Les politiques européennes dans les RUP : la Guyane en quête de singularité

Rapport d'information n° 378 (2012-2013) de MM. Georges PATIENT et Simon SUTOUR , fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 20 février 2013

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N° 378

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 février 2013

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur les politiques de l' Union européenne dans les régions ultrapériphériques : la Guyane en quête de sa singularité ,

Par MM. Georges PATIENT et Simon SUTOUR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Simon Sutour, président ; MM.  Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient, Roland Ries, vice-présidents ; MM. Christophe Béchu, Yannick Botrel, André Gattolin, Richard Yung, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Louis Lorrain, Jean-Jacques Lozach, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca.

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

Le Sénat s'est engagé dans une dynamique nouvelle pour mieux assurer la représentation des collectivités locales d'outre-mer au son sein.

À l'initiative de son président, Monsieur Jean-Pierre Bel, une Délégation sénatoriale à l'outre-mer, chargée d'informer le Sénat sur l'état de la situation de ces collectivités, a été créée. Elle ne doit cependant pas être la seule, car le Sénat se doit, dans chacune de ses instances, de représenter et de défendre l'ensemble de nos collectivités territoriales.

L'Union européenne classe les régions d'outre-mer dans deux catégories distinctes : les régions ultrapériphériques (les RUP), qui font partie de l'Union et participent pleinement à toutes les politiques communautaires, d'une part, et les pays et territoires d'outre-mer qui ont un statut d'associé, d'autre part. Seuls trois pays en Europe comprennent des RUP : l'Espagne avec les Canaries ; le Portugal avec Madère et les Açores ; enfin et surtout, le France avec cinq départements d'outre-mer qui sont la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique, la Réunion et désormais Mayotte.

Dans une Union à 27 pays, bientôt 28, la défense de sept régions éloignées du continent et différentes à maints égards du reste de l'Europe n'est pas chose facile. Pour la France, dont les RUP sont les plus éloignées et qui, en raison de leurs particularités souffrent à la fois d'un retard de développement par rapport aux régions d'Europe et de difficultés à appliquer la législation européenne, c'est pourtant un devoir. Et pour le Sénat qui représente les collectivités territoriales, c'est une obligation.

C'est la raison pour laquelle, j'ai souhaité que la commission des affaires européennes du Sénat, dans le cadre des missions qui sont les siennes, renforce sa prise en compte des problématiques des outre-mer dans leur appartenance à l'Union européenne. C'est notre rôle de rendre compte des difficultés d'être une région ultrapériphérique de l'Union et de contribuer ainsi à améliorer une dimension toute particulière des politiques européennes.

Les travaux de notre commission se sont portés sur la région ultrapériphérique la plus singulière, la Guyane. Georges Patient et moi-même y avons effectué une mission du 11 au 16 novembre 2012, juste avant l'adoption par le Sénat de deux résolutions européennes particulièrement importantes pour la défense de nos régions d'outre-mer.

Simon Sutour
Président de la commission des affaires européennes du Sénat

La Guyane est une région singulière en France et en Europe. Elle est loin de l'image que se fait un européen d'une région d'outre-mer : elle n'est pas une île au milieu de l'océan, elle n'est pas petite, elle n'est pas recouverte uniquement de plages de sable blanc et sa population ne vit pas recluse sur elle-même.

Avec près de 84 000 km², la Guyane est la plus grande région de France. Sa surface représente près de 15 % de celle de l'hexagone. C'est en Guyane que l'on trouve les deux plus grandes frontières naturelles: le fleuve Oyapock à l'est la sépare du Brésil sur 580 km et le Maroni à l'ouest la coupe du Suriname sur 520 km. Elle est recouverte à 90 % par la jungle. C'est la seule région européenne sur le continent sud-américain. Elle a toujours été une terre d'accueil et mélange près de 40 ethnies différentes. La Guyane présente une biodiversité d'une richesse rare. Sa forêt concentre des milliers d'espèces naturelles et son sous-sol est riche d'or. Ses eaux regorgent de poissons et on vient d'y trouver du pétrole.

Région ultrapériphérique de l'Union européenne, la Guyane participe à ses grandes politiques : Politique agricole commune, politique commune de la pêche, politique de cohésion, etc...

Aujourd'hui, la Guyane est face à des échéances importantes tant au plan européen, qu'au plan national. L'Union européenne est en train d'adopter son cadre financier pluriannuel pour les sept prochaines années. En parallèle, elle réforme ses principales politiques pour leur donner une orientation nouvelle.

Le Président de la République française, François Hollande, a annoncé vouloir transférer aux régions la gestion des fonds européens. Un projet de loi de décentralisation visant à mettre en oeuvre cette promesse doit prochainement être présenté devant le Parlement.

Pour la Guyane, cette annonce revêt une importance particulière. Lors du référendum du 24 janvier 2010, une majorité d'électeurs guyanais s'est prononcée pour une collectivité unique, regroupant les attributions actuelles du Conseil régional et du Conseil général. La modification du calendrier électoral a repoussé sa création à 2015, mais elle se verra cependant dotée d'une nouvelle dimension « européenne ».

Pour toutes ces raisons, il était important que la commission des affaires européennes du Sénat s'interroge sur l'application des politiques européennes en Guyane.

Georges Patient
Vice-Président de la commission des affaires européennes du Sénat

I. LA GUYANE : UN NIVEAU DE VIE LOIN DE LA BASE EUROPÉENNE ET EN-DEÇÀ DE CELUI DES AUTRES RUP

A. UNE SITUATION QUI RESTE DIFFICILE

Alors que la politique européenne à l'égard des RUP présente des résultats encourageants pour un certain nombre d'entre elles, la Guyane, en raison de handicaps structurels et d'une situation démographique exceptionnelle, reste parmi les régions les moins riches d'Europe. Cette situation difficile implique, plus que jamais, que les soutiens européens soient maintenus au nom de la cohésion entre les régions.

Selon les données d'Eurostat pour 2009, avec un PIB par habitant de 53 % de la base européenne, la Guyane témoigne d'une création de richesse parmi les plus faibles d'Europe . De fait, elle se retrouve en-deçà des performances des autres départements d'outre-mer français (67 % pour la Réunion, 66 % pour la Guadeloupe et 73 % pour la Martinique) et bien loin derrière les autres régions ultrapériphériques que sont Les Açores avec 75 % du PIB communautaire, Madère avec 105 % et les Canaries avec 87 %.

À l'échelle de l'Union européenne, la situation de la Guyane est comparable à celle des 22 régions de Roumanie, Bulgarie et Pologne dont le PIB se situe aux environs des 50% . Fort de ce constat, il faut donc regarder la Guyane comme une région en retard de développement. Malgré les progrès réalisés durant les dernières décennies, la Guyane manque encore de certains équipements structurants. Sa géographie particulière et sa démographie en augmentation constante sont des freins à son développement.

La Guyane présente un territoire unique dans l'Union européenne. Dans son diagnostic territorial stratégique pour l'élaboration des programmes européens 2014-2020, la préfecture de Guyane fait le constat d'un territoire triplement enclavé :

- une région européenne participant au marché commun, mais handicapée par les surcoûts liés à l'éloignement ;

- un territoire recouvert à plus de 90 % par la forêt, rendant l'accès aux communes de l'intérieur difficile et les besoins en infrastructures de transport énormes ;

- l'unique territoire européen sur le continent sud-américain, mais séparé de lui par deux fleuves et sur lequel s'applique une réglementation plus contraignante que celle de ses voisins.

Données de contexte

• D'une superficie de 83 846 km² , la Guyane occupe seulement 0,5 % du continent sud-américain mais représente 16 % du territoire de l'Hexagone , la plaçant en tête des régions en superficie.

• Située à plus de 7000 km de Paris, la Guyane bénéficie du statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne soulignant ses difficultés de développement à mettre en lien avec son éloignement du marché commun, son isolement et sa dépendance vis-à-vis de quelques productions.

• La Guyane dispose de 320 km de côtes bordant l'Atlantique, 520 km de frontière commune avec le Surinam dont la délimitation est marquée par le fleuve Maroni et 580 km avec le Brésil au Sud et à l'Est par le fleuve Oyapock.

• La forêt couvre plus de 90% de la surface du territoire guyanais

• La densité de la population est estimée à 3 habitants/km², faisant de la Guyane le département le plus faiblement peuplé de France .

• La région est marquée par deux territoires distincts : la bande littorale interconnectée accueillant l'essentiel de la population et l'intérieur très enclavé et faiblement peuplé.

• Le territoire est desservi par un cordon routier le long du littoral mais la desserte de l'intérieur nécessite de passer par le transport fluvial vétuste ou le transport aérien beaucoup plus cher (quatre compagnies aériennes, six aérodromes départementaux, un aérodrome municipal, un aéroport).

• La surface agricole utilisée totale atteint en 2011 25 133 ha (contre 23 195 ha en 2000), soit 0,3 % du territoire guyanais .

Source : Préfecture de la région de Guyane

Ces caractéristiques fondent les handicaps structurels de la Guyane, que les politiques européennes ne sont pas parvenues à compenser. Les investissements en infrastructures de transports, bien que constants, sont restés insuffisants. Comme le pointe la préfecture, « l'insuffisance et le mauvais état général des infrastructures routières ne permettent pas d'assurer une réelle continuité territoriale, et accompagner le développement de la population . L'importance du territoire à couvrir, combinée à la faible densité de la population (3 hab/km ² ) et la vulnérabilité des infrastructures au climat tropical rend les projets d'investissements particulièrement couteux et peu rentables » .

Le désenclavement de l'intérieur du pays reste un chantier immense et difficile à mettre en oeuvre. A titre d'exemple, lors de leur déplacement dans le Haut Maroni avec le Président de région, les rapporteurs ont pu constater que des travaux avaient été entrepris pour réparer la piste en béton de l'aérodrome de Maripasoula, avec l'appui du FEDER à hauteur de 380 214 euros. Néanmoins, les villages de Twenké et Taluen dans le haut Maroni offrent un exemple frappant de la situation dans cette région. Grâce, en partie, aux financements européens, ils disposent désormais de l'eau potable. Mais des habitants ont fait part des difficultés pour les populations habitant le long du fleuve de se rendre à Maripasoula, uniquement en pirogue, pour se faire soigner.

Par ailleurs, la Guyane connaît une croissance démographique exceptionnelle depuis 60 ans . Sa population a été multipliée par huit sur cette période, passant de 33 505 habitants en 1961 à 230 000 en 2010. On peut parler d'explosion démographique, semblable à celle de certains pays en développement. La Guyane est avec Mayotte la région française qui présente, et de loin, le plus fort taux de croissance démographique. En 20 ans, sa population a été multipliée par deux, ce qui la place au 7 ^e rang mondial ! Enfin, ce phénomène d'accroissement n'est pas terminé : les projections effectuées laissent entrevoir que la population de la Guyane pourrait atteindre 424 000 personnes en 2030 .

Cette situation est principalement due à l'immigration. La Guyane est une terre historique d'accueil et elle a toujours été et demeure un îlot de prospérité dans son environnement géographique immédiat. Le nord du Brésil et l'est du Surinam voisins sont parmi les régions les plus pauvres de leur pays respectif. Des populations ont fui les difficultés politiques et économiques également à Haïti et au Guyana pour se réfugier en Guyane. Aujourd'hui, les Surinamais et les Haïtiens forment les deux premières communautés immigrées depuis leur arrivée en nombre dans les années 80.

Et cette population contribue fortement à la croissance naturelle de la population, car la fécondité est plus élevée chez les immigrants. Aussi, les enfants des personnes arrivées dans les années 80 contribuent à la part de la population étrangère en Guyane. Au total, les étrangers représentaient 36,5 % de la population en 2009, répartis en près de 30 groupes ethniques et culturels.

Cet afflux massif et constant d'immigrés atténue fortement les performances économiques de la Guyane, bien meilleure qu'elles ne paraissent. En effet, entre 1999 et 2007, le PIB régional a progressé de 4,3 % par an en moyenne en termes réels, alors que la moyenne nationale sur la même période n'était que de 2,2 %. Mais ces résultats sont demeurés insuffisants par rapport à la croissance de la population et n'ont pas permis de maintenir la richesse individuelle. Cette tendance est visible sur 20 ans : alors que le PIB de la Guyane était de 62 % du niveau national en 1993, il est aujourd'hui proche des 50 %.

