution car nous devons évoluer davantage.

M. Richard Yung . - Je remercie le rapporteur de nous avoir rappelé la théorie économique, et partage son keynesianisme . Y a-t-il des pays européens où le fret ferroviaire fonctionne bien ? L'exemple de la ligne Pologne-Chine est biaisé : sept mille kilomètres de la ligne sont situés en Russie... Les marchés mixtes financent la partie non rentable avec la partie rentable. Comment cela fonctionne-t-il et que ferait-on en Bretagne, par exemple ? La voie ferrée a des effets induits. Comment les appels d'offres sont-ils préparés ? En quoi consiste l'Agence ferroviaire européenne ? La SNCF, c'est la France : quand on entre dans une gare, on se sent chez soi.

Mme Catherine Tasca . - Oui !

M. Richard Yung . - C'est dire que le sujet est politiquement délicat.

Mme Catherine Tasca . - Il est nécessaire de mentionner l'objectif de sécurité. Les lignes non rentables doivent être liées à l'aménagement du territoire, auquel le chemin de fer a pendant longtemps contribué en désenclavant des régions. Voilà une mission importante du transport ferroviaire.

M. Bernard Piras . - J'insiste aussi sur la sécurité. Il suffit de se rappeler de ce qui s'est passé en Angleterre : la rentabilité ne doit pas passer avant.

Mme Bernadette Bourzai , vice-présidente . - Michel Billout et Eric Bocquet nous ont communiqué des commentaires qui vous ont été distribués et qui seront annexés à nos débats.

M. Roland Ries . - Le train arrive à l'heure ! Nous avons déjà eu ces débats, qui révèlent entre nous des divergences comme des convergences. Ne rien faire serait une impasse : le contexte européen s'impose. Idéologique, la voie préconisée par la Commission européenne repose sur des illusions : la régulation ne s'établira pas spontanément en marché libre et ouvert. C'est pourquoi je suis favorable à une concurrence régulée. Le transport public urbain fonctionne ainsi. Des autorités organisatrices locales, les plus petites, choisissent la régie ; elles s'interdisent par conséquent d'aller sur d'autres marchés. Si d'autres choisissent la mise en concurrence, faisons en sorte que celle-ci soit régulée, et que des garde-fous empêchent les opérateurs de se focaliser sur les lignes rentables, afin qu'on ne privatise pas les profits pour socialiser les pertes. Il faut tenir compte des spécificités du ferroviaire. Nous ne pouvons pas nous opposer frontalement à la mise en concurrence. Les organisations syndicales en sont bien conscientes : même la CGT ne manifeste pas d'hostilité franche et massive.

Je suis très critique sur la position de la Commission en matière de gouvernance : pour elle, une muraille de Chine devrait séparer le gestionnaire d'infrastructure de l'opérateur historique. Nous avons essayé de la mettre en place en France, maladroitement sans doute, mais elle a plus d'inconvénients que d'avantages, avec trop de doublons, de compétitions, de dysfonctionnements, de surcoûts. La structure-chapeau prévue par M. Cuvillier pour définir les stratégies globales du système ferroviaire et veiller à la complémentarité des deux EPIC-filles me paraît une bonne solution. La Commission, toujours suspicieuse par rapport à cette structure verticale intégrée, souhaite avoir un droit de veto sur l'émergence de telles structures sur le marché européen. L'irréversibilité du choix en faveur de la séparation me paraît une position idéologique.

Il est vrai, en revanche, que nous devons souligner plus clairement l'enjeu de la sécurité, qui doit être une priorité permanente comme nous le rappelle le tragique accident de Brétigny-sur-Orge.

L'Agence européenne doit certifier des matériels, ce qui n'empêche pas l'Autorité de régulation des activités financières de jouer son rôle. Nous pourrions indiquer dans la proposition de résolution que nous approuvons l'accroissement du rôle de certification dévolu à l'Agence ferroviaire européenne, notamment en matière de sécurité.

Une autre amélioration à apporter concerne le point n° 20, qui pourrait se lire ainsi : « estime notamment que les périmètres des marchés de délégation de service public doivent pouvoir inclure, dans une perspective d'aménagement du territoire , des liaisons déficitaires et des liaisons rentables, de telle sorte que leur exploitation globale soit équilibrée au moment de la passation du marché. » Cela supposera sans doute une participation publique, mais pourquoi faire une chasse gardée des secteurs rentables et ne pas intégrer au moins partiellement les lignes déficitaires dans les périmètres concernés ? Cela existe déjà au niveau urbain. Un distinguo catégorique sur le périmètre me semble inacceptable. Le système ferroviaire est un tout.

M. Jean-Paul Emorine . - La difficulté porte davantage sur le transport de voyageurs que sur le fret.

M. Roland Ries , rapporteur . - Je parlais des voyageurs.

M. Jean Bizet . - Hier, nous évoquions l'agroalimentaire...

Mme Bernadette Bourzai , vice-présidente . - J'allais rappeler ce que vous disiez sur la concurrence...

M. Jean Bizet . - L'Allemagne et les Pays-Bas, pour ne citer qu'eux, ont fait preuve d'un dynamisme bien supérieur au nôtre. Pour Richard Yung, la SNCF, c'est la France : il y a encore des progrès à faire. Que pense la Deutsche Bahn de cette ouverture à la concurrence ? Que disent les entreprises ? L'ouverture à la concurrence ne semble pas avoir donné les résultats escomptés. C'est regrettable. Bien sûr, il faut encourager le chemin de fer plutôt que la voiture, pour des raisons écologiques notamment. Or, j'ai trouvé la SNCF très crispée sur le sujet. Il est facile de mettre des bâtons dans les roues quand on n'est pas motivé... Pour reprendre les propos de M. Delebarre, nous bougeons un peu, il faudrait bouger un peu... plus !

M. Roland Ries . - Les Allemands font mieux que nous.

M. André Gattolin . - Ce ne sont pas de super-libéraux.

M. Roland Ries . - Ils sont plus habiles que nous. La Commission européenne, d'abord réticente, a même fini par accepter leur holding .

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a autorisé la publication du rapport et a adopté par seize voix contre douze la proposition de résolution dans la rédaction suivante :

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Jacques DIRAND, conseiller Voyageurs et Fret à la Communauté européenne du rail (CER),

- Mmes Monika HEIMING, directeur exécutif de European rail Infrastructure Managers (EIM), et Ana MALHEIRO, chef du service des affaires juridiques et réglementaires,

- M. Gilles SAVARY, député de la Gironde,

- M. Henry WACSIN, membre du bureau de la section Chemins de fer de la Fédération européenne des travailleurs des transports (FET),

- MM. Thierry GUIMBAUD, directeur des services de transport à la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie), Raphaël CRINIER, chef du bureau de l'ouverture des marchés, et Ludovic ESPINASSE, chef du bureau des opérateurs de transport.