COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES |
BILAN STATISTIQUE
L'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux. Ainsi, au cours de l'année parlementaire 2011-2012, réduite du fait de la tenue des élections présidentielle et législatives, le Sénat a adopté en séance plénière 17 accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains de ces accords n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois.
A côté des conventions et accords, la Commission a examiné, en tant que commission saisie au fond, 3 projets de loi intéressant les questions de défense ou d'affaires étrangères pendant la période de référence (14 juillet 2011 au 30 septembre 2012). Il s'agit de :
- la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure .
- la loi n° 2012-273 du 28 février 2012 fixant au 11 novembre la commémoration de tous les morts pour la France
- la loi n° 2012-339 du 9 mars 2012 modifiant la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération »
I. DES POINTS POSITIFS SONT À RELEVER CONCERNANT LA MISE EN APPLICATION DES LOIS...
Sur les 3 lois promulguées pendant la dernière année parlementaire et prises en compte dans ce contrôle, une n'appelait pas de décret d'application (loi n° 2012-273), et la seconde nécessitait un décret, pris quelques mois après la promulgation de la loi, qui est donc devenue 100 % applicable.
En effet, la loi n° 2012-339 prévoyait en son article 4 qu'elle « entre[rait] en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d'État et au plus tard le 16 novembre 2012 ». Celui-ci a été pris le 14 novembre 2012 et précise notamment toutes les modalités de fonctionnement du Conseil national des communes. Si le délai des six mois a été légèrement dépassé, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat ne peut néanmoins que se féliciter des efforts qui ont été faits afin que cette loi soit rapidement applicable.
Concernant les lois antérieures, en particulier celles promulguées lors de l'année parlementaire 2010-2011, la Commission se félicite également de la prise de nombreuses mesures.
Ainsi, la loi n° 2011-14 relative à la reconversion des militaires, promulguée le 5 janvier 2011, nécessitait 5 décrets. Un décret unique a été publié le 27/04/2012, rendant ainsi 100% applicable cette loi.
Ensuite, la loi n° 2011-266 relative à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, promulguée le 14 mars 2011, nécessitait la publication d'un décret en Conseil d'État. La mesure a été prise le 01/08/2012, la loi est donc désormais 100 % applicable.
Enfin, la loi n° 2011-702 du 22 juin 2011 relative au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels assimilés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l'Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité, qui était 95% applicable 4 mois après sa promulgation, a vu paraître sa dernière mesure d'application le 31/07/2012. Elle est donc désormais 100 % applicable. La dernière mesure attendue était un décret simple fixant l'organisation et le fonctionnement du comité de règlement des contestations en douane.
La commission se félicite de ce résultat.
II. MAIS QUI NE DOIVENT PAS FAIRE OUBLIER CERTAINES CARENCES
Si deux des trois lois promulguées lors de cette année parlementaire et prises en compte lors de ce contrôle ont un bilan de mise en application très positif, la commission déplore que ce soit loin d'être le cas de la dernière loi.
En effet, la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure nécessite 4 mesures d'application. Or, à ce jour, aucune n'a encore été prise. Ce texte, très technique, concerne davantage les modalités pratiques que les principes fondamentaux de la reconversion. Même si les dispositions de cette loi sont, selon les mots du rapporteur, « de portée limitée », la commission encourage le gouvernement à prendre le plus tôt possible les mesures prévues.
III. LOIS ANTÉRIEURES : UN SUIVI CONCENTRÉ SUR LES LOIS RÉCENTES
Le bilan de la mise en application des lois de l'année parlementaire précédente est assez positif.
Trois lois sont devenues 100% applicables lors de cette année parlementaire :
- La loi n°2011-14 relative à la reconversion des militaires ;
- La loi n°2011-266 relative à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs ;
- La loi n° 2011-702 du 22 juin 2011 relative au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels assimilés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l'Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité
Sur les lois encore plus anciennes, des mesures sont attendues pour la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État. Celle-ci a vu 57% de ses textes d'application pris à ce jour.