Données clés

• 236 250 habitants au 1 ^er janvier 2011, dont 100 300 jeunes de moins de 20 ans et 14 000 personnes de plus de 60 ans

• En 60 ans, la population guyanaise a été multipliée par huit

• 44,4 % des habitants ont moins de 20 ans

• Les plus de 60 ans ne représentent que 6,6 % de la population

• Un taux de croissance de + 3,5 % /an en moyenne depuis les années 50 avec un pic dans la décennie 1980 atteignant une rythme annuel moyen de + 5,7 %

• Une croissance démographique portée à 60 % par l'excédent naturel et 40 % par le solde migratoire

• 7 ^e rang mondial pour le taux d'accroissement naturel

• Une fécondité élevée : 3,6 enfants par femme

• Une espérance de vie de 74,8 ans pour les hommes (77,6 en métropole) et de 81,2 pour les femmes (contre 84,4)

• L'âge moyen d'un Guyanais est de 26,6 ans (chiffre 2005)

• 424 000 habitants à l'horizon 2030

• 36,5 % de la population est étrangère en 2009

• Près de 30 groupes ethniques et culturels

• + 4 % par an d'immigrés sur la période 1999-2005

• 8 immigrés sur 10 sont d'âges actifs

• Seuls 21 % des Guyanais résidants dans leur département d'origine en 2010 ont effectué un long séjour de plus de 6 mois en-dehors de la Guyane

• Près de 32 % des jeunes guyanais âgés de 20 à 34 ans vivent en métropole et 38,7 % de la tranche d'âge y étudient

• Parmi l'ensemble de la population guyanaise âgée de 20 à 34 ans, il apparaît que plus de 50 % des diplômés du supérieur réside en métropole

Source : Préfecture de la région de Guyane

B. DES FINANCEMENTS EUROPÉENS DE MOINS EN MOINS ADAPTÉS À LA RÉALITÉ GUYANAISE

1. Comme les autres RUP, la Guyane a bénéficié du soutien des fonds européens au nom de la cohésion

Le principe de cohésion en faveur des régions ultrapériphériques n'est pas inhérent à l'Union européenne. Longtemps, les départements d'outre-mer ont été assimilés aux PTOM, les pays et territoires d'outre-mer et n'ont, de ce fait, pu bénéficier que du fonds européen de développement, le FED. Ce n'est que dans les années 1980 que les choses évoluent.

a) Une augmentation régulière des fonds structurels au cours des vingt dernières années

L'adhésion de l'Espagne et du Portugal, pays comprenant des régions ultramarines, entraîne une nouvelle dynamique dans la Communauté européenne en faveur de l'ultrapériphérie. La réforme des fonds structurels de 1988 rend éligible à l'objectif 1 (régions en retard de développement) sept régions d'outre-mer : la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion pour la France ; les Iles Canaries pour l'Espagne ; les Açores et Madère pour le Portugal.

Durant les années 90, les régions en retard de développement concentrent les ressources de la politique de cohésion, qui elle-même voit sa part dans le budget communautaire augmenter : de 25 % en 1989, elle représente un tiers des dépenses pour la période 1994-1999. Or, les régions ultrapériphériques sont les plus pauvres de l'Europe des douze. C'est pourquoi, entre 1989 et 1999, elles ont bénéficié au total d'environ 7,2 milliards d'euros de fonds structurels, soit 2,5 % des sommes attribuées à l'ensemble des régions de la Communauté.

Cette politique s'est poursuivie durant l'exercice suivant avec deux faits marquants : un passage de cinq à sept ans pour la période de programmation budgétaire et une réforme de la politique de cohésion qui a continué à monter en puissance dans le budget européen. Néanmoins, à l'exception de l'initiative REGIS qui visait à aider les « régions isolées » à mieux intégrer le marché intérieur, la politique de cohésion ne visait pas spécifiquement les régions d'outre-mer. Si l'aide apportée aux régions ultrapériphériques jusqu'en 2006 a été quantitativement importante, en étant la plus élevée par habitant au sein de la Communauté, puis de l'Union européenne, c'est uniquement parce que leur niveau de prospérité était parmi les plus faibles d'Europe.

Et la Guyane a pu bénéficier de soutiens conséquents à son développement économique. La Commission européenne, dans un rapport du 14 mars 2000, constatait que, entre 1986 et 1996, le PIB par habitant en Guyane est passé de 37 % à 48 % de la moyenne européenne. Pour la période 2000-2006, le montant engagé par l'UE était de 370 millions d'euros, qui a permis grâce au système de cofinancement des investissements d'un montant total de 725 millions d'euros sur la période. Le 26 octobre 2000, Michel Barnier, alors Commissaire européen en charge de la politique régionale a déclaré : «Après avoir financé depuis 1989 les grandes infrastructures de la Guyane, ports, aéroports, en vue de son désenclavement externe, l'aide financière de l'Union européenne sera désormais consacrée pour près des deux tiers aux besoins des populations en matière d'éducation, de formation et de santé. L'aide au développement des secteurs productifs représentera le cinquième des ressources allouées, tandis qu'un effort sera également fait pour conforter un pôle de recherche sur l'environnement amazonien, et encourager l'exploitation des possibilités liées aux nouvelles technologies de l'information et de la communication. Je souhaite que la poursuite de ces efforts puisse contribuer à accélérer le développement social et économique de la Guyane.»

Ainsi, jusqu'en 2005, la Guyane, comme les autres régions ultrapériphériques, a progressé vers la convergence économique et sociale de l'Union européenne, grâce à la politique de cohésion . Et si l'élargissement de 2004 a obligé les régions les plus pauvres de l'Europe des quinze à partager les fonds structurels, l'aide apportée aux RUP n'a diminué que modérément sur la période 2007-2013, grâce à la mise en place d'un outil dédié.

b) La nécessaire compensation des handicaps des RUP a permis de maintenir un soutien financier de l'Union européenne pour la période 2007-2013

Au cours des quinze dernières années, s'est imposée en Europe l'idée que les RUP sont affectées de handicaps structurels permanents qui les empêchaient de rejoindre le niveau de développement du reste de l'Union . Cela a eu deux conséquences sur la programmation des fonds structurels pour la période 2007-2013 : tout d'abord, les RUP se sont vues garantir un cofinancement à hauteur de 85 % ; ensuite et surtout, une allocation spécifique de compensation des surcoûts a été créée pour les RUP et les régions à faible densité de population (dans le grand nord de l'Europe, notamment).

Cette allocation spécifique est attribuée en fonction du nombre d'habitants par région sans tenir compte de la superficie du territoire, comme le fait la dotation globale de fonctionnement versée par l'État à ses collectivités territoriales. Compte tenu de la superficie de la Guyane, il est regrettable que ce critère n'ait pas été retenu en dépit des efforts de ses élus en ce sens.

Ces novations réglementaires concernant le fonctionnement des aides ont permis aux RUP de conserver un financement satisfaisant, alors que l'Union européenne devait absorber l'entrée des pays de l'ancien bloc de l'est. Au total, les RUP ont pu bénéficier de 4,5 milliards d'euros au titre du Fonds européen pour le développement régional (FEDER) et 1,3 milliard d'euros du FSE, le Fonds social européen. Si l'on ajoute 979 millions d'euros d'allocation spécifique, c'est au total 6,779 milliards d'euros de fonds structurels qui ont été attribués aux régions ultrapériphériques pour la période 2007-2013 .

La Guyane, pour sa part, s'est vue affecter au titre du FEDER, un peu plus de 300 millions d'euros sur la période . Ce programme, qui bénéficie d'un financement total de 645 millions d'euros, soutient les actions suivantes :

- développer les nouveaux moteurs de croissance à très forte valeur ajoutée par la recherche développement, l'innovation et le transfert de technologie, sur des thématiques clefs telles que la biodiversité, l'écologie de la santé et la dynamique des territoires ;

- renforcer le tissu économique local et viser un développement par le marché intérieur ;

- susciter l'initiative privée ;

- poursuivre le désenclavement du territoire en milieu urbain.

La Guyane met également en oeuvre un programme impliquant le FSE pour un montant total de 140 millions d'euros dont 100 euros de fonds européens. Il soutient les actions suivantes :

- élever le niveau de compétences des travailleurs ;

- mettre en place des formations adaptées aux besoins de main-d'oeuvre ;

- permettre l'accès à l'emploi et à la formation (jeunes, publics en difficulté) ;

- lutter pour l'égalité des chances et contre les discriminations.

c) Une politique de coopération territoriale encore embryonnaire loin de l'Europe continentale

La Guyane est impliquée dans des programmes de coopération territoriale cofinancés par le FEDER et ayant pour vocation de renforcer son intégration territoriale. On peut notamment citer le programme INTERREG Caraïbes qui l'associe à la Martinique, la Guadeloupe et aux nouvelles collectivités d'Outre-Mer (COM) de Saint-Barthélemy et Saint-Marin dans le but de « contribuer au développement harmonieux, concerté et durable de l'espace Caraïbe par une croissance économique, respectueuse de l'environnement et créatrice d'emplois » .

Surtout, la Guyane participe au programme opérationnel Amazonie qui l'associe au Brésil et au Surinam et cofinance des projets de coopération dans des domaines variés (économie, éducation, formation, culture et multilinguisme. Ce programme bénéficie d'une enveloppe de 17 millions d'euros, principalement financée par l'UE à hauteur de 13 millions d'euros.

d) Les soutiens à l'agriculture et à la pêche guyanaise par l'Union européenne

La Guyane, comme toutes les régions ultrapériphériques, participe à la politique agricole commune et à la politique commune de la pêche. À ce titre, elle bénéficie de soutiens pour ses agriculteurs et pour ses pêcheurs.

Le programme de développement rural , abondé par le fonds européen agricole de développement rural (FEADER), représente une part importante de la politique européenne en Guyane. L'Union apporte quelques 75 millions d'euros sur un montant total de 145 millions avec les objectifs suivants :

- l'amélioration de la compétitivité des filières agricole et forestière ;

- l'amélioration de l'environnement et de l'espace rural ;

- l'amélioration de la qualité de vie en zones rurales et la diversification des activités économique ;

- la conception de stratégies locales intégrées de développement.

Par ailleurs, la Guyane bénéficie , comme les autres DOM, du Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité, le POSEI . Il s'agit d'un programme national de soutien à l'agriculture des DOM qui comprend deux volets :

- des régimes spécifiques d'approvisionnement (RSA) : il s'agit d'alléger les coûts relatifs à l'approvisionnement en produits utilisés dans la consommation courante ou pour la fabrication de certaines denrées alimentaires de base. Concrètement, le RSA correspond à des exemptions de droits d'importation (pour les pays tiers) ou à des aides (pour les produits provenant du reste de l'Union européenne) ;

- des mesures d'aide à la production locale : il s'agit d'aides à la production, à la transformation et/ou à la commercialisation de productions locales, ceci afin de maintenir ou d'assurer le développement de certains produits.

Depuis 2006, une approche programmatique a été adoptée et la responsabilité de conception, de modification, de gestion et de suivi des programmes a été transférée aux États membres. Cette même année, le POSEI a été modifié afin de tenir compte des réformes opérées dans les secteurs de la banane et du sucre, qui sont les principaux bénéficiaires de cette politique. Pour ces raisons, alors que les DOM français bénéficient grandement des aides du POSEI, la Guyane n'est que peu soutenue par ce programme. En 2009, alors que 273 millions d'euros ont été versés par le POSEI France, la Guyane n'en recevait que 1 823 732 €.

De plus, la Guyane applique un programme de 14 millions d'euros soutenu par le fonds européen pour la pêche et l'aquaculture (FEP) à hauteur de 6 millions. Celui-ci poursuit trois objectifs : développer la production locale dans une logique de gestion durable de la ressource et moderniser la flottille de pêche ; soutenir les entreprises de transformation et viser l'exportation de produits respectueux de l'environnement ; poursuivre le rattrapage des infrastructures de base. A titre d'exemple, les rapporteurs ont pu constater la modernisation du matériel de la COGUMER ; Compagnie guyanaise de transformation des produits de la mer : des camions frigorifiques ont été financés à hauteur de 50 % par les fonds européens.

Enfin, bien qu'elle ne constitue pas une politique à l'égard des RUP, la politique spatiale européenne occupe une place particulière pour la Guyane, en raison de l'impact de la présence sur son sol du Centre spatial à Kourou. Le fonctionnement de ce dernier représente environ 15 % de l'activité économique en termes de PIB. C'est pourquoi, la Guyane reste très attentive à son évolution

Au total, pour la période de programmation 2007-2013, la Guyane a reçu plus de 500 millions d'euros de subventions européennes. Grâce aux règles de cofinancement et à la mobilisation de nombreux acteurs (État, région, département, autres collectivités et investisseurs privés), c'est environ un milliard d'euros qui auront été investis en Guyane dans les programmes européens sur cette période.

Cependant, si l'effort est réel, les problèmes demeurent. En dépit des sommes investies, la Guyane reste éloignée des standards européens. L'augmentation exponentielle de sa population devrait continuer dans les années qui viennent. C'est pourquoi, le maintien des financements européens au développement de la Guyane demeurent plus que jamais une nécessité. Hélas, l'accord trouvé lors du Conseil européen des 7 et 8 février dernier envoie un très mauvais signal aux régions ultrapériphériques.

2. Vers une baisse des fonds européens dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020 : les orientations décevantes du Conseil européen

Le Conseil européen réuni le 7 et 8 février 2013 a adopté le cadre financier pluriannuel pour la période allant de 2014 à 2020 qui détermine les grands équilibres budgétaires entre les politiques de l'Union ^{1 ( * )} . L'accord passé entre les chefs d'États et de gouvernements marque une étape importante dans le processus décisionnel européen , mais il doit encore être approuvé par le Parlement européen.

