La génération perdue ? L'Union européenne face au chômage des jeunes

II. LA LUTTE EUROPÉENNE CONTRE LE CHÔMAGE DES JEUNES : LES CONDITIONS DE LA RÉUSSITE

A. GARANTIE POUR LA JEUNESSE : LES AMÉLIORATIONS POSSIBLES DU MÉCANISME

Le terme de « garantie » n'est pas sans risque, en laissant croire que tous les NEETs âgés de 15 à 24 ans, soit au total 7,5 millions d'Européens, pourraient, à court terme, disposer d'une proposition d'emploi ou de stage de qualité. Or, de telles propositions dépendent dans une large mesure de la conjoncture économique, nettement défavorable à l'heure actuelle. La Commission européenne estime que la croissance de l'activité devrait atteindre 0,1 % en 2013 pour l'ensemble de l'Union européenne. La zone euro devrait connaître dans le même temps une contraction de son produit intérieur brut de 0,3 %.

L'une des grandes difficultés en matière d'emploi des jeunes tient à l'inadéquation entre l'offre de travail et la demande. Résoudre ce problème suppose à la fois une adaptation des systèmes d'éducation et de formation professionnels mais aussi une évolution positive de l'emploi. La première condition induit un investissement massif des pouvoirs publics, difficile à mettre en oeuvre en période de contrainte budgétaire. La seconde renvoie à l'absence de reprise économique.

Malgré la dénomination de « Garantie pour la jeunesse », le mécanisme conserve des aspects incantatoires. La Commission décrète ainsi que les stages ou les apprentissages devaient être de haute qualité. La seule annonce de telles formations ne permet pas leur création effective. Celle-ci dépend là encore de la relance de l'activité sur le continent. Il est indispensable, par ailleurs, que le programme soit le plus lisible possible pour les entreprises. Une des raisons avancées par le gouvernement portugais pour tenter de comprendre les débuts difficiles du programme Impulso Jovem lancé en juillet 2012 tient à l'absence d'information précise et la multiplicité des guichets. En janvier 2013, seuls 1 356 jeunes Portugais avaient bénéficié du programme, loin des 90 000 attendus.

1. Tirer profit des expériences mises en oeuvre dans les États membres

La « garantie sociale pour la jeunesse » finlandaise est le dispositif qui s'approche le plus du projet de la Commission européenne. Le système mis en place permet de compléter une qualification professionnelle, en particulier pour les jeunes déscolarisés. Il garantit également à tous les jeunes de moins de 25 ans et aux diplômés récents de moins de trente ans un enseignement complémentaire, une formation ou un emploi dans les trois mois suivant leur inscription auprès du régime d'assurance-chômage. Le régime repose sur une coopération avec les partenaires sociaux. En 2011, 85,3 % des jeunes demandeurs d'emploi finlandais ont bénéficié d'une réponse adaptée au cours du trimestre qui a suivi leur inscription auprès du régime d'assurance-chômage. Reste que la performance finlandaise en matière d'emploi des jeunes n'est pas exceptionnelle. Un cinquième des 15-24 ans sont en effet au chômage. Une réforme du mécanisme devrait d'ailleurs intervenir cette année, afin d'intégrer la classe d'âge 25-30 ans. L'impact de la crise économique n'est pas à négliger : le service public de l'emploi n'arrive pas à respecter les délais d'un trimestre. Chaque conseiller a vu le nombre de jeunes demandeurs d'emploi dont il doit assurer le suivi s'accroître de 700 unités depuis 2008.

Le programme de garantie jeunes suédois, qui s'apparente pour partie au dispositif finlandais, n'est pas lui non plus un gage de succès. 46 % des participants au programme ont obtenu des résultats satisfaisants, alors que la Suède a vu son taux de chômage des jeunes dépasser le seuil des 25 % en mars dernier. Le coût est évalué à 6 000 euros par participant, le programme pouvant durer jusqu'à 15 mois.

