Le projet de programme de stabilité 2013-2017

III. UN PROJET DE PROGRAMME DE STABILITÉ CONFORME AUX RÈGLES EUROPÉENNES

A. LA CONFORMITÉ À LA LOI ORGANIQUE ADOPTÉE EN APPLICATION DU TSCG

1. Un dérapage du solde structurel en 2012 et en 2013

a) Selon le Gouvernement, un dérapage du solde structurel de 0,1 point de PIB en 2012 et 0,4 point de PIB en 2013, mais une amélioration de 0,5 point en 2017

En application de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, adoptée en application du TSCG, le HCFP doit indiquer, dans un avis joint au projet de loi de règlement pour une année n-1 , examiné à l'année n , si au cours de cette année n-1 le solde public structurel a présenté un « écart important » par rapport à la trajectoire de la LPFP. Si tel était le cas, le Gouvernement devrait alors prendre des mesures correctrices dans le PLF et le PLFSS pour l'année n+1 , auparavant exposées dans le cadre de son rapport préalable au débat sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques (DOFP).

Un « écart important » par rapport à la trajectoire de solde structurel se définit comme un écart d'au moins 0,5 point de PIB (ou 0,25 point de PIB deux années consécutives). Par ailleurs, il convient de rappeler que le HCFP doit utiliser, pour ce calcul, la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la LPFP.

Le tableau ci-après compare la trajectoire de solde structurel prévue par le présent projet de programme de stabilité et celle prévue par la LPFP 2012-2017, qui constitue l'engagement du Gouvernement au titre du TSCG et en droit interne.

On observe que le projet de programme de stabilité prévoit un dérapage de 0,1 point de PIB en 2012, puis 0,4 point de PIB en 2013. Ensuite, le solde structurel devrait être chaque année meilleur que prévu, jusqu'à dégager un excédent de 0,5 point de PIB en 2017.

Le solde structurel : comparaison de la trajectoire prévue par la LPFP et de celle prévue par le présent projet de programme de stabilité

(en points de PIB)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Trajectoire de solde structurel de la LPFP	-3,6	-1,6	-1,1	-0,5	0,0	0,0
Trajectoire de solde structurel du projet de programme de stabilité	-3,7	-2,0	-1,0	-0,2	0,2	0,5
Ecart*	-0,1	-0,4	0,1	0,3	0,2	0,5

* Calcul de la commission des finances.

Source : d'après les documents indiqués

b) Des calculs conformes à la méthodologie de la LPFP

A l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet, la loi organique du 17 décembre 2012 prévoit que pour apprécier le respect de la trajectoire de solde structurel de la LPFP, le HCFP utilise l'hypothèse de trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la LPFP. Le présent projet de programme de stabilité indique explicitement que c'est également cette trajectoire qu'il retient.

Il est donc possible de « convertir » la trajectoire de solde effectif du présent projet de programme de stabilité en trajectoire de solde structurel au sens de la LPFP, afin de vérifier que les chiffres de solde structurel indiqués sont bien cohérents avec les autres données.

Le solde public structurel

Le solde public structurel correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique , soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. En quelque sorte, il s'agit du solde public tel qu'il serait constaté si le PIB était égal à son potentiel.

De manière simplifiée, le solde structurel (exprimé en point de PIB) peut se calculer en retranchant du solde public effectif la moitié de l'écart de production (ou « output gap »), qui représente la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel ^{52 ( * )} . Ce coefficient de 0,5 s'explique par le fait que les dépenses publiques s'élèvent à environ la moitié du PIB et que les recettes, hors mesures nouvelles, tendent à demeurer stables en points de PIB.

A titre d'exemple, selon la loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017, le PIB était de 0,8 point sous son potentiel en 2011. Le solde effectif était de -5,2 % du PIB ; dès lors, le solde structurel se calculait de la manière suivante :

Solde structurel = - 5,2 - (- 0,8 × 0,5) = - 4,8 % du PIB

Il apparaît que la notion de solde structurel est fortement dépendante de celle de PIB potentiel ; ce dernier est évalué selon des méthodes en partie conventionnelles. En France, la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ^{53 ( * )} prévoit que le PIB potentiel utilisé pour apprécier le respect de la trajectoire de solde structurel arrêtée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) relative à la période concernée est celui figurant dans le rapport annexé à cette dernière.

Les calculs permettant de « convertir » le solde effectif du projet de programme de stabilité en solde structurel, très simples, sont retracés dans leur intégralité par le tableau ci-après. Ils permettent de retrouver exactement les résultats du Gouvernement.

Ce sont des calculs analogues que le HCFP devra réaliser en vue du dépôt du projet de loi de règlement de 2012, afin de déterminer dans quelle mesure la trajectoire de solde structurel a été respectée en 2012. De légers écarts sont possibles (concernant en particulier le coefficient utilisé pour passer de l'écart de production au solde conjoncturel, ou la détermination précise des mesures pouvant être considérées comme ponctuelles et temporaires), mais le Haut Conseil dispose d'une marge de manoeuvre limitée, dès lors qu'il doit retenir la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la LPFP.