Malheureusement, la rigueur budgétaire adoptée par les chefs d'État et de gouvernement n'épargne pas les régions ultrapériphériques . Ces régions sont même frappées plus durement que d'autres. Alors que le montant de l'aide spécifique pour les RUP était de 35 € par habitant et par an lors de l'exercice précédent, celui-ci serait de 30 € pour la période 2014-2020 . Cela représente une diminution de 15 % de cette aide, alors que le budget total de l'Union ne subirait qu'une baisse limitée à 3,5 % (960 milliards d'euros pour la période 2014-2020, contre 994,2 milliards d'euros pour le CFP 2007-2013) si l'on raisonne en termes de crédits d'engagement, sans inclure le Fonds européen de développement (le FED) et les dépenses hors-CFP. Cette diminution est également de près du double du budget de la politique de cohésion qui diminue de 8,5 %, passant de 354,8 à 325,1 milliards d'euros .

	2007-2013	2014-2020	Différence
Budget européen	994,2 Md €	960 Md €	- 3,5 %
Politique de cohésion	354,8 Md €	325,1 Md €	- 8,5 %
Allocation spécifique pour les RUP	35 € par habitant	30 € par habitant	- 15 %

Certes, la position du Conseil européen sur ce point a évolué et il n'est pas inutile de rappeler que la Commission européenne proposait un montant inacceptable de 20 € par habitant et par an. On peut espérer que la résolution du Sénat n° 31 adoptée le 19 novembre 2012 qui demandait au Gouvernement d'oeuvrer au maintien au même niveau de l'aide spécifique a permis à ce dernier d'avoir une position plus forte dans les négociations. Néanmoins, la diminution de l'allocation est une mauvaise nouvelle pour les RUP en général et pour la Guyane en particulier.

L'annonce d'une nouvelle initiative pour lutter contre le chômage des jeunes pourrait, en partie, compenser cette déception. En effet, le Conseil, « conscient de la situation particulièrement difficile que connaissent les jeunes dans certaines régions,[...] a décidé de créer une Initiative pour l'emploi des jeunes destinée à compléter et à renforcer le soutien, déjà très important, accordé dans le cadre des fonds structurels de l'UE » . Cette nouvelle aide serait ouverte aux régions dont le taux de chômage des jeunes dépasse 25 %. Pour la Guyane, qui compte un jeune sur deux au chômage, cette initiative s'avère d'une grande pertinence.

Cependant, le financement de cette nouvelle action pourrait en réduire l'attrait. Alors que le Conseil annonce un montant de six milliards, seule la moitié de cette somme proviendra d'une enveloppe nouvelle. Les trois autres milliards seront financés par redéploiement de crédits du FSE. Quelle part de ces fonds serait de toute façon allée aux jeunes chômeurs ? On ne peut le dire aujourd'hui. Néanmoins, en raison de la très grave situation du chômage des jeunes en Guyane, cette initiative mérite d'être accueillie favorablement .

En tout état de cause, la Guyane, comme les autres régions ultrapériphériques, appelle à assouplir la concentration thématique de la politique de cohésion , c'est-à-dire les critères auxquels doivent satisfaire les projets pour être éligibles aux fonds européens. Or, la réforme de la politique de cohésion ne semble pas en prendre le chemin. Alors, que la Commission européenne proposait d'affecter 50 % des fonds du FEDER sur trois objectifs thématiques (recherche et innovation, renforcement de la compétitivité des PME et soutien vers une économie à faible émission de CO ₂ ), le Conseil a décidé l'ajout d'un quatrième objectif visant l'amélioration de l'accès aux technologies de l'information et de la communication, les TIC. Or, comme le rappelle Rodolphe Alexandre, Président du Conseil régional de Guyane, comment demander à notre région de prioriser l'utilisation des crédits FEDER sur ces quatre thèmes, alors que dans le même temps une proportion non négligeable d'habitants de notre territoire n'a pas encore accès à l'eau et à l'électricité ?

Les élus des régions ultrapériphériques auraient préféré aller plus loin dans l'assouplissement de la concentration thématique , sur le fondement de l'article 349 du TFUE, en laissant au libre choix des RUP la détermination du quatrième objectif, et à abaisser le taux de concentration thématique, afin notamment de combler les retards en matière d'équipements structurants dont leurs territoires manquent cruellement. Dans un autre ordre d'idées, on pourrait imaginer que le FEDER soutienne des investissements dans des secteurs stratégiques pour la Guyane comme le tourisme, le sport et la culture, comme le propose le président du Conseil général, Alain Tien-Liong.

Au final, si l'initiative pour la jeunesse peut se montrer précieuse pour la Guyane , dont la part des jeunes dans la population est si importante, la future politique de cohésion pourrait avoir l'effet inverse de ce pour quoi elle a été conçue . Avec un budget en baisse et des objectifs toujours plus éloignés d'une région en rattrapage, le risque est grand de voir diminuer la consommation des crédits et par là-même de voir l'écart entre les régions se creuser toujours plus !

3. La délicate question du maintien de l'octroi de mer

Une autre source importante de financement de la Guyane et des régions ultrapériphériques françaises est l'octroi de mer , recette fiscale assise sur les marchandises qui date de l'Ancien régime, mais qui prend la forme aujourd'hui d'une dérogation au principe de libre circulation des marchandises dans le marché intérieur, dérogation qui n'est autorisée que jusqu'au 30 juin 2014.

Ce régime fiscal très ancien, puisqu'il remonte au XVII ^e siècle, a connu plusieurs évolutions. L'octroi de mer s'applique à la fois aux marchandises importées et aux livraisons de biens fabriqués localement. Dans chaque DOM, le conseil régional, qui fixe les taux de l'octroi de mer et de l'octroi de mer régional (qui est une surtaxe limitée à 2,5 % et exclusivement reversée au conseil régional), peut décider d'exonérer totalement ou partiellement les livraisons de biens produits sur place, ce qui crée de fait un différentiel de taxation par rapport aux produits importés, différentiel destiné à avantager les productions locales à concurrence du handicap subi. Les produits de première nécessité bénéficient généralement de taux nuls ou plus bas que les produits de luxe, l'alcool ou le tabac. La décision du Conseil de 2004 encadre ces différentiels de taux : le différentiel maximum peut atteindre 10 points de pourcentage pour les produits figurant sur la liste A, 20 points en liste B et 30 en liste C.

Le taux de base de l'octroi de mer diffère selon les régions : 6,5 % à La Réunion, 9,5 % aux Antilles et 17,5 % en Guyane. Et les recettes générées par l'octroi de mer et l'octroi de mer régional représentent près de 147 millions d'euros pour la Guyane en 2011, et plus d'un milliard d'euros pour l'ensemble des DOM. Ces recettes constituent une part importante des recettes fiscales des collectivités, pouvant aller jusqu'à 90 % pour certaines communes guyanaises . La part des communes représente 48,6 % des recettes, mais il convient d'observer que, contrairement aux autres DOM, une partie de l'imposition, soit 18,4 % des recettes (ce pourcentage étant équivalent au plafond de 27 millions d'euros), est affectée au conseil général.

Les recettes d'octroi de mer de 2008 à 2011 (en euros)

	2008	2009	2010	2011
GUADELOUPE	254 431 475	220 778 421	238 193 902	253 962 961
OM	181 863 838	156 699 471	168 022 790	180 851 093
OMR	72 567 637	64 078 950	70 151 112	73 111 868
PC	151 602 764	151 227 086	153 718 034	159 740 836
MARTINIQUE	272 075 025	216 869 301	236 058 789	251 574 717
OM	201 907 719	161 124 219	172 405 672	182 805 533
OMR	70 167 306	55 745 082	63 653 117	68 769 184
PC	180 837 504	161 124 219	177 162 986	182 805 533
GUYANE	130 704 294	126 640 351	133 822 539	146 922 398
OM	104 068 835	102 708 265	108 597 104	118 536 036
OMR	26 635 459	23 932 086	25 225 435	28 386 362
PC	63 055 637	65 307 028	67 707 010	71 305 877
LA RÉUNION	365 993 183	329 207 027	348 629 544	380 162 278
OM	295 313 671	255 848 049	267 694 258	291 632 031
OMR	70 679 512	73 358 978	80 935 286	88 530 247
PC	251 600 843	255 848 049	262 796 082	272 783 370
TOTAL	1 023 203 977	895 495 100	956 704 774	1 032 622 354

Source : Délégation générale à l'outre-mer

OM : recettes de la taxe octroi de mer

OMR : recettes de la taxe octroi de mer régional

PC : part des recettes d'octroi de mer reversée aux communes (DGG)

Or l'avenir de ce régime fiscal qui déroge au principe de liberté de circulation des marchandises dans le marché intérieur et, plus précisément, aux articles 304 et 1105 du TFUE, est incertain. En 1998, la jurisprudence communautaire avait confirmé la validité de ce dispositif dérogatoire mais en l'encadrant : les exonérations sont compatibles avec le droit communautaire si elles sont « nécessaires, proportionnées, précisément déterminées et limitées dans le temps ». Le régime actuel d'octroi de mer est encadré par deux textes :

- la décision de la Commission du 23 octobre 2007 autorisant le régime d'aides d'État de l'octroi de mer, sur le fondement de l'article 299 du traité CE (devenu l'article 349 du TFUE) ;

- la décision du Conseil du 10 février 2004 relative au régime de l'octroi de mer dans les DOM qui a autorisé ce régime pour dix ans, jusqu'au 1 ^er juillet 2014. Un rapport à mi-parcours était néanmoins attendu des autorités françaises afin de vérifier l'impact de ce régime et sa contribution « à la promotion ou au maintien des activités économiques locales, compte tenu des handicaps dont souffrent les DOM ».

Si la France a bien remis ce rapport en 2009, la Commission a jugé que son contenu ne permettait pas d'étayer sérieusement le bien-fondé du régime dérogatoire, comme l'a relevé en juillet 2009 la mission commune d'information du Sénat sur la situation des DOM. Or l'échéance du 1 ^er juillet 2014 approche et la France n'a pas encore pris l'attache de la Commission européenne pour préparer l'avenir de ce régime fiscal. Pourtant, les délais sont courts et il faut tenir compte de la nécessité pour la Commission de préparer la décision, pour le Parlement d'être consulté sur cette décision et pour le Conseil de l'adopter, sans compter la nécessité d'adopter une loi nationale pour mettre en oeuvre le nouveau système. Les vingt mois qui nous séparent du 1 ^er juillet 2014 ne seront pas trop longs pour mener à bien ce dossier et le Sénat doit marquer son inquiétude devant l'incertitude qui règne encore.

Pour aller au-devant de ces échéances communautaires, la position française sur l'avenir de l'octroi de mer semble encore mal stabilisée, d'autant que certaines voix dénoncent la part de responsabilité que pourrait avoir ce régime de fiscalité indirecte dans le coût de la vie outre-mer. Le débat de fond n'a pas vraiment eu lieu sur le meilleur moyen d'assurer le développement économique outre-mer. L'évaluation approfondie des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l'outre-mer qu'a effectuée l'Inspection générale des finances (IGF) en 2011 aurait pourtant constitué un support intéressant pour ce débat : l'IGF estimait effectivement que « la perspective d'une possible remise en cause du dispositif actuel d'octroi de mer par la Commission européenne en 2014 imposait de tracer dès à présent des perspectives sur son devenir ».

Le Sénat s'est montré lui aussi très concerné par le sujet. Dans une résolution du 19 novembre 2012, il a demandé au Gouvernement, sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, d' « entreprendre sans délai un dialogue avec la Commission européenne pour assurer prioritairement, sur le fondement de l'article 349 du TFUE, la pérennisation de l'octroi de mer après le 1 ^er juillet 2014 et, le cas échéant, prévoir la mise en place d'un régime fiscal dérogatoire alternatif permettant de soutenir le développement des DOM sans fragiliser les recettes fiscales des collectivités territoriales » .

Aujourd'hui, il apparaît que remplacer dès 2014 l'octroi de mer par quelque autre dispositif n'est pas possible. L'absence d'étude et de simulation approfondie d'envergure ne permet pas de changer de système sans mettre en danger les ressources des collectivités locales d'outre-mer. De plus, pérenniser l'octroi de mer pour les DOM français sur le fondement de l'article 349 du TFUE équivaudrait à la mise en place d'un régime particulier pour les régions ultrapériphériques qui devient une nécessité face aux difficultés permanentes qu'elles rencontrent dans la mise en oeuvre de la politique européenne.

Cela est particulièrement important pour la Guyane. Parce qu'elle est une de ses régions les plus pauvres, elle a pleinement bénéficié de la solidarité de l'Union européenne durant les deux dernières décennies. Cependant, comme il vient d'être démontré, ses handicaps structurels sont insuffisamment compensés par les seules aides financières à son développement. L'application des normes européennes sur son territoire ne peut se faire sans aménagement pour tenir compte de sa réalité et maximiser son potentiel.

II. STRATÉGIE UE 2020 POUR LES RUP ET ARTICLE 349 DU TFUE : POUR UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE LA SINGULARITÉ DE LA GUYANE

A. LA RECONNAISSANCE DE LA SPÉCIFICITÉ DE LA GUYANE

1. La stratégie UE 2020 pour les RUP : une avancée vers la reconnaissance de la spécificité guyanaise

Dans sa communication du 20 juin 2012 ^{2 ( * )} , la Commission européenne a présenté une avancée intéressante qui pourrait marquer un tournant dans la politique européenne à l'égard de l'outre-mer à la condition qu'elle ne reste pas virtuelle : la reconnaissance de la diversité des situations de chaque RUP . Elle déclare dans son introduction que « chaque RUP est différente et des pistes spécifiques doivent être envisagées pour chacune d'entre elles » .