D'autres États membres ont également mis en place des mécanismes de garantie pour les jeunes en visant des catégories spécifiques. La September guarantee britannique, introduite en 1997, offre ainsi une formation à tous les jeunes entre 16 et 18 ans en situation d'échec scolaire. Service public de l'emploi, écoles et organismes de formation sont associés pour déterminer les élèves concernés. Le Royaume-Uni a également introduit la Young's people guarantee qui vise spécifiquement les chômeurs de longue durée âgés entre 18 et 24 ans. Ceux-ci se voient offrir une formation ou un stage de 6 mois. Là encore, le succès n'est pas automatique : 20,2 % des jeunes Britanniques âgés de 15 à 24 ans sont également sans emploi.

L'efficacité du mécanisme de garantie doit plutôt être analysée à l'aune de l'exemple autrichien. À l'issue du collège, les adolescents peuvent choisir de suivre une voie en alternance. La plupart des opportunités d'apprentissage sont offertes par le secteur privé. La formation et le travail en entreprise représente 80 % du temps de formation. Près de 40 % des jeunes Autrichiens choisissent l'alternance. Plus de 40 % des alternants continuent de travailler pour l'entreprise à la fin de leur formation. Ce système bénéficie aux deux parties, les jeunes recevant une formation pratique souvent rémunérée alors que les entreprises ont accès à une main d'oeuvre qualifiée. Le service public de l'emploi en Autriche (PES) a su, dans le même temps, développer des dispositifs d'accompagnement jugés efficaces, attirant les jeunes grâce à une coopération étroite avec les lycées, en organisant des évènements, en mettant en place des méthodes proactives et en utilisant des médias qui ciblent cette tranche d'âge. Chaque élève doit ainsi bénéficier d'un service de coaching ( Jugendcoaching ) deux jours avant la fin de sa scolarité obligatoire. La Garantie jeunes n'intervient qu'en dernier ressort, si la formation, l'alternance ou l'apprentissage n'ont pas débouché sur un emploi. Il convient de rappeler qu'en France, les jeunes sortis sans qualification du système scolaire ont un taux de chômage quatre fois plus élevé que celui des jeunes diplômés de l'enseignement supérieur. Le taux de chômage élevé des jeunes tient de fait à la surreprésentation des moins diplômés parmi les actifs à ces âges.

C'est à la lumière de cet exemple que l'Italie a récemment fait de la réforme de l'apprentissage sa priorité dans la lutte contre le chômage des jeunes. L'Espagne a également adopté en novembre 2012 un décret encadrant l'apprentissage à compter de septembre 2013. L'apprentissage sera désormais piloté conjointement par les régions et les entreprises. Il concernera les jeunes de 15 à 30 ans sur une durée de trois ans. Un programme pilote avait été lancé en octobre au sein de la région de Madrid. 85 entreprises se sont ainsi engagées à former 500 jeunes de plus de 18 ans. Les deux tiers de la formation se passent dans l'entreprise. L'élève reçoit une rémunération de 450 euros mensuels, dont deux tiers sont à la charge de la région.

2. Un financement à consolider

Le financement de cette garantie est également source d'interrogations. L'Organisation internationale du travail estime en effet que le coût global du dispositif devrait s'élever à 21 milliards d'euros, soit deux fois et demi le montant de l'IEJ prévu par la Commission. Si traiter le chômage des jeunes au niveau européen revêt une dimension symbolique importante, le dispositif reste de fait modeste. La dotation de 8 milliards d'euros représente moins de 0,007 % du PIB de l'Union européenne. Cette somme est à mettre en perspective avec les 100 milliards d'euros attendus des mesures d'austérité mises en oeuvre au sein de la zone euro en 2013.

Elle revient, de fait, à accorder un peu moins de 153 euros annuels par jeune NEET européen. Concentré sur deux ans et sur les NEETs des régions dont le taux de chômage des jeunes dépasse 25 %, le financement serait de l'ordre de 2 300 euros par jeune. L'écart avec les 16 000 euros constatés en Autriche ou même les 6 000 euros par participant enregistrés en Suède est patent. Le succès autrichien en matière de lutte contre le chômage des jeunes tient pour partie à la question des moyens : les crédits affectés à l'emploi, au soutien et à la qualification des jeunes ont ainsi quasiment triplé en 10 ans, passant de 168,8 millions d'euros en 2001 à 452 millions d'euros en 2011. A cette somme s'ajoutent 180 millions d'euros visant la promotion des places en entreprises ou les jeunes défavorisés. Les dépenses budgétaires en faveur de l'emploi des jeunes représentent de la sorte 0,2 % du PIB autrichien.