Il est à noter, cependant, une certaine spécificité dans les mesures d'application, puisque celles mentionnées aux articles 22 et 23 de la loi le sont « en tant que de besoin », laissant ainsi sous-entendre que les décrets en question ne seront pas obligatoirement pris. Si le gouvernement estime qu'une mesure n'est finalement pas nécessaire pour préciser les conditions d'application de ces articles relatifs au remboursement des dépenses engagées par l'État à l'occasion d'opérations de secours à l'étranger, la mise en application de la loi passerait alors à 4 mesures prises sur 5 (au lieu de 7), soit 80 % des mesures au lieu de 57 %. Dans les faits, ces deux mesures n'apparaissent ni dans l'échéancier Légifrance, ni dans le rapport sur l'application de la loi.
La dernière mesure à prendre pour l'application de cette loi concerne l'allocation au conjoint. Dans le rapport sur l'application de la loi, il était expliqué que cette mesure était difficile à mettre en oeuvre car la difficulté du circuit technique avait été sous-estimée lors de la discussion du projet de loi. Et en effet, près de trois ans après la promulgation de la loi sur l'action extérieure de l'Etat, elle n'a toujours pas été publiée.
De manière générale, si les mesures réglementaires ne sont pas toutes prises pour les lois promulguées lors de l'année parlementaire précédente, on peut cependant saluer l'effort du Gouvernement qui semble vouloir faire en sorte que ces lois deviennent rapidement applicables. Cet effort est cependant concentré sur les lois très récentes (principalement promulguées lors de l'année parlementaire 2010-2011).
IV. LE RECOURS À LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE
Lors de l'année parlementaire écoulée, sur les 3 textes examinés au fond par la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le recours à la procédure accélérée a été décidé pour l'examen de la loi n° 2012-273 du 28/02/2012 fixant au 11 novembre la commémoration de tous les morts pour la France . Cette loi n'ayant pas nécessité de mesure d'application, il est impossible de faire état d'un lien de cause à effet entre l'application de la loi et le recours à la procédure accélérée.
Lors de l'année parlementaire précédente, il n'avait été décidé pour l'examen d'aucun texte.
La commission n'est donc pas en mesure de tirer de conclusions sur ce point.
V. SUIVI DES TEXTES D'ORIGINE PARLEMENTAIRE.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a déposé une proposition de loi sur les réserves militaires suite à la publication d'un rapport d'information sur ce thème en 2010 74 ( * ) .
Ce texte, devenu la loi n°2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, doit faire l'objet de 4 mesures d'application. Aucune n'a été prise pour l'heure.
Également, lors de cette année parlementaire, une autre proposition de loi a été adoptée, cette fois sur une initiative de l'Assemblée nationale. Il s'agit de la loi n° 2012-339 du 9 mars 2012 modifiant la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération ». L'unique décret attendu sur ce texte a été publié le 14 novembre 2012, soit 8 mois après la promulgation de la loi de référence.
Concernant les mesures d'application résultant d'amendements sénatoriaux , les deux lois 100% applicable n'en contenaient pas.
Par contre, la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, doit faire l'objet de 4 mesures d'application, dont 3 issues du texte initial (donc de la proposition de loi sénatoriale) et la dernière issue d'un amendement sénatorial.
VI. LE CONTRÔLE EXERCÉ PAR LE SÉNAT
Les trois lois promulguées cette année n'ont pour l'instant fait l'objet d'aucun groupe de travail ou de suivi .
Sur une loi plus ancienne, les parlementaires interrogent régulièrement, par exemple, les ministres concernés sur la question de l'indemnisation des victimes des essais nucléaires (loi n°2010-2 du 5 janvier 2010) : sur la période de référence, 28 questions ont été posées !
VII. RAPPORTS AU PARLEMENT
Les trois lois promulguées pendant la période de référence ne nécessitaient pas le dépôt d'un rapport d'information.
En règle générale, si la commission avait coutume de souligner lors des exercices précédents que la remise des rapports au Parlement était souvent une mesure oubliée, quelques améliorations semblent s'être produites.
Ainsi pour la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État, son article 11 prévoit la remise de rapports d'évaluation. Un échéancier précis de ces rapports au Parlement a été mis en place afin de suivre au mieux les résultats de l'expérimentation du rattachement à l'Institut français du réseau culturel de la France à l'étranger. Le premier rapport d'évaluation a été transmis au mois de mars 2011 au Parlement, respectant cet échéancier prévu par le décret 2010-1695 du 30/12/2010. Le deuxième rapport devait être transmis au plus tard le 31 mars 2013, le délai a là-aussi été tenu. Un dernier rapport devrait être transmis avant le 31 octobre 2013.