Conversion de la trajectoire de solde effectif en trajectoire de solde structurel : comparaison avec la conversion du projet de programme de stabilité

(en points de PIB)

		2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
A	Solde public	-5,2	-4,8	-3,7	-2,9	-2,0	-1,2	-0,7
	Calcul du solde conjoncturel
B	Hypothèses
C	Croissance potentielle (LPFP) (%, volume)	1,1	1,3	1,4	1,5	1,5	1,6	1,6
D	Déflateur du PIB (programme de stabilité)	1,3	1,6	1,5	1,8	1,7	1,7	1,7
E	Croissance effective (programme de stabilité) (%, volume)	1,7	0,0	0,1	1,2	2,0	2,0	2,0
	Calculs
F	PIB potentiel (2011=100) ^54 ( * )	100,0	102,9	105,9	109,3	112,8	116,5	120,4
G	PIB effectif (2011=100) ^55 ( * )	99,2 ^56 ( * )	100,8	102,4	105,4	109,3	113,4	117,6
H	Ecart de production ^57 ( * )	-0,8 ^58 ( * )	-2,1	-3,3	-3,6	-3,1	-2,7	-2,4
I	Solde conjoncturel (H × 0,5)	-0,4	-1,0	-1,6	-1,8	-1,6	-1,4	-1,2
	Solde conjoncturel selon le programme de stabilité	-	-1,0	-1,6	-1,8	-1,6	-1,4	-1,2
J	Mesures ponctuelles et temporaires (programme de stabilité)	0,0	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	0,0	0,0
K	Solde structurel (A-I-J)	-4,8	-3,7	-2,0	-1,0	-0,3	0,2	0,5
	Solde structurel selon le programme de stabilité	-	-3,7	-2,0	-1,0	-0,2	0,2	0,5

Source : commission des finances

2. Un dérapage en 2012 et en 2013 qui ne pose pas de problème du point de vue de la loi organique

a) Le léger dérapage du solde structurel en 2012 est trop faible pour déclencher la procédure de correction automatique

Dans le cas de l'année 2012, le dérapage de 0,1 point de PIB est nettement inférieur au seuil de 0,5 point de PIB à partir duquel se déclenche le mécanisme dit de « correction automatique ».

b) En 2013, l'exploitation de la souplesse de la loi organique

(1) Le mécanisme de correction automatique pourrait se déclencher au printemps 2014...

Le dérapage de la trajectoire de solde structurel prévu en 2013 pourrait a priori sembler plus préoccupant.

Il faut rappeler qu'en application de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012, le HCFP indique, dans un avis joint au projet de loi de règlement pour une année n-1 , si cette année n-1 le solde public structurel a présenté un « écart important » par rapport à la trajectoire de la LPFP. Si tel était le cas, le Gouvernement devrait alors prendre des mesures correctrices dans le PLF et le PLFSS pour l'année n+1 .

Selon l'article 23 précité, « un écart [du niveau de solde] est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

Or, le présent projet de programme de stabilité prévoit un dérapage de 0,1 point de PIB en 2012 et 0,4 point de PIB en 2013, soit une moyenne de 0,25 point sur deux années consécutives.

Ces chiffres, s'ils étaient vérifiés, susciteraient donc au printemps 2014 le déclenchement du mécanisme de correction par le Haut Conseil.

(2) ...mais la correction serait réalisée dès 2014, sans qu'il soit besoin de prendre de mesures supplémentaires par rapport à celles prévues

Toutefois, ce déclenchement du mécanisme de correction n'impliquerait pas de mesures supplémentaires par rapport à celles prévues par le présent projet de programme de stabilité.

En effet, comme on l'a indiqué, le déficit structurel prévu pour 2014 par le projet précité est inférieur de 0,1 point de PIB à celui initialement retenu dans le cadre de la LPFP. Ainsi, après un léger écart en début de période, le retour sur la trajectoire initiale serait largement assuré dès 2014.

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* ⁵² Le PIB potentiel désigne le niveau maximal de production soutenable à long terme, eu égard aux facteurs de production disponibles, sans entraîner une accélération de l'inflation, soit sans créer de tensions excessives sur les marchés des biens et du travail.

* ⁵³ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* ⁵⁴ Augmentation chaque année d'un taux égal à la somme du taux de croissance du PIB potentiel et de l'évolution du déflateur du PIB.

* ⁵⁵ En 2011, 100 moins l'écart de production indiqué pour cette année ; les années suivantes, augmentation d'un taux égal à la somme du taux de croissance du PIB potentiel et de l'évolution du déflateur du PIB.

* ⁵⁶ F+H.

* ⁵⁷ (PIB effectif / PIB potentiel-1)*100.

* ⁵⁸ Source : LPFP 2012-2017.