Il convient, en outre de rappeler, que la moitié de l'Initiative pour l'emploi des jeunes ne sera débloquée que si elle donne lieu à cofinancement, alors que la plupart des Etats membres de l'Union européenne sont engagés dans une cure d'austérité.

C'est pour répondre au risque de saupoudrage que la France a souhaité que les crédits soit concentrés sur les exercices 2014 et 2015 sur des régions prioritaires, au lieu de les répartir sur la totalité de la période 2014-2020. Cette mobilisation devrait permettre un véritable effet-levier. Avec le soutien de l'Allemagne et de la Pologne ainsi que celui de la Commission, ce principe a été retenu dans les conclusions du Conseil européen des 27 et 28 juin derniers. 5,143 milliards devraient de fait être disponibles pour les exercices 2014 et 2015, dont 3 seront issus du FSE. Les États membres bénéficiaires devront, en conséquence, présenter avant la fin de l'année 2013 un plan de mise en oeuvre de la garantie pour la jeunesse. La Commission présentera en 2016 un rapport sur la mise en oeuvre du mécanisme afin de l'améliorer ou de le renforcer.

3. Éligibilité, calendrier : des paramètres à affiner

La commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement européen a modifié la proposition de Garantie pour la jeunesse de la Commission européenne le 23 avril dernier en incluant la population âgée de 25 à 30 ans : 6,5 millions de personnes supplémentaires seraient ainsi concernées. Une telle initiative conduit à quasiment doubler le nombre de personnes visées par le dispositif, ce qui n'est pas sans susciter de nouvelles interrogations sur les crédits qui lui seront dédiés et renforcer la crainte d'un « saupoudrage ». Étendu au moins de 30 ans, le financement serait désormais de l'ordre de 88 euros annuels par personne concernée. Au-delà du problème de financement, il convient de s'interroger sur la pertinence d'étendre le dispositif à une nouvelle tranche d'âge, dont le profil est différent de celui des 15-24 ans.

La question du seuil retenu pour déclencher une intervention dans une région mérite, quant à elle, d'être soulevée. Sur les 270 régions de l'Union européenne, 136 voient leur taux de chômage des jeunes dépasser la moyenne observée au sein de l'Union européenne mais seules 110 d'entre elles pourraient bénéficier des fonds de l'IEJ. En France, seules 8 régions (Champagne-Ardenne, Picardie, Haute-Normandie, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Aquitaine, Auvergne, Languedoc-Roussillon) et les 4 départements d'Outre-mer seraient ainsi concernés par le dispositif. 300 000 jeunes seraient bénéficiaires. 5 autres régions ont pourtant un taux de chômage des jeunes dépassant la moyenne européenne. Ces effets de seuil sont également observables au sein d'autres États membres à l'instar de la Belgique, de la Pologne, du Royaume-Uni ou de la Suède.

Régions éligibles à l'IEJ par État membre

Pays	Nombre de régions et territoires d'Outre-mer	Région où le taux de chômage des jeunes dépasse la moyenne européenne	Régions éligibles à l'IEJ
Allemagne	39	0	0
Autriche	7	0	0
Belgique	11	5	2
Bulgarie	6	5	5
Chypre	1	1	1
Croatie	2	2	2
Danemark	5	0	0
Estonie	1	0	0
Espagne	19	19	19
Finlande	5	0	0
France	26	17	12
Grèce	13	13	13
Hongrie	7	6	4
Irlande	2	2	2
Italie	21	18	17
Lettonie	1	1	1
Lituanie	1	1	1
Luxembourg	1	0	0
Malte	1	0	0
Pays-Bas	12	0	0
Pologne	16	12	9
Portugal	7	7	7
République tchèque	8	1	1
Roumanie	8	3	3
Royaume-Uni	37	12	5
Slovaquie	4	3	3
Slovénie	2	0	0
Suède	37	12	5

