C. LES POLITIQUES PUBLIQUES
Comme le rappelle le rapport de Jean-Luc Fichet et Stéphane Mazars « Les collectivités territoriales et le développement économique : vers une nouvelle étape ? », adopté par votre délégation le 20 février 2013, les collectivités territoriales et leurs groupements disposent de nombreux leviers en matière de politique de développement : les aides aux entreprises, qui peuvent prendre la forme d'exonérations et de subventions, la participation au financement des entreprises, l'offre foncière, avec la création de zones d'activités, la création d'infrastructures spécifiques destinées à l'accueil des entreprises, la mise en place de prestations de conseil à direction des entreprises.
Les secteurs les plus variés sont couverts par les dispositifs ainsi mis en place : industrie, commerce, artisanat, agriculture, économie sociale et solidaire...
Il existe cependant une certaine répartition des tâches : le rapport de la mission d'information du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales note ainsi que la pratique a permis de spécialiser les interventions, les régions prenant en charge les dépenses en faveur de l'innovation et de l'internationalisation des entreprises, les EPCI s'impliquant dans l'aménagement des zones d'activités et dans l'animation économique, les communes continuant à soutenir le commerce de proximité. Un autre genre de spécialisation tendancielle est relevé par le même rapport : d'une manière générale, les collectivités infrarégionales tendent à intervenir sur des services à faible valeur ajoutée, nécessitant peu de compétences techniques mais une proximité avec les entreprises, tandis que les collectivités régionales et nationales se spécialisent sur les services à forte valeur ajoutée.
Il n'en reste pas moins que, selon l'analyse de Jean-Luc Fichet et Stéphane Mazars, la répartition des rôles entre les différents acteurs n'est pas toujours clairement établie, ce qui implique des risques réels de redondances ou d'incohérences entre les différentes initiatives menées. Indépendamment des questions de choix stratégiques évoqués plus haut, il en résulte un fort risque d'illisibilité des dispositifs, de saupoudrage des moyens, d'inefficacité des efforts consentis par la collectivité. À titre d'illustration, le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi présenté à la fin de 2012 relève l'existence d'environ 7 000 dispositifs d'aide sur le territoire, ce qui se traduit par une offre oscillant entre 600 et 1 200 aides par région.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a entrepris d'introduire un principe d'ordre dans ce foisonnement en prévoyant que « la région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'Etat. (...) ». Elle a aussi posé le principe selon lequel le conseil régional définit le régime et décide de l'octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations, les autres collectivités conservant, en dehors des aides à l'immobilier, les seules possibilités suivantes : compléter les aides de la région dans le cadre d'une convention passée avec elle, mettre en oeuvre sous réserve de l'accord de la région une aide ou un régime d'aide spécifique, compléter les aides apportées soit par la région, soit par une collectivité ayant passé une convention avec la région, dans le cadre d'une convention conclue avec l'Etat et transmise au président du conseil régional. La loi du 13 août 2004 a enfin rendu possible, à titre expérimental, l'adoption d'un schéma régional de développement économique (SRDE) pour une durée de cinq ans, aux fins de coordination des actions de développement économique.
Le rapport « Les collectivités territoriales et le développement économique : vers une nouvelle étape ? » considère que ces initiatives ne sont pas allées assez loin : la mise en oeuvre du SRDE et ses effets en termes de coordination des acteurs varient selon les territoires. Pour autant, dans certains d'entre eux, il a permis des avancées notables, qui expliquent d'ailleurs que certaines régions aient adopté un nouveau SRDE à l'issue du premier, malgré l'absence de prolongation du dispositif expérimental prévu par la loi. Ces nouveaux schémas ont souvent été élargis aux problématiques de l'innovation.
Afin de remédier à ces difficultés, le rapport « Les collectivités territoriales et le développement économique : vers une nouvelle étape ? » présente un certain nombre de propositions que votre délégation réitère dans la perspective du futur projet de loi de décentralisation.
Il s'agit tout d'abord de renforcer le positionnement des régions en matière de développement économique compte tenu de leur expérience en ce domaine ainsi que de leurs responsabilités en matière de formation, de recherche, d'innovation et d'aménagement du territoire, sans pour autant leur confier une compétence exclusive qui reviendrait à priver les territoires du savoir-faire développé par les autres collectivités et susciterait une recentralisation de politiques de proximité.
Le rapport propose ainsi de généraliser les schémas régionaux de développement économique en élargissant leur champ aux problématiques de l'innovation et en faisant d'eux les outils d'une réflexion à moyen long terme sur la valorisation des atouts régionaux, en lien avec les politiques d'aménagement, de formation, d'emploi et d'insertion. Les autres collectivités devront être associées à l'élaboration du schéma et à son suivi. L'ensemble des acteurs économiques, agences de développement économique, chambres consulaires, CESER, etc. devront aussi être associées à la démarche.
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Proposition n° 21. Confier aux régions la responsabilité de définir une stratégie de développement économique et de coordination des acteurs à l'échelle de leur territoire. À cette fin, généraliser les schémas régionaux de développement économique en les élargissant aux problématiques de l'innovation et en faisant d'eux, en association avec les autres collectivités ainsi que l'ensemble des acteurs économiques concernés, les outils d'une réflexion à moyen long terme. Rechercher une cohérence des schémas régionaux de développement économique avec les différents schémas régionaux ou départementaux. |
Un rôle prépondérant devrait être reconnu aux régions dans le domaine des aides aux entreprises : les autres collectivités ne pourraient intervenir qu'en complément et dans le cadre du régime d'aides adopté par la région, qui pourrait toutefois déléguer la gestion de certaines aides. Les aides à l'immobilier pourraient en revanche rester aux mains des intercommunalités, qui ont développé une certaine expertise dans le domaine.
Par ailleurs, un véritable partage des rôles devra être effectué entre l'Etat et les collectivités.
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Proposition n° 22. Réaffirmer le rôle de chef de file des régions en matière d'aides au développement économique. Permettre aux autres collectivités de compléter le financement des aides régionales sous réserve de la signature d'une convention avec le conseil régional. |
Le cas des aides à l'immobilier devrait recevoir un traitement spécifique.
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Proposition n° 23. Réserver les aides à l'immobilier aux EPCI, qui en assument aujourd'hui la majeure partie. |
Enfin, il est nécessaire de développer davantage la culture de l'évaluation en réponse aux doutes exprimés lors du vote de la loi sur la banque publique d'investissement sur l'efficacité de l'action des collectivités en matière de développement économique.
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Proposition n° 24. Généraliser l'évaluation des politiques territoriales de développement économique. |