Les RUP ne constituent pas en effet un ensemble homogène : l'ensemble des RUP françaises présentent ainsi la caractéristique commune d'un important éloignement de l'Europe continentale alors que les RUP espagnole et portugaises bénéficient d'une plus grande proximité d'accès au marché européen ; les RUP françaises elles-mêmes offrent des différences notables, en termes de niveaux de développement comme de situation géographique : l'immensité du territoire guyanais et son insertion continentale s'opposent à l'étroitesse territoriale et au caractère insulaire des autres régions ; enfin, l'entrée de Mayotte dans la catégorie des RUP vient compléter la palette des modes d'organisation sociale et des niveaux de vie.

La Commission ajoute que « chaque RUP doit trouver sa propre voie vers une prospérité accrue, en fonction de ses particularités », tout en estimant que les RUP « sont parfois mieux soutenues par des adaptations des règles de l'UE ou la prise en compte de leurs besoins spécifiques au moment de la mise en oeuvre ». Or, les rapporteurs ont constaté que dans plusieurs secteurs, une meilleure prise en compte des besoins spécifiques de la Guyane est nécessaire. Et un moyen existe pour y parvenir, c'est l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

2. L'article 349 du TFUE est un outil pertinent mais sous-employé, en dépit des efforts français

Les traités européens reconnaissent depuis longtemps maintenant que les RUP sont caractérisées par des facteurs permanents - éloignement, relief et climat difficile, dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits- qui, combinés, freinent leur développement. Et, en conséquence, l'article 349 du TFUE prévoit que des mesures spécifiques peuvent être prises pour aménager l'application des règles et normes européennes dans ces régions.

Article 349
(ex-article 299, paragraphe 2, deuxième, troisième et quatrième alinéas, TCE)

Compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de la Guadeloupe, de la Guyane française , de la Martinique, de la Réunion, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil , sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application des traités à ces régions, y compris les politiques communes. Lorsque les mesures spécifiques en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.

Les mesures visées au premier alinéa portent notamment sur les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, les conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d'État, et les conditions d'accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l'Union.

Le Conseil arrête les mesures visées au premier alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique de l'Union, y compris le marché intérieur et les politiques communes

Les élus des régions ultrapériphériques n'ont eu de cesse d'appeler à une initiative sur le fondement de l'article 349, tant au Parlement européen que lors de la Conférence des présidents des RUP. Le Sénat, par ses résolutions européennes 30 et 31 du 19 novembre 2012 ^{3 ( * )} , s'est lui aussi prononcé résolument en faveur de l'emploi de l'article 349 , dénonçant sa sous-utilisation. L'exposé des motifs de la proposition de résolution, devenue résolution du Sénat le 19 novembre 2012, sur la communication de la Commission européenne relative à stratégie européenne pour les régions ultrapériphériques à l'horizon 2020, présente un exposé clair et pertinent des manques et des enjeux en ce domaine.

Extraits :

« L'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), un outil à mobiliser davantage au bénéfice des RUP

Reflétant l'attachement de la Commission à marginaliser les dispositifs spécifiques et à maintenir les RUP dans le cadre commun, la stratégie décrite dans la communication du mois de juin vise à « exposer la manière dont les RUP peuvent trouver leur place parmi les nombreuses initiatives contribuant à mettre en oeuvre la stratégie «Europe 2020 » ».

Cette communication ne fait en conséquence que de rares références à l'article 349 du TFUE .

Cet article est insuffisamment utilisé du fait de l'opposition de la Commission européenne , comme cela est unanimement constaté :

- le rapport Solbes relève ainsi que « l'article 349 du TFUE doit permettre de tenir compte des spécificités des RUP lors de la mise en oeuvre des politiques européennes. Cela étant, cette disposition n'a pas été pleinement mise en oeuvre jusqu'ici . Les particularités communes à toutes les RUP, mais aussi leurs réalités hétérogènes, ne sont pas toujours complètement prises en compte dans des domaines tels que les transports, l'énergie ou le commerce extérieur » . Il estime par ailleurs que, « dans le cadre de la fixation d'une nouvelle stratégie pour le marché unique , il convient (...) de s'assurer de l'utilisation adéquate et systématique de l'article 349 du TFUE » ;

- le Parlement européen a souligné quant à lui en 2012 que « l'article 349 du TFUE, qui prévoit l'adoption de mesures spécifiques visant à atténuer l'impact des caractéristiques de l'ultrapériphérie, devrait être plus utilisé et se voir conférer la portée juridique, institutionnelle et politique nécessaire pour assurer aux RUP une intégration juste et permettant leur développement économique et social au sein du marché intérieur et plus largement au sein de l'Union » ;

- la Conférence des Présidents des RUP, enfin, réunie en septembre 2012 aux Açores, « exige l'application de la lettre et de l'esprit de l'article 349 du TFUE , base et fondement premier des interventions adaptées dans toutes les politiques de l'Union en faveur de nos Régions ; et s'inquiète particulièrement de sa faible mise en oeuvre ».

Cet article a servi de fondement à la mise en place du Programme d'option spécifique à l'éloignement et à l'insularité ( POSEI ) au début des années 1990. Conçu dans une logique plurisectorielle, le champ de ce programme a ensuite été restreint à l'agriculture . Il s'agit, aux yeux de la Délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM), d'un « instrument qui a fait ses preuves et constitue un exemple à suivre en matière de prise en compte des spécificités des RUP dans les politiques de l'Union ». Le bilan de ce programme est positif, comme le reconnaît elle-même la Commission européenne .

Très peu de dispositifs spécifiques aux RUP ont été mis en place et très peu de textes européens visent l'article 349 du TFUE . Il est révélateur que la proposition de règlement visant à refondre le POSEI ne mentionne pas initialement cet article, tout comme le fait que la France n'ait pas encore obtenu, dans le cadre des négociations au sein du Conseil, l'inscription de la référence à l'article 349 dans les visas du projet de règlement relatif au Fonds européen relatif aux affaires maritimes et à la pêche (FEAMP).

Sur ce sujet, il importe de remarquer que le Gouvernement français est déterminé à obtenir une meilleure utilisation de l'article 349 :

Lors de la Conférence des présidents des RUP de septembre 2012, M. Victorin LUREL , ministre des outre-mer, a appelé à la mise en place d'un « cadre global approprié pour les interventions communautaires dans les RUP » , qui pourrait prendre la forme d'un « règlement plurisectoriel en faveur du soutien aux filières d'avenir dans les RUP », à savoir des filières identifiées comme stratégiques et contribuant à leur désenclavement telles que les énergies renouvelables, les technologies de l'information et de la communication (TIC), les transports, le tourisme ou encore une filière bois en Guyane. Ce mécanisme pourrait comprendre un programme de type POSEI d'aides aux entreprises et couvrant ces secteurs porteurs de croissance.

Cette initiative rejoint ainsi les préoccupations exprimées dans le mémorandum de 2010 qui indiquait : « pour l'avenir, et en particulier dans les secteurs dans lesquels les progrès ont été insuffisants (transports, insertion régionale, environnement, changement climatique, recherche et innovation...), un cadre d'intervention spécifique devrait être conçu, semblable à l'approche POSEI » ^{4 ( * )} .

Le ministre a par ailleurs appelé de ses voeux la multiplication des déclinaisons sectorielles de l'article 349 afin de permettre l'adaptation des politiques européennes aux réalités des RUP.

Cette prise de position, déjà martelée dans les négociations en voie d'aboutir sur la réforme de la politique commune de la pêche (PCP), semble devoir marquer un point. En effet, le Conseil des ministres de la pêche de l'Union européenne du 24 octobre 2012 a adopté une orientation générale sur les mesures susceptibles de bénéficier du soutien financier du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) sur la période 2014-2020 qui inclut dans ces mesures les « aides publiques à la flotte, et notamment des aides à la modernisation des navires », ainsi que des « aides à l'installation des jeunes pêcheurs et aquaculteurs ». A également été obtenue une avancée majeure pour les RUP : « l'extension à tous les DOM français du régime de compensation des coûts additionnels supportés par les pêcheurs et les aquaculteurs ultramarins en raison de leur éloignement ». Ces avancées, qui sont déterminantes pour l'avenir du secteur de la pêche dans nos outre-mer, doivent désormais recueillir l'assentiment du Parlement européen. Rappelons que la Délégation sénatoriale à l'outre-mer s'était engagée en faveur de ces évolutions permettant la prise en compte des réalités des RUP dans la réforme de la politique commune de la pêche en proposant à la Haute assemblée une résolution devenue résolution du Sénat le 3 juillet 2012 ^{5 ( * )} .

Hormis le domaine de la pêche, secteur d'activité traditionnel qui joue un rôle économique et social essentiel dans les outre-mer, il apparaît nécessaire, pour compenser les handicaps structurels auxquels sont confrontés les acteurs économiques, de faire des aides d'État , un levier plus efficace. L'article 107, paragraphe 3, du TFUE permet la prise en compte des spécificités des RUP . Compte tenu de l'éloignement géographique et de l'étroitesse de leurs marchés, les aides aux entreprises des RUP ne peuvent en effet être considérées comme des menaces à la libre concurrence. Il apparaît donc indispensable que les taux actuels d'intensité et l'éligibilité des aides au fonctionnement valables dans les RUP soient maintenus et il serait même utile d'aller plus loin en introduisant un seuil de minimis spécifique à ces régions.

La prise en compte des contraintes spécifiques aux RUP sur le fondement de l'article 349 du TFUE doit également pouvoir se décliner dans les programmes européens horizontaux , tels que l'instrument financier pour l'environnement (LIFE) ou le programme « Horizon 2020 » pour la recherche. Il apparaît nécessaire, pour rendre effectif l'accès des RUP à ces programmes, d'assurer : un accompagnement spécifique des porteurs de projet issus des RUP ; des appels à projets spécifiques à ces régions.

L'accès des RUP à certains programmes horizontaux reste en effet aujourd'hui théorique, faute pour ces régions de pouvoir répondre aux critères d'éligibilité qui ne tiennent pas compte de certaines contraintes telles que, par exemple, l'éloignement. C'est ainsi que la jeunesse des RUP françaises se trouve largement privée du bénéfice du programme Erasmus dans la mesure où celui-ci ne permet pas la prise en charge financière du transport de l'étudiant originaire d'une RUP entre sa région et la capitale de son État membre.

Au-delà de l'action du ministre des outre-mer, le Gouvernement français a lui aussi pris toute la mesure du manque de mobilisation de cet outil. Le ministre des affaires européennes, Bernard Cazeneuve a maintes fois fait part à la commission des affaires européennes du Sénat de l'attention particulière qu'il porte au traitement des outre-mer dans les négociations européennes.

Par lettre du 12 novembre 2012, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a souligné l'insuffisance de la prise en compte de l'article 349 du Traité de Fonctionnement de l'Union européenne dans la mise en oeuvre des politiques européennes et a confié au député Serge Letchimy une mission afin de proposer au Gouvernement des pistes concrètes permettant d'utiliser au mieux les possibilités juridiques offertes par cette disposition du Traité propre aux régions ultrapériphériques. Ce rapport, qui devrait être rendu très prochainement pourrait, s'il est bien exploité, être à l'origine d'une initiative de la Commission européenne sur le fondement de l'article 349.

Enfin, il convient de saluer la prise de position récente , le 5 février dernier, du Parlement européen concernant l'adoption du nouveau POSEI ^{6 ( * )} . Pour la première fois, l'article 349 a été introduit comme base juridique de ce règlement. Cette résolution du Parlement européen ^{7 ( * )} intervient après un compromis trouvé avec le Conseil et la Commission européenne. Il y a donc de fortes chances que, lors du passage du texte au Conseil européen, celui-ci ne soit pas modifié.

C'est une avancée importante pour les régions ultramarines françaises. Elle ouvre la porte vers d'autres décisions prises sur ce fondement. Pour la Guyane, c'est essentiel. Les rapporteurs ont pu le constater, il est des cas précis et concrets où des aménagements des normes européennes sont nécessaires et parfois vitaux.

B. MIEUX RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS QUE RENCONTRE UN CERTAIN NOMBRE DE SECTEURS À APPLIQUER LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE

Durant leur mission, les rapporteurs ont constaté que, dans plusieurs secteurs, une meilleure prise en compte des besoins spécifiques de la Guyane est désormais nécessaire pour assurer et soutenir son développement.

1. L'impossible gestion des déchets selon les normes européennes en Guyane

Face à l'augmentation de la production de déchets en Europe - en 2010, chaque citoyen de l'UE produit en moyenne environ 500 kg de déchets municipaux - et de ses effets néfastes sur l'environnement, l'Union a défini des normes et objectifs communs sous la forme de directives relatives à la gestion des déchets municipaux   une directive concernant la mise en décharge vise à réduire la quantité de déchets municipaux biodégradables mis en décharge ^{8 ( * )} ; une directive relative aux emballages ^{9 ( * )} vise le recyclage des déchets d'emballage ; enfin, une directive relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques ^{10 ( * )} vise à atteindre un taux moyen annuel de collecte de ces déchets par habitant.