L'Ile de France et Rhône-Alpes, dont les bassins de population sont immenses, seraient également écartés du dispositif, leurs taux de chômage des jeunes étant établis respectivement à 19,3 % et 21 %. La rédaction du texte ne prévoit à l'heure actuelle que de déroger de façon limitée à ce seuil. Un État membre peut en effet décider, en accord avec la Commission, de destiner un montant ne pouvant excéder 10 % des fonds alloués au titre de l'IEJ aux jeunes issus de territoires situés en dehors des régions éligibles, mais où le taux de chômage juvénile est élevé. Le Parlement européen souhaite que le taux de chômage des jeunes retenu soit abaissé à 20 %. La France s'était également déclarée favorable lors des négociations au Conseil sur un abaissement du seuil à 20 %.

La question des mesures effectuées par Eurostat est par ailleurs posée. D'après la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), l 'Enquête emploi en continu (EEC) sur lequel l'institut de statistiques de l'Union européenne se fonde présente un certain nombre de faiblesses qui rend encore plus aiguë la question des effets de seuils .

Reste des interrogations sur la mise en oeuvre du calendrier esquissé dans les conclusions du Conseil européen des 27 et 28 juin 2013. La mise en place en France de la garantie jeunesse prévue pour septembre 2013 devrait finalement être reportée au mois suivant, la détermination des territoires prioritaires étant assez longue à se dessiner. Ce décalage est assez significatif du problème posé par ce type de dispositif : il s'agit en effet de déterminer un public pour partie introuvable puisque non inscrit aux différents guichets d'aide sociale. La priorité de tout financement doit d'ailleurs s'orienter en faveur de la détection des NEETs et de leur réinsertion dans le système. Les difficultés rencontrées par le gouvernement français pour atteindre l'objectif affiché de 100 000 contrats d'avenir tient également à ce problème de la réinsertion de jeunes, pour une majorité d'entre eux, en phase de désocialisation. Comme le soulignent les exemples suédois et finlandais, le succès de la garantie jeunes tient à une étroite collaboration avec les services sociaux et de santé, qui ne peut se décréter dans l'urgence. Il convient, en outre, de bien préciser les articulations entre les dispositifs nationaux et un éventuel financement communautaire complémentaire. La garantie jeunes préparée par le gouvernement français vise ainsi les jeunes de 18 à 25 ans là où le mécanisme européen cible les personnes âgées au maximum de 24 ans.

4. Un recours indispensable à d'autres fonds européens

La résolution du Parlement européen du 16 janvier 2013 sur l'établissement d'une Garantie pour la jeunesse tablait, quant à elle, sur un financement massif des mécanismes nationaux de garantie pour la jeunesse par l'Union européenne, notamment dans les États membres présentant les taux de chômage les plus élevés. Le texte insistait sur la nécessité de réorganiser le Fonds social européen (FSE) afin qu'il puisse assumer ce financement. Le Parlement européen estime qu'il devrait à cet effet percevoir au moins 25 % des fonds structurels et de cohésion, soit près de 81 milliards d'euros pour la période 2014-2020. Le choix de ce pourcentage n'est pas anodin. Il correspond aux crédits des Fonds structurels non utilisés début 2012. Cette position maximaliste est toutefois modérée par la volonté des parlementaires de viser « un équilibre adéquat entre le financement par l'Union et par les États membres ».

La Commission européenne s'est également montrée favorable à l'idée de garantir l'affectation d'une part minimale de 25 % des fonds de cohésion au Fonds social européen. L'accord interinstitutionnel obtenu le 26 juin dernier a ramené ce pourcentage à 23,1 %. Le FSE sera donc doté de 67 milliards d'euros sur la période 2014-2020. Afin de renforcer la visibilité de l'action de l'Union européenne en matière de lutte contre le chômage des jeunes, il pourrait être opportun de prévoir une enveloppe fixe au sein du FSE. Par ailleurs, à l'image de l'Italie, certains Etats souhaitent que la part des financements nationaux en faveur de l'emploi des jeunes ne soit pas prise en compte par la Commission dans le calcul de leurs soldes budgétaires et ne contribue pas, éventuellement, à déclencher une procédure pour déficit excessif. Une telle exonération semble effectivement en phase avec la priorité accordée à ce sujet.