Pour des lois antérieures, comme par exemple la dernière loi de programmation militaire (loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense ), les rapports d'exécution sont effectivement rédigés mais pas nécessairement transmis solennellement au Sénat.
COMMUNICATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION
Mercredi 24 avril 2013
M. Jean-Louis Carrère, président - L'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux. Au cours de l'année parlementaire 2011-2012 le Sénat a adopté en séance plénière 17 accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains de ces accords n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois. À côté des conventions et accords, la Commission a examiné, en tant que commission saisie au fond, 3 projets de loi : la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure ; la loi n° 2012-273 du 28 février 2012 fixant au 11 novembre la commémoration de tous les morts pour la France ; et la loi n° 2012-339 du 9 mars 2012 modifiant la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération ».
Parmi ces trois textes, un n'appelait pas de décret d'application (loi n°2012-273), et le deuxième (loi n°2012-339) nécessitait un décret, pris quelques mois après la promulgation de la loi, qui est donc devenue 100 % applicable.
En revanche, aucune mesure d'application n'a encore été prise pour la loi n°2011-892 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure. Cette loi nécessite 4 mesures d'application, et même si les dispositions de cette loi sont, selon les mots du rapporteur, « de portée limitée », la commission encourage le gouvernement à prendre le plus tôt possible les mesures prévues.
Sur des textes plus anciens, adoptés lors de la session parlementaire précédente, le taux de mise en application est de 100 %. C'est d'autant plus satisfaisant que la commission avait souligné, l'an dernier, que le bilan était mitigé et avait encouragé le gouvernement à prendre les mesures prévues le plus rapidement possible :
- la loi n°2011-14 relative à la reconversion des militaires nécessitait 5 décrets, un décret unique a été publié le 27/04/2012, rendant ainsi 100 % applicable cette loi ;
- la loi n°2011-266 relative à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs nécessitait la publication d'un décret en Conseil d'État. La mesure a été prise le 01/08/2012, la loi est donc désormais 100% applicable ;
- la loi n° 2011-702 du 22 juin 2011 relative au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels assimilés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l'Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité, qui était 95 % applicable 4 mois après sa promulgation, a vu paraître sa dernière mesure d'application le 31/07/2012. Elle est donc désormais 100% applicable.
La commission tout comme le Sénat restent particulièrement vigilants sur cette question. La mise en place d'une commission pour le contrôle de l'application des lois permet de travailler, au-delà des taux de prise des mesures attendues, sur la mise en oeuvre effective des lois que nous votons.
L'an dernier, cette commission s'est notamment intéressée à la question de la mise en oeuvre effective de la loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer. Un rapport de nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Trucy a confirmé que le dispositif était pleinement opérationnel et que sa pertinence n'était pas à démontrer. L'appréciation portée sur cette loi, dont notre commission était saisie au fond, est très positive et nous nous en félicitons.
M. André Vallini. - Dans cette période de méfiance vis-à-vis du politique et des parlementaires, il serait nécessaire que les citoyens soient aussi informés de ce contrôle de l'application des lois et du suivi que nous opérons, qu'il y ait plus de publicité autour de ce contrôle, en particulier dans les medias. Il est dommage que cela ne soit pas plus relayé.
M. Jean-Louis Carrère, président - Je partage vos propos. La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois va soumettre un rapport à l'ensemble du Sénat, qui sera rendu public et permettra de mettre en exergue la qualité du travail parlementaire et du contrôle de l'application des lois.
M. René Beaumont. - Si le bilan est très positif pour notre commission, il n'en est pas de même pour toutes les lois. J'ai été rapporteur, il y a 7 ans, de la loi visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation. Le décret d'application n'a toujours pas été publié ! Et pendant ce temps, les incendies continuent de faire des victimes ...
M. Alain Néri. - Les normes ne sont toujours pas accueillies favorablement, c'est pourquoi nous devons faire l'effort de n'adopter que des lois nécessaires.
* 74 Rapport d'information de M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam, n°174 (2009-2010), pour une réserve de sécurité nationale.