Pour atteindre ces objectifs, l'Union européenne cofinance des infrastructures de gestion des déchets dans les régions éligibles aux fonds structurels. Après avoir financé les infrastructures de gestion des déchets industriels et urbains à hauteur de 4,6 milliards d'euros entre 2000 et 2006, 6,2 milliards d'euros financent les infrastructures de gestion des déchets pour la période 2007-2013. Au total, l'Union européenne aura apporté plus de dix milliards d'euros pour améliorer la gestion des déchets lors depuis 2000.

Mettre en oeuvre ces objectifs en Guyane présente une difficulté quasi-insurmontable pour les collectivités. L'exemple de la Communauté de communes de l'ouest guyanais (CCOG) est à ce titre aussi représentatif qu'édifiant !

La CCOG administre un territoire de 40 000 km ² , soit l'équivalent de huit fois les autres DOM réunis ou encore de la région Rhône-Alpes. Ce territoire comporte deux zones distinctes : la côte urbanisée et concentrant des populations nombreuses, d'une part, et, d'autre part, les communes situées le long du fleuve Maroni où l'on dénombre près de 200 zones de vie. En raison notamment d'une forte immigration surinamaise depuis 1986, la croissance démographique est énorme et, selon les prévisions, la population de l'ouest devrait dépasser celle de la région de Cayenne en 2030. Si la collecte des déchets fonctionne bien sur la côte, elle est terriblement difficile le long du fleuve. L'intervention et la gestion sur ce territoire difficile sont encore compliquées par le fait qu'il est un fleuve international et qu'un certain nombre de déchets proviennent du bord surinamais.

La communauté de communes de l'Ouest Guyanais (CCOG)

Le territoire de la communauté de communes de l'Ouest Guyanais (CCOG) est articulé autour du fleuve Maroni et de deux logiques de peuplement et d'habitat : les populations autochtones et nomades sont localisées le long du fleuve ; sur le littoral, les populations immigrées sont majoritairement concentrées.

- La CCOG est marquée par le déficit d'infrastructures de communication qui pèse sur la cohésion interne et multiplie les situations d'enclavement et d'isolement de populations.

- Espace majoritairement rural, on y compte moins d'un habitant par km².

• Sur le littoral, la densité est plus élevée notamment parce que les ménages sont beaucoup plus grands qu'ailleurs (4,4 personnes en moyenne par ménage) : or, les logements sont plus petits (3 pièces contre 4,5 ailleurs).

- Il s'agit d'une région frontalière attractive pour les populations immigrées : elle a accueilli de très nombreux arrivants en provenance du Suriname voisin.

- La population a été multipliée par 9, depuis 1962.

- La fertilité de la population, associée au solde migratoire, explique la jeunesse de la population actuelle, supérieure à la moyenne régionale : plus de la moitié de la population a moins de 20 ans.

- La CCOG connaît le plus fort taux de croissance démographique : + 6,5 % depuis 1999, et cette explosion démographique est amenée à se poursuivre.

• En conséquence, le nombre d'étudiants a doublé depuis 10 ans mais il n'en reste pas moins que les sorties précoces du système scolaire restent de trop grande ampleur.

- Les conditions de vie des ménages, qu'il s'agisse de logements ou de revenus, sont assez précaires et liées aux particularités socio-culturelles des populations immigrées et nomades.

• La population inactive y est proportionnellement deux fois plus importante que sur le reste de la Guyane.

• L'appareil productif n'a pas pu absorber l'arrivée massive de nouveaux actifs : alors que la population active augmentait de 25 %, l'emploi salarié n'augmentait que de 10 %, d'où une croissance des chômeurs de près de 60 % et un triplement du nombre de chômeurs de longue durée.

La collecte des déchets représente actuellement 55 % des dépenses de la CCOG. La mise en oeuvre des directives européennes demanderait un investissement de 27 millions d'euros en infrastructures, mais entraînerait le doublement du budget de fonctionnement. Or, il est impossible de prévoir de nouvelles ressources à la hauteur des dépenses. Et si des économies d'échelle sont possibles, elles ne permettraient pas d'atteindre un niveau critique pour une réelle rentabilité. Certes les investissements seraient en partie financés par l'Union européenne et par l'État, et la CCOG pourrait bénéficier de matériels performants et efficaces, mais elle n'aurait pas les moyens de les gérer ! Pour l'ancien ministre Léon Bertrand, président de la CCOG, il n'y a pas en l'état de solution autre que l'impasse financière et le risque de substitution par la préfecture qui obligera la communauté à assumer ses obligations de gestion des déchets, activité qui sera devenue son seul objet.

Le premier reproche qui peut être fait à l'Union européenne est l'absence de soutien au budget de fonctionnement de la collecte de déchets. Certes les investissements en infrastructures pourraient faire l'objet de subventions européennes, mais dans quel intérêt si le système ne peut pas fonctionner ? L'UE fixe des normes, dépense pour soutenir les investissements de base, mais ne se soucie pas suffisamment du suivi de ces dépenses. Or, cette politique fait l'objet d'une critique argumentée de la Cour des comptes européenne. Dans une étude récente ^{11 ( * )} qui a porté sur 26 infrastructures de gestion de déchets -dont aucune n'est située dans une RUP -, la Cour a mesuré les déficiences du système en vigueur. Elle constate que "l'efficacité du financement des infrastructures de gestion des déchets municipaux au titre des actions structurelles a été compromise par une mise en oeuvre déficiente de mesures d'accompagnement" . À ses yeux, "en règle générale, des montants financiers insuffisants [ont été] affectés à la couverture des coûts de désaffectation et d'entretien en désaffectation" . Ainsi, le manque de suivi que met en exergue la CCOG  a été clairement dénoncé par la Cour des comptes européenne , qui regrette que la mise en oeuvre de mesures d'accompagnement ne soit pas une condition d'octroi des subventions de l'UE. Cette carence est, aux yeux de la juridiction financière, à l'origine du manque d'efficacité du dispositif.

De surcroît comment comprendre l'application sans aménagement d'une politique de gestion des déchets prévue pour des communes européennes sur un territoire aussi particulier que la jungle amazonienne ? Parce qu'elle refuse de prendre en compte la spécificité d'un territoire unique en son sein, l'Union européenne est prête à dépenser à perte des sommes importantes en investissement pour mette en oeuvre une politique qui va conduire une collectivité publique dans l'impasse financière ! Des assouplissements dans l'application des normes européennes, sur le fondement de l'article 349 seraient ici nécessaires et utiles et au bénéfice de tous !

2. Enfin favoriser l'exploitation responsable et durable de la forêt guyanaise

La forêt couvre près de 90 % du territoire guyanais. Elle participe grandement à l'exceptionnelle biodiversité de la Guyane. Elle est d'ailleurs gérée durablement et présente une relative abondance des essences phares que sont l'Angélique et le Gonfolo.

Richesse biologique (nombre d'espèces) de la Guyane
par rapport à la France métropolitaine

	Guyane			Métropole
	Diversité	Endémisme		Diversité	Endémisme
Plantes vasculaires*	5 036	151		4 650	133
Poissons d'eau douce	480	170-190		60	2
Reptiles terrestres	158	/		33	/
Amphibiens	108	5		34	3
Oiseaux nicheurs	718	1		276	1
Mammifères	183	2		95	0
Insectes	400 000	/		35 000	/
*dont espèces arborées : 1 200 en Guyane, 80 en métropole.			Source : comité français pour l'UICN, 2002

Avec plus de 210 entreprises employant environ 900 personnes et générant près de 60 millions d'euros de chiffre d'affaires, la filière bois constitue le troisième secteur économique en Guyane , après l'activité spatiale et l'exploitation aurifère. La fourniture de 70 000 m de grumes par an (en moyenne ces dix dernières années) nécessite la mise en exploitation de 8 000 hectares de forêt, ainsi que la création de 40 kilomètres de pistes nouvelles chaque année.

Cette activité s'inscrit dans la politique agricole commune et bénéficie des subventions du fonds européen de développement rural, le FEADER. Celui-ci concourt au soutien de la gestion du massif forestier à hauteur de 12,9 millions d'euros pour un montant total d'investissements de 17,5 millions d'euros. À cela, s'ajoute un financement, au titre du FEDER, des entreprises de la première et de la seconde transformation.

En dépit de ces soutiens, la filière bois de Guyane reste confrontée à d'importants surcoûts de production en comparaison des exploitations métropolitaines. Ils sont dus à de fortes contraintes d'exploitation du bois d'oeuvre et concernent principalement :

- la récolte et l'accès à la ressource difficile et saisonnière (réseau hydrographique dense marquant fortement le relief, dispersion spatiale des essences commerciales, éloignement par rapport aux principaux axes de communication) ;

- le faible rendement en raison de la nature et du faible volume des bois sciés ;

- le surdimensionnement des outils de production dans la deuxième transformation et le relatif déficit de compétences.

La production de bois est actuellement destinée pour plus de 80 % au marché local, fortement demandeur de bois pour la construction . En raison de la croissance démographique, cette demande s'accroît fortement. Il se construit actuellement 1 500 logements sociaux par an en Guyane et les pouvoirs publics souhaitent doubler ce chiffre dans les années qui viennent. Ce doublement représente une augmentation du besoin en sciage d'environ 4 000 m par an pour les seuls bois d'ossature. Parallèlement, on évalue à 1 700 le nombre de maisons individuelles qui vont se construire chaque année, chacune d'entre elle nécessitant 5 à 6 m de bois.

Néanmoins, le marché intérieur reste limité en volume et les coûts de production beaucoup plus élevés que ceux de ses voisins freinent l'ouverture de la Guyane à l'exportation du bois. De surcroît, l'ouverture prochaine du pont sur l'Oyapock pourrait favoriser l'arrivée sur le marché guyanais de marchandises brésiliennes très compétitives. Aussi, le développement de la filière bois est un sujet primordial pour la Guyane. Il est devenu évident aujourd'hui qu'un outil de compensation des surcoûts de production structurels est indispensable .

La Commission européenne semble s'être saisie de cette question , puisqu'elle l'évoque dans sa communication du 20 juin 2012, en faisant un sujet qui pourrait être évoqué lors d'une éventuelle révision du POSEI. Mais ce règlement ne concerne que l'agriculture et sa révision ne permettrait pas, à elle seule, de répondre aux problèmes qui se posent à la filière comme l'absence de main-d'oeuvre qualifiée en nombre, le manque de formation ou encore les contraintes liées à l'accès à la ressource (la mauvaise qualité des routes et l'éloignement de la matière première).

C'est pourquoi la mise en oeuvre d'aides au fonctionnement pourrait être adoptée sur le fondement de l'article 359 du TFUE . Cet outil permettrait, au-delà des seuls aspects agricoles et dans un souci de compensation des handicaps structurels permanents des RUP, de prévoir une approche globale de la filière bois.

La forêt guyanaise

Sur la base de critères sociaux, économiques et environnementaux, on peut distinguer trois grands ensembles forestiers : Zone 1 : forêts du littoral ; Zone 2 : forêts dites aménagées pour une mise en valeur durable ; Zone 3 : massif forestier intérieur.

Les forêts du littoral

Les pressions humaines sur les milieux naturels, parmi lesquels la forêt, sont sans doute les plus fortes sur la bande littorale, où se concentre 90 % de la population guyanaise (environ 180 000 habitants). Dans cet espace, les formations forestières, plus ou moins dégradées, couvriraient de l'ordre de 5 500 km ² , dont environ 700 km ² de mangrove.

La forêt assume, sur cette zone, différentes fonctions :

• un espace d'accueil du public et d'écotourisme : loisirs, récréation et éducation à l'environnement (notamment sentiers et environ 350 carbets privatifs) ;

• un espace vivrier où la forêt est indispensable à l'agriculture sur abattis, mais aussi à la chasse ;

• un espace de protection pour le maintien de la qualité des eaux de consommation, pour la lutte contre l'érosion, les glissements de terrain et les crues, pour la conservation de la biodiversité ;

• un espace de production de produits très divers autres que le bois.

Les forêts dites aménagées pour une mise en valeur durable

Ces forêts constituent un Domaine Forestier Permanent se situant en retrait de l'espace littoral. Il pourrait couvrir une superficie de l'ordre de 27 000 km ² composée quasi exclusivement de forêt. Il s'agit d'un espace peu ou pas peuplé où les pressions humaines sont essentiellement liées aux activités d'exploitation forestière et d'exploitation minière. Par ailleurs, des activités vivrières (chasse, pêche, cueillette) et de tourisme y trouvent leur place en fonction des possibilités d'accès (cours d'eau et pistes forestières) et des potentiels locaux. Depuis 1994, cet espace fait l'objet d'aménagements forestiers élaborés par l'ONF dans une optique de développement durable des productions et des usages de la forêt, et de maintien d'un haut niveau de biodiversité. A ce jour, environ 5 500 km ² bénéficient d'un plan d'aménagement.