En tout état de cause, la relative faiblesse de l'IEJ pose en creux la question d'une meilleure utilisation, par les Etats membres, du Fonds social européen en faveur de l'emploi des jeunes. Le Conseil européen des 27 et 28 juin a insisté sur la nécessité pour les Etats d'utiliser une partie de leur dotation pour soutenir des programmes de mobilité transfrontalière. Le FSE reste, à ses yeux, le principal instrument communautaire pour soutenir l'emploi des jeunes. 375 millions d'euros ont ainsi été engagés entre 2007 et 2013 en France pour favoriser l'apprentissage et l'alternance (100 millions d'euros), l'accès des jeunes au marché du travail par l'accueil et l'orientation (90 millions d'euros), pour lutter contre le décrochage et l'abandon scolaire précoce (55 millions d'euros engagés), développer le dispositif « Ecole de la deuxième chance » (70 millions d'euros) ou financer les centres Epide (60 millions d'euros). Au final, 34 % des actions cofinancées par le FSE en France concernent des jeunes de 15 à 24 ans, soit 1 725 417 personnes.

L'utilisation du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (FEM) dans la lutte contre le chômage des jeunes a également été avancée par un certain nombre d'Etats, dont l'Allemagne. La France s'est ralliée à cette idée lors des négociations sur les contours du Fonds pour la période 2014-2020 le 20 juin 2013. En conséquence, pour chaque travailleur aidé par le Fonds, un jeune chômeur devrait bénéficier d'un financement de cet organisme. Cette disposition sera soumise à réexamen en 2017.

Le Fonds d'ajustement à la mondialisation

Créé en décembre 2006, le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation apporte une aide aux travailleurs venant de perdre leur emploi au sein de secteurs économiques bouleversés par la modification des structures du commerce mondial résultant de la mondialisation. Les sommes accordées par le Fonds, lorsque les licenciements ont des incidences négatives importantes sur l'économie régionale ou locale, doivent permettre de compléter le financement d'actions spécifiques de soutien aux personnes licenciées et ne peuvent être cumulées à d'autres aides communautaires. Elles ne doivent pas viser à la restructuration des entreprises concernées par les destructions d'emploi.

Le montant du budget annuel disponible pour le Fonds s'élève à 500 millions d'euros.

Deux ans après la création du Fonds, dans le contexte actuel d'une crise économique et financière à l'échelle mondiale, la Commission a préconisé un assouplissement de ses conditions d'intervention. Quatre modifications notables ont ainsi été apportées :

- dérogeant à la nécessité de démontrer un lien avec la mondialisation, le Fonds peut désormais être mobilisé pour faciliter la reconversion des salariés licenciés en raisons de restructurations induites par la crise ;

- l'abaissement des seuils d'intervention à 500 personnes licenciées, contre 1 000 auparavant ;

- la possibilité d'utiliser désormais la subvention sur vingt-quatre mois contre douze auparavant ;

- la possibilité laissée au Fonds de cofinancer à 65 % les opérations, contre 50 % auparavant.

En décembre 2011, une minorité de blocage composée de l'Allemagne, du Danemark, de la Lettonie, des Pays-Bas, du Royaume-Uni, de la Slovaquie, de la Suède et de la République tchèque s'est opposée au maintien de la dérogation liée à la crise. En mars 2012, ce même groupe d'États, rejoints par l'Estonie et la Slovénie, se sont prononcés pour la suppression du Fonds.

Le compromis obtenu le 20 juin prévoit le maintien du Fonds et la remise en oeuvre de la dérogation liée à la crise. Le taux de cofinancement est désormais de 55 %. Les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède restent opposés à ce compromis. La Cour des comptes européenne a également remis en cause l'efficacité du Fonds dans un rapport publié en juin.