La forêt remplit dans cette zone des fonctions très diverses :

• un espace d'activités touristiques avec notamment 13 camps touristiques forestiers gérés par 9 opérateurs touristiques ;

• un espace d'activités minières de l'ordre de 85 titres miniers en cours couvrant une surface de 1 700 km ² ;

• un espace de protection de la biodiversité avec environ 3 000 km ² de réserves naturelles et biologiques dirigées, et le classement en série d'intérêt écologique dans les plans d'aménagement ;

• un espace de production de bois d'oeuvre et d'autres produits forestiers soumis à une exploitation périodique au rythme annuel de 120 km ² /an, pour une production de 70 000 m ³ de grumes. Cette fonction économique porteuse de richesses et d'emplois nécessite notamment la réalisation de diagnostics de terrain d'aménagement (30 000 ha/an), d'inventaires de la ressource (12 000 ha/an), de réalisation de pistes de desserte pour accéder à la ressource (50 km/an) et de contrôles de terrain de suivi de l'exploitation.

Le massif forestier intérieur

Le massif forestier intérieur couvre une superficie de l'ordre de 49 000 km ² quasi exclusivement forestière. Le peuplement de cet espace se limite aux abords des fleuves Maroni et Oyapock avec environ 20 000 habitants. La pression humaine y est donc faible (0,4 habitant/km ² ) et concentrée. Toutefois, les populations de cet espace vivent largement d'une agriculture itinérante sur abattis-brûlis reposant sur l'existence même d'un couvert forestier. De plus, étant donné la place culturelle de la forêt et l'accessibilité limitée de cet espace (voies fluviales et aériennes uniquement), les ressources vivrières des habitants reposent encore largement sur la forêt (gibier, bois de chauffe, bois de construction) et les milieux aquatiques (place importante du poisson dans leur alimentation).

En dehors de ces zones d'habitations et d'usages, faisant l'objet pour certaines de zones de droits d'usages collectifs (environ 5 600 km ² ), cet espace forestier se caractérise par son remarquable niveau de préservation. L'unicité de ce massif forestier tient à sa non-fragmentation, à sa diversité spécifique élevée et à la diversité des paysages. Dans un contexte mondial de disparition des forêts tropicales primaires, amazonienne en particulier, un tel massif forestier revêt une valeur patrimoniale inestimable pour l'ensemble de l'humanité. Par ailleurs, c'est dans cet espace forestier que prend naissance la totalité des grands fleuves de Guyane, sources d'alimentation (poissons) et d'eau de consommation.

Le sous-sol de cet espace recèle des matières minières convoitées et exploitées telles que l'or. Aujourd'hui, 53 titres miniers s'y trouvent, couvrant une surface de 395 km ² . L'activité minière est la seule activité semi-industrielle à fort impact environnemental (pollution des eaux et dégradation des milieux forestiers) qui y est développée à ce jour. Elle entre en conflit avec les autres enjeux essentiels mentionnés ci-dessus.

La forêt assure donc dans cette zone des fonctions diverses :

• un espace vivrier et un lieu de vie en lien avec l'agriculture sur abattis-brûlis et les activités de chasse, de pêche et de cueillette

• un espace à forte valeur patrimoniale justifiant d'une protection forte : enjeu de niveau non seulement local mais aussi international

• un espace d'activités minières.

3. Assurer le maintien et le développement de la culture du riz en Guyane

Le riz de Guyane est cultivé sur le polder de Mana depuis 1982. La surface dédiée aux exploitations s'étend sur un peu moins de 5 000 hectares, soit près du quart de la surface agricole utilisée en Guyane. Il s'agit de la deuxième aire de production de riz en France après la Camargue. Surtout, il s'agit de la seule zone de production de riz tropical dans l'Union européenne . De ce fait, il participe pleinement à la richesse de la biodiversité de l'Union européenne.

L'introduction des techniques d'irrigation a permis, au démarrage du polder, une progression rapide de la production qui, de 700 tonnes en 1982, a culminé à 28 500 tonnes en 1991. Il convient de souligner les risques naturels liés à la localisation du polder : situé en bordure de littoral, le trait de côte est soumis à l'érosion marine et l'évolution aléatoire des bancs de sable. C'est pourquoi, malgré des travaux de protection, 500 hectares sont devenus difficilement exploitables.

Alors que la culture du riz était gérée jusqu'en 2010 par l'OCM unique, par souci de cohérence, il fut décidé de la réintégrer dans le programme POSEI. Dans sa version 2012, le POSEI France dresse le constat suivant concernant la culture du riz en Guyane :

« Confrontés à de mauvaises conditions climatiques ces récentes années, couplées à des difficultés d'ensemencement des surfaces, aux attaques de ravageurs et à un certain manque de moyens techniques et de financement bancaire, les riziculteurs ne sont pas arrivés à stabiliser leur niveau de production. L'application de produits phytosanitaires homologués mais insuffisamment efficaces pénalise de ce point de vue gravement la Guyane par rapport à des pays producteurs voisins qui ne sont pas soumis aux mêmes règles. Plusieurs sociétés, accumulant les mauvaises campagnes agricoles, ont vu leur situation financière se détériorer de façon préoccupante.

Néanmoins, les travaux entrepris pour renforcer les travaux de protection du polder, moderniser les unités de transformation et améliorer l'exploitation des aménagements collectifs témoignent de la confiance des opérateurs et des pouvoirs publics dans le potentiel du polder qui doit s'engager dans une gestion plus rigoureuse. »

Afin de relancer la filière, le POSEI a adopté une stratégie globale basée sur quatre objectifs :

«
• le développement de la production de riz en vue de satisfaire les besoins locaux et les marchés d'exportation ;

• le développement de l'activité et de l'emploi ;

• l'amélioration du taux d'auto-approvisionnement alimentaire ;

• le développement de synergies entre les filières, notamment en matière d'alimentation animale pour l'élevage. »

Or, malgré ces efforts, la situation s'est détériorée. Aujourd'hui, il n'y a plus qu'un seul riziculteur en activité, et seuls 300 hectares ont été cultivés en 2012. Ce secteur est particulièrement important pour la Guyane : il représentait, en 2008, 11 % de la valeur des exportations de l'industrie agroalimentaire et un tiers des emplois marchands de la commune de Mana !

Lorsqu'on analyse les raisons de l'échec de la culture du riz en Guyane, il apparaît que des contraintes réglementaires portant sur les produits phytosanitaires sont inadaptées à la réalité guyanaise, éliminant toute chance de reprise de la production.

Tout d'abord, la procédure d'homologation de substance, très chère, est complexe : il faut une étude toxicologique et éco-toxicologique, puis une seule homologation est possible pour une culture et un usage ; il faut ensuite attendre deux ans pour de nouvelles homologations. De plus, la réglementation européenne est de plus en plus restrictive en ce qui concerne l'utilisation des produits phytosanitaires et de nombreux fabricants refusent de continuer à soutenir les homologations. Enfin, en raison du coût d'homologation de substances, la surface réduite encore en culture n'intéresse pas les producteurs de produits phytosanitaires.

L'Union européenne doit admettre que ces règles environnementales ne sont pas adaptées à la culture du riz en Guyane - faut-il le rappeler? -, seule culture de riz tropical en son sein.

La pression parasitaire, propre au climat d'une région équatoriale, est beaucoup plus importante qu'en Europe. En cas d'attaque majeure d'un des principaux ravageurs identifiés (mouche mineuse, punaise des tiges ou punaise des panicules), le risque de perte peut atteindre 100 % de la production. Sur le fondement de l'article 349 du TFUE, des solutions alternatives pourraient être trouvées comme l'autorisation, par voie dérogatoire, de substances encore homologuées et précédemment utilisées en Guyane, ou bien des programmes de recherche d'alternatives biologiques pourraient être mis en place. Devant la difficulté de l'épandage terrestre de ces parcelles, on pourrait également imaginer un épandage aérien (interdit en France depuis le 31 mai 2011).

Une autre contrainte réglementaire handicape la culture du riz en Guyane : il s'agit le l'importation de semences de riz, soumise à certification. En application de la directive 66/402/CEE ^{12 ( * )} , les semences de riz importées doivent être inscrites au catalogue européen, certifiées selon la norme OCDE, et avoir une certification de l'UE. De plus, elles doivent faire l'objet d'un certificat phytosanitaire concernant leur culture mère. Or, il n'y a actuellement que quatre variétés de riz tropical enregistrées au catalogue, dont une seule disponible (les variétés de l'Europe continentale ne sont pas adaptées aux conditions climatologiques de la Guyane) et il est impossible d'importer des semences adaptées des pays voisins comme le Suriname, car elles ne disposent pas de la norme OCDE. Aussi, comme on le voit, d es aménagements réglementaires sont nécessaires pour permettre une culture unique en Europe !

4. Protéger la Guyane de la pêche illicite pour lui permettre d'assurer une gestion durable et viable de ses stocks halieutiques

Avec plus de 6 millions de tonnes de poissons fournis chaque année et une flotte de plus de 80 000 navires, l'Union européenne est le quatrième producteur mondial de pêche et d'aquaculture au monde (4,6 % de la production mondiale). Cela est dû en grande partie aux régions ultrapériphériques, dont les eaux sont riches en ressources halieutiques et qui font notamment de la France la deuxième puissance maritime mondiale.

Parmi elles, la Guyane dispose d'une zone économique exclusive de 127 000 km ² , soit une fois et demie sa surface (la ZEE de la France métropolitaine couvre 340 400 km ² ). Elle s'étend sur un rectangle délimité par deux  lignes perpendiculaires à la côte, au nord ouest au niveau du fleuve Maroni et au sud est au niveau du fleuve Oyapock, jusqu'à une distance à la côte de 200 milles nautiques soit environ 370 km.

Trois pêcheries se partagent l'essentiel des débarquements en Guyane. Les pêches industrielles à la crevette et au vivaneau et la pêche côtière (sur le littoral et jusqu'à 12 milles nautiques de la côte) représentent la troisième force économique de la Guyane, avec près de 6 000 tonnes débarquées chaque année :

- la pêche à la crevette a connu une baisse significative en 1999, puis en 2006. Sur un marché mondialisé, les pêcheurs guyanais doivent faire face une concurrence farouche, notamment de la vente de crevette issues de l'aquaculture en provenance d'Asie.

- La pêche aux vivaneaux est en grande majorité pratiquée par une flottille de ligneurs d'origine vénézuélienne évoluant sous un quota de 41 licences européennes attribuées par la Commission européenne et avec obligation de débarquer 75 % de  leurs captures en Guyane ;

- la pêche côtière est essentiellement pratiquée par près de 200 petits navires côtiers et emploie le plus fort nombre de marins et elle s'étale depuis le Maroni et jusqu'à l'Oyapock. Les navires sont classés en : canot-pirogue, canot créole, canot créole amélioré et tapouille. Les sorties en mer dépassent rarement 24 h pour les canots-pirogues et peuvent durer une semaine pour les tapouilles, leur produit de pêche étant vendu dans les circuits locaux. Ces navires pêchent principalement des Acoupas.

Comme toutes les régions d'Europe, la Guyane participe à la politique commune de la pêche qui poursuit quatre objectifs : la conservation et l'exploitation durable des ressources, permettre au secteur de s'adapter et de se moderniser, la restructuration de la flotte et la commercialisation des produits de la pêche. Mais, dans ce secteur comme dans d'autres, la spécificité de la Guyane et des autres RUP n'est pas assez prise en compte . C'est la raison pour laquelle, le Sénat a adopté une résolution européenne le 3 juillet 2012 qui appelle l'Union européenne à évoluer sur ce point dans le cadre de la réforme de la Politique commune de la pêche, toujours en discussion à Bruxelles : « l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui permet l'édiction de règles spécifiques aux RUP afin de tenir compte de leurs handicaps, est insuffisamment utilisé et demande, en conséquence, à la Commission européenne de prévoir dans les règlements relatifs à la politique commune de la pêche et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche des dispositions spécifiques aux RUP ».

La résolution du Sénat demande également à l'Union européenne de faire de la lutte contre la pêche illégale une priorité de son action internationale. En effet, alors que l'Union européenne s'est dotée d'une législation renforcée dans ce domaine en 2010 ^{13 ( * )14 ( * )} , la pêche illicite demeure un fléau pour la Guyane . Cette dernière gère depuis longtemps ses ressources halieutiques selon les normes européennes de conservation et d'exploitation durables, contrairement à ses voisins, le Brésil et le Suriname. Face à l'épuisement de leurs stocks en raison de la surpêche qu'ils ont pratiquée, les pêcheurs surinamais et surtout brésiliens viennent depuis plusieurs années piller les eaux guyanaises.

L'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) dresse même le constat suivant ^{15 ( * )} : « Aujourd'hui la ressource serait davantage exploitée par les navires étrangers (60 % des navires en 2010) que par les embarcations locales » . En raison d'une efficacité plus grande de ce mode de pêche, « la production illégale estimée dépasse la production locale et serait, en 2010, approximativement 2,5 à 3 fois supérieure ». Selon les estimations de l'IFREMER, plus de 200 bateaux étrangers auraient pêché entre 4 000 et 8 000 tonnes de poissons par an en 2010 et 2011 dans les eaux guyanaises, alors que la pêche locale ne dépasse pas les 3 000 tonnes annuelles !

Évolution de la proportion de la flotte illégale dans la pêche guyanaise

Source : Ifremer

Proportion de chaque nationalité dans la flotte illégale

Source : Ifremer

Cette situation est proprement insupportable pour les pêcheurs guyanais . Elle vient de donner lieu à une grave protestation qui aura duré quatorze jours , durant lesquels les pêcheurs guyanais ont bloqué l'accès au consulat du Brésil à Cayenne. Le ministre des Outre-mer, M. Victorin Lurel et le ministre délégué aux transports, à la mer et à la pêche, M. Frédéric Cuvilier ont organisé une rencontre de crise avec les élus de Guyane et un protocole d'accord a été signé par les différents acteurs, mettant fin au conflit.

L'Union européenne dispose d'une législation contraignante en matière de lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, en vigueur depuis le 1 ^er janvier 2010. Mais ce dispositif prévoit que c'est aux États membres qu'il revient de faire respecter cette législation et notamment d'arraisonner les navires qui pêcheraient illégalement. Or, la préfecture de Guyane dispose de moyens insuffisants, notamment au regard de la zone à couvrir, pour avoir une action efficace. Et par conséquent, son bilan est bien faible : seulement 36 bateaux déroutés puis saisis en 2010.

Évolution du nombre de navires illégaux par nationalité

Source : Ifremer

Cette situation était d'ailleurs dénoncée par un rapport d'information ^{16 ( * )} de la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat dès janvier 2011, dans lequel figurent les observations suivantes :

« Les navires dont disposent les forces armées pour lutter contre la pêche clandestine sont des navires hauturiers dont le tirant d'eau ne permet pas la poursuite et l'arraisonnement des « tapouilles » pour peu qu'elles se rapprochent de la côte ou s'échouent.

Ces bateaux, dont le programme n'a d'ailleurs pas donné toute satisfaction, sont anciens et il avait été question de les retirer du service. Votre mission souligne que ce retrait ne pourra avoir lieu que si d'autres navires viennent équiper la Marine en Guyane.

La police des pêches connaît des succès certains qui sont toutefois à relativiser compte tenu des moyens modestes dont dispose la marine. Ces succès sont attestés par une croissance préoccupante du niveau de violence des arraisonnements . »

Le protocole d'accord ^{17 ( * )} signé le 13 février 2013 à Cayenne reste malheureusement des plus vagues sur ce point : « l'État va mettre en place dans les plus brefs délais un plan de lutte effectif immédiat et durable et prendre les mesures administratives, judiciaires, juridiques et diplomatiques visant à éradiquer la pêche étrangère illégale ». Ce plan méritera la plus grande attention, car le maintien d'une pêche durable est primordial pour l'environnement et l'avenir économique de la Guyane.

Évolution du récidivisme des navires illégaux

Source : Ifremer

C. LA STRATÉGIE UE 2020 PERMETTRA DE FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DE LA GUYANE DANS SON ENVIRONNEMENT RÉGIONAL

Être une région européenne sur le continent sud-américain présente des avantages et des défauts pour la Guyane. Avoir une région européenne sur le continent sud-américain présente des avantages et des défauts pour l'Union européenne. Dans sa communication du 20 juin 2012, la Commission européenne fait du renforcement de l'intégration régionale des RUP au sein de leurs zones géographiques respectives un des axes de la stratégie de l'Union européenne .

Pour la Guyane, seule RUP qui n'est pas une île, ce sujet revêt une importance particulière. Seule région européenne sur le continent américain, sa position est stratégique. La Guyane à pour voisin à l'est, le Brésil, cinquième plus grand pays par la taille et la population et sixième puissance économique mondiale. Il couvre à lui seul la moitié de l'Amérique du sud. À l'ouest de la Guyane, le Suriname est un petit pays, mais qui est bien géré, possède de grandes richesses dans son sol et son sous-sol et qui présente un fort potentiel de développement.

1. L'Union européenne doit favoriser la coopération de la Guyane avec ses voisins

Lors de leur déplacement au Suriname, les rapporteurs ont pu mesurer la volonté de ce pays de se rapprocher de l'Union européenne, ainsi que de mieux et plus collaborer avec la France et la Guyane. La Présidente de l'Assemblée nationale, Mme Jennifer Geerlings-Simons, a rappelé qu'il y avait des problèmes qui nécessitaient une coopération accrue comme la lutte contre le réchauffement climatique, et a souhaité renforcer les liens entre parlementaires. Pour sa part, le Ministre des affaires étrangères, M. Winston Lackin, a évoqué sa volonté de développer les coopérations tant avec l'Union européenne qu'avec la France.

Et pour notre ambassadeur au Suriname, M. Joël Godeau, la Guyane peut être aux avant-postes de l'Union européenne pour nourrir et renforcer les liens avec le Suriname . La décision récente de réunir à Paramaribo, dans un même bâtiment, l'ambassade de France et une représentation du Conseil régional de Guyane va pleinement dans ce sens et mérite d'être saluée.

Pour sa part, l'Union européenne devrait favoriser la coopération territoriale des RUP avec leurs voisins, de la même manière qu'elle soutient financièrement la coopération territoriale transfrontalière entre les États européens, par le biais de la politique régionale. Cette évolution serait facilitée et améliorée par une meilleure coordination entre les fonds structurels et le FED, le fond européen de développement.

En effet, en complément du FEDER et du FSE, les régions européennes peuvent mobiliser des crédits européens au titre de la coopération territoriale avec des collectivités ou États voisins. De ce point de vue, il faut reconnaître que la réforme de la politique de cohésion proposée par la Commission prévoit un assouplissement bienvenu des conditions d'accès à ces fonds, dont le montant devrait, en outre, être sensiblement augmenté . Ainsi, la possibilité de mener des actions de coopération territoriale avec des États tiers ou des collectivités territoriales d'États tiers devrait être élargie : désormais, il serait possible de créer un groupement européen de coopération territoriale (GECT) entre un seul État membre et un pays tiers. En outre, alors que, pour les autres programmes opérationnels, la règle du dégagement d'office du N+2 continuera de s'appliquer généralement, la règle du N+3 serait appliquée tout du long de la période de programmation pour les programmes de coopération territoriale : ceci tient compte de la lenteur induite par la multiplicité des intervenants dans ce type de programmes transfrontières. Enfin, des simplifications sont apportées au fonctionnement des GECT, qui font l'objet d'une proposition de règlement dédiée.

Toutes ces possibilités pourraient être mises à profit pour favoriser l'indispensable intégration des DOM dans leur environnement géographique immédiat et particulièrement de la Guyane. Au service de la même ambition d'une plus forte intégration régionale, il faut une meilleure articulation entre le FEDER et le Fonds européen de développement pour faciliter les projets de coopération territoriale .

L'exemple du pont sur l'Oyapock, seul lien terrestre entre la Guyane et le Brésil, nous montre une telle nécessité . Sa construction avait été décidée de manière bilatérale par la France et le Brésil en 1997 afin de relier par voie terrestre la Guyane à l'État fédéré de l'Amapa. Cette initiative s'inscrivait dans un projet plus large de la création d'un axe routier suivant la côte nord-est du continent sud-américain. Le pont a bien été construit et comme ont pu le constater les rapporteurs, la police aux frontières française dispose d'un poste à l'entrée du pont et d'une équipe présente. Des travaux ont également permis d'aménager une route reliant le pont à la ville de Saint-Georges de l'Oyapock. Un problème subsiste : le pont n'est toujours pas ouvert, car la partie brésilienne a pris du retard : la piste qui relie le pont à la ville d'Oyapoque n'a toujours pas été transformée en route. On est en droit de se demander si une subvention européenne, au titre du fond européen de développement n'aurait pas été utile pour participer au financement de cette route !

Mme Fabienne Mathurin-Brouard, M. Simon Sutour et M. Georges Patient

(Cette photo a été prise à la sortie du pont sur l'Oyapock lorsque l'on vient du Brésil. Au premier plan le panneau indique l'entrée en Guyane française. Au second plan, un panneau indique l'entrée dans l'Union européenne.)

2. L'Union européenne doit mieux prendre en compte les difficultés de la Guyane et des RUP dans les grandes politiques qu'elle mène

Mieux appréhender ce qu'est une région ultrapériphérique comme la Guyane dans son environnement, signifie également prendre en compte ce qu'elle est dans les politiques globales que l'on mène. Ainsi, l'Union européenne ne tient-elle pas assez compte de l'impact des accords commerciaux qu'elle signe sur l'économie des RUP . Or, celui-ci est dévastateur.

À titre d'exemple, alors que la production de banane en Guadeloupe et en Martinique connait de grandes difficultés et est appuyée par le POSEI, l'Union européenne a soutenu la privatisation de cette filière au Surinam sans le cadre de l'accord ACP-UE. Le Gouvernement surinamais et l'Union européenne ont conjointement investi près de 30 millions d'euros lors des cinq dernières années afin de moderniser la filière et de lui permettre d'exporter vers l'Union européenne. Les exportations de bananes du Surinam vers l'Union sont ainsi passées de 57 615 tonnes en 2009 à 70 437 tonnes en 2010. L'arrivée de ces marchandises moins chères sur le marché européen que celles produites dans les DOM a fait chuter les prix et aggraver la crise de ce secteur déjà fragile. En conséquence, le nouveau POSEI prévoit d'apporter une enveloppe de 40 millions d'euros en soutien aux producteurs français. De la même manière, la culture du riz en Guyane a quasiment disparu...

C'est la raison pour laquelle le Sénat s'est maintes fois mobilisé au cours des dernières années pour souligner cette incohérence. La position actuelle de la Commission qui prévoit dans sa communication que « les accords conclus par l'UE tiendront dûment compte des RUP, par exemple lorsque ces accords couvrent des produits fabriqués dans les RUP » est aussi peu explicite que satisfaisante et surtout, bien loin des enjeux. L'Union européenne doit mieux s'assurer que les accords de partenariat économique et de libre-échange qu'elle signe ne pénalisent pas structurellement les économies des RUP.

EXAMEN PAR LA COMMISSION

La commission des affaires européennes s'est réunie le mercredi 20 février 2013 pour l'examen du présent rapport.

M. Gérard César . - Peut-on en savoir plus sur la question de l'octroi de mer ?

M. Georges Patient . - C'est une question délicate. L'octroi de mer est un impôt ancien, une taxe qui frappe les produits fabriqués dans les régions d'outre-mer et également les produits qui y sont importés. Elle a été instaurée pour que les collectivités d'outre-mer disposent d'une ressource supplémentaire tout en protégeant la production locale. Aujourd'hui, elle repose sur une dérogation aux règles européennes pour permettre aux économies des RUP de se développer. En 2004, sa prolongation avait été autorisée pour dix ans, à charge pour la France de montrer son utilité d'ici 2014. Or, nous avons pris du retard et surtout, la France n'a pas pu prouver que cette taxe contribue au développement des collectivités ultramarines.

Aujourd'hui, Victorin Lurel se bat pour le maintien de l'octroi de mer, mais nous sommes pris par le temps. Le calendrier est très serré : aucune demande de reconduction n'a encore été formulée officiellement par la France. Il faudrait que la Commission, le Conseil, puis le Parlement européen statuent, puis qu'une loi nationale soit adoptée pour la transposition de la reconduction de la taxe. Et tout cela avant le 30 juin 2014.

Or, il s'agit d'une ressource très importante pour les collectivités locales. Pour certaines communes de Guyane, elle représente plus de 90 % des recettes. Au total, c'est près d'un milliard d'euros pour les quatre départements d'outre-mer. Si la dérogation n'est pas reconduite, je doute que l'État aura les moyens de trouver une recette nouvelle pour les collectivités d'outre-mer.

Un rapport a été remis par la France en 2009, mais il n'a pas été jugé convaincant par la Commission européenne. L'Assemblée nationale vient de fournir un travail sur l'octroi de mer. Le Ministre a fait établir en septembre 2012 un rapport par un cabinet privé, qui demande que la taxe soit maintenue, mais transformée, éventuellement en TVA régionale, dont le produit serait rétrocédé par l'État aux collectivités locales. Il y a des pistes, certes, mais on reste dans le flou.

M. Simon Sutour , président . - Nous sommes dans une négociation européenne. On peut obtenir une reconduction pour quatre ou cinq ans, mais il y a une négociation avec Bruxelles et en cas de non-reconduction de l'autorisation, la France risque des pénalités financières. De par ma filiation politique, je suis un adepte du « parler vrai » et mon sentiment est qu'on a trop attendu et qu'on ne s'est pas assez préparé, même s'il y a une posture dans une négociation que je respecte.

Les sujets concernant l'Union européenne et l'outre-mer sont nombreux. À titre d'exemple, notre collègue Gérard César travaille actuellement sur la taxation du rhum, question sur laquelle nous aurons certainement à nous prononcer. En tant que président de la commission européenne, je pense que c'est à nous de défendre les outre-mer et de montrer qu'ils sont une richesse pour l'Europe.

Mlle Sophie Joissains . - Petite question anecdotique à la lecture du rapport, que sont les « tapouilles » ?

M. Georges Patient . - Il s'agit de bateaux de pêche brésiliens de 17 mètres de long à fond plat qui servent à la pêche côtière. Et la marine française ne peut pas les arraisonner. De plus, alors que les pêcheurs guyanais, en application des règles européennes, emploient des filets à grandes mailles pour préserver les espèces, les pêcheurs brésiliens utilisent des filets avec de petites mailles qui épuisent la ressource.

M. Gérard César . - Pouvez-vous préciser les chiffres concernant le chômage ? Qu'apporte le centre spatial à la Guyane ?

M. Georges Patien t . - Le taux de chômage est de 21-22 % en Guyane, mais chez les jeunes et chez les femmes, il est à plus de 50 %.

Le centre spatial représente 15 % du PIB de la Guyane. Il apporte beaucoup, mais il ne peut pas suffire. C'est la raison pour laquelle nous souhaitons miser sur un développement endogène. En plus des ressources halieutiques, nous avons des ressources minières -l'or est en partie pillé par les orpailleurs brésiliens-, nous avons trouvé du pétrole dans nos eaux, bref il y a un potentiel et nous espérons que ces ressources seront exploitées. Car la population de la Guyane est jeune, 50 % ont moins de 25 ans, elle croît de façon exponentielle et il faut un développement économique plus important.

À l'issue du débat, la commission a autorisé la publication du rapport.

ANNEXES

ANNEXE 1 - PROGRAMME DE LA MISSION

Lundi 12 novembre (déplacement dans le Haut-Maroni avec l'exécutif régional)

- Déplacement en pirogue de Maripasoula à Twenké et à Taluen à la rencontre des élus et des communautés du Haut Maroni

- Entretien avec le grand Man Amaipoti

- Déjeuner de travail avec le président du Conseil régional, M. Rodolphe Alexandre, et des membres de l'exécutif régional

- Entretien avec des membres du Conseil municipal de Kourou

Mardi 13 novembre (Mana et Suriname)

- Visite d'une entreprise rizicole à Mana

- Visite de la Communauté de commune de l'Ouest guyanais (CCOG)

- Réception à la mairie de Mana

- Déjeuner de travail avec M. Léon Bertrand, ancien ministre, maire de Saint-Laurent-du-Maroni et président de la CCOG.

- Départ pour le Suriname et dîner à la Résidence avec des membres de la communauté française

Mercredi 14 novembre (Suriname)

- Entretien avec l'ambassadeur de France au Suriname, M. Joël Godeau

- Entretien avec la présidente de l'Assemblée nationale du Suriname, Mme Jennifer Geerlings-Simons

- Entretien avec le ministre des Affaires étrangères du Suriname, M. Winston Lackin

- Déjeuner de travail avec une représentante de la délégation de l'Union européenne au Suriname, Mme Esmeralda Hernandez Aragones

Jeudi 15 novembre (rencontres à Saint-Georges et Oyapoque sur le thème de la coopération transfrontalière)

- Visite de Saint-Georges de l'Oyapock

- Entretien avec le maire de Saint-Georges de l'Oyapock, Mme Fabienne Mathurin-Brouard

- Visite du pont sur l'Oyapock reliant la Guyane au Brésil

- Visite de la ville brésilienne d'Oyapoque

- Conférence de presse

- Participation au journal télévisé du président de la commission des affaires européennes du Sénat

Vendredi 16 novembre

- Visite de la Compagnie guyanaise de transformation des produits de la mer, COGUMER

- Entretien avec le président du Conseil général, M. Alain Tien-Liong, et des membres de l'exécutif départemental

- Entretien avec un représentant du maire de Cayenne, M. Alex Weimert, deuxième adjoint au maire

- Déjeuner de travail à la Résidence avec le préfet de région, Monsieur Denis Labbé, et le S.G.A.R., M. Vincent Niquet

ANNEXE 2 - RÉSOLUTION EUROPÉENNE DU 19 NOVEMBRE 2012 RELATIVE À LA STRATÉGIE EUROPÉENNE POUR LES RÉGIONS ULTRAPÉRIPHÉRIQUES À L'HORIZON 2020

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu les articles 107, paragraphe 3, et 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

Vu la communication de la Commission européenne « Un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques » du 26 mai 2004 (COM (2004) 343 final),

Vu la communication de la Commission européenne « Les régions ultrapériphériques : un atout pour l'Europe » du 17 octobre 2008 (COM (2008) 642 final),

Vu le rapport du Sénat n° 519 (2008-2009) de la mission commune d'information outre-mer du Sénat « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l'avenir »,

Vu le mémorandum conjoint des régions ultrapériphériques, « les RUP à l'horizon 2020 », signé le 14 octobre 2009 à Las Palmas de Gran Canaria,

Vu le mémorandum de l'Espagne, de la France, du Portugal et des régions ultrapériphériques « Une vision rénovée de la stratégie européenne à l'égard de l'ultrapériphérie » signé le 7 mai 2010 à Las Palmas de Gran Canaria,

Vu les conclusions du Conseil Affaires générales du 14 juin 2010,

Vu la résolution n° 105 du Sénat (2010-2011) du 3 mai 2011 tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne,

Vu le rapport « Les régions ultrapériphériques européennes dans le marché unique : le rayonnement de l'UE dans le monde » remis le 12 octobre 2011 par M. Pedro Solbes Mira à M. Michel Barnier, membre de la Commission européenne, chargé du Marché intérieur et des services,

Vu la résolution du Parlement européen du 18 avril 2012 sur le rôle de la politique de cohésion dans les régions ultrapériphériques de l'Union européenne dans le contexte de la stratégie « Europe 2020 »,

Vu la communication de la Commission européenne : « Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive » du 20 juin 2012 (COM (2012) 287 final),

Vu la résolution n° 121 du Sénat (2011-2012) du 3 juillet 2012 visant à obtenir la prise en compte par l'Union européenne des réalités de la pêche des régions ultrapériphériques françaises,

Vu la déclaration finale de la XVIII ^e Conférence des Présidents des régions ultrapériphériques de l'Union européenne tenue les 13 et 14 septembre 2012 aux Açores,

Considérant que le document publié le 20 juin dernier par la Commission européenne constitue la troisième communication définissant la stratégie de l'Union européenne (UE) pour les régions ultrapériphériques (RUP) en moins de dix ans ;

Considérant que, comme l'a souligné de façon récurrente la Commission européenne, les RUP constituent un atout pour l'Europe et que, selon les termes de sa communication du 20 juin 2012, « toute stratégie en faveur des RUP doit reconnaître leur valeur pour l'UE dans son ensemble » ;

Considérant que l'article 349 du TFUE permet l'édiction de mesures spécifiques aux RUP afin de prendre en compte leurs contraintes propres que sont « leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits » ;

Considérant que le bilan du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI), mis en place sur le fondement de l'article 349 du TFUE, est salué par tous, que ce programme, né au début des années 1990, constitue le seul véritable exemple d'instrument dédié aux RUP pour le financement de politiques sectorielles et qu'il voit son champ cantonné à l'agriculture par la Commission européenne en dépit d'une vocation initiale plus large ;

Considérant que la politique commerciale de l'UE, qui ne prend aucunement en compte les réalités des RUP, constitue une menace pour l'économie de ces régions et entrave leur intégration régionale ;

Déplore que la Commission européenne ait adopté sa communication avec un retard préjudiciable alors qu'avaient été respectivement publiées, dès juin 2011, ses propositions sur le cadre financier pluriannuel et, en octobre 2011, celles sur le paquet réglementaire relatif notamment à la politique de cohésion ;

Constate que cette communication, au contenu largement redondant par rapport aux deux précédentes, est en décalage aggravé avec les attentes régulièrement exprimées par les RUP et les recommandations du rapport de M. Solbes Mira ;

Estime que cette communication souffre d'une double contradiction :

- une contradiction interne, entre des objectifs stratégiques, certes ambitieux puisque axés sur la compétitivité et l'innovation, mais potentiellement irréalistes s'ils sont exclusifs de politiques de rattrapage, dès lors qu'ils s'appliquent aux régions les moins développées, au sens de la politique de cohésion, politique qui doit viser dans les RUP prioritairement à combler les retards en matière d'équipements structurants ;

- une contradiction externe, puisque la concentration thématique imposée pour bénéficier d'un soutien financier exclut des secteurs traditionnels des économies des RUP qui doivent pourtant constituer le socle de développement de ces régions, socle indispensable à l'émergence de secteurs innovants ;

Demande en conséquence un assouplissement de la concentration thématique pour les RUP, en intégrant dans le taux de concentration un quatrième objectif prioritaire laissé au libre choix de chaque région et en abaissant ce taux à un niveau plus adapté aux réalités de ces régions ;

Note avec intérêt l'affirmation de la Commission selon laquelle « chaque RUP est différente et des pistes spécifiques doivent être envisagées pour chacune d'entre elles », les RUP étant jusqu'à présent appréhendées comme un ensemble homogène alors même que certaines présentent des singularités, comme le caractère continental d'un vaste territoire pour la Guyane ;

Considère, à l'instar du Parlement européen, que l'article 349 du TFUE est très insuffisamment utilisé par l'UE et déplore la portée restrictive donnée à cet article par la Commission européenne ;

Salue l'initiative du Gouvernement français, annoncée par le ministre des outre-mer lors de la Conférence des Présidents des RUP des 13 et 14 septembre 2012, visant, d'une part, à élaborer un cadre global approprié pour les interventions communautaires dans les RUP, qui pourrait prendre la forme d'un « règlement plurisectoriel en faveur du soutien aux filières d'avenir dans les RUP », et, d'autre part, à multiplier les déclinaisons sectorielles de l'article 349, permettant ainsi l'adaptation des politiques européennes aux réalités des RUP, et en particulier l'instauration de dérogations aux normes européennes pour leur approvisionnement en provenance de pays voisins ;

Estime également indispensable que la révision des lignes directrices des aides à finalité régionale soit mise à profit, sur le fondement de l'article 107, paragraphe 3, du TFUE, pour renforcer la prise en compte effective des particularités des RUP en matière d'aides d'État, par le biais du maintien des taux actuels d'intensité et de l'éligibilité des aides au fonctionnement, ainsi que par l'instauration d'un seuil de minimis spécifique ;

Appelle à ce que les règlements relatifs aux programmes horizontaux, tels que l'instrument financier pour l'environnement (LIFE), le programme Erasmus ou le programme « Horizon 2020 », permettent, sur le fondement de l'article 349 du TFUE, un accès privilégié des RUP à ces programmes, notamment par le biais d'un accompagnement approprié des porteurs de projets ou d'appels à projet spécifiques ;

Estime qu'une attention particulière doit être accordée par la Commission européenne à Mayotte, dans le cadre de la transformation de cette collectivité en RUP, et que l'article 349 du TFUE justifie l'octroi de larges dérogations à cette collectivité ;

Relève que les objectifs affichés dans la communication par la Commission européenne de prise en compte des réalités des RUP dans la mise en oeuvre des politiques sectorielles, au premier rang desquelles la politique commerciale, constitueraient un changement de cap radical par rapport à son orientation actuelle dont on ne pourrait que se féliciter ;

Appelle une nouvelle fois à la mise en cohérence entre elles des politiques européennes afin que les RUP ne constituent plus la variable d'ajustement de leurs contradictions.

Le Président,

Jean-Pierre BEL

ANNEXE 3 - RÉSOLUTION EUROPÉENNE DU 19 NOVEMBRE 2012 SUR L'UNION EUROPÉENNE ET LE FINANCEMENT DES RÉGIONS ULTRAPÉRIPHÉRIQUES FRANÇAISES

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

Vu la décision du Conseil du 10 février 2004 relative au régime de l'octroi de mer dans les départements français d'outre-mer et prorogeant la décision 89/688/CEE,

Vu la décision de la Commission du 23 octobre 2007 autorisant le régime d'aide d'État de l'octroi de mer (C (2007) 5115 final),

Vu le rapport n° 519 (2008-2009) de la mission commune d'information outre-mer du Sénat « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l'avenir »,

Vu la résolution européenne du Sénat n° 65 (2011-2012) du 5 février 2012 sur les propositions de règlements relatifs à la politique européenne de cohésion 2014-2020,

Vu la proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 présentée par la Commission européenne le 29 juin 2011 (COM (2011) 398 final) et sa modification en date du 6 juillet 2012 (COM (2012) 388 final),

Vu la communication de la Commission européenne : « Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive » du 20 juin 2012 (COM (2012) 287 final),

Considérant le traitement spécifique que l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit pour les régions ultrapériphériques (RUP), notamment en matière de politique fiscale et de conditions d'accès aux fonds structurels ;

Considérant l'importante contribution qu'apporte le soutien financier européen au développement des départements d'outre-mer (DOM) français ;

Considérant le soutien que le différentiel entre les taux internes et externes de l'octroi de mer dans les RUP permet d'apporter à la production locale de ces territoires ;

Considérant la part prépondérante que représentent les recettes issues de l'octroi de mer dans les recettes fiscales des DOM ;

- Concernant la politique de cohésion et le cadre financier pluriannuel 2014-2020 :

Souhaite que le cadre financier pluriannuel 2014-2020 traduise concrètement la reconnaissance des RUP comme un atout pour toute l'Union européenne, conformément à la communication de la Commission de juin 2012 ;

Fait valoir que les taux de consommation des fonds structurels dans les DOM sont du même ordre que dans l'hexagone et que, de ce fait, la capacité des RUP à consommer les fonds européens ne peut être sérieusement invoquée pour justifier une baisse des crédits alloués à ces régions ;

Demande le maintien, dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020, de l'allocation spécifique pour les régions ultrapériphériques et à faible densité de population au niveau qui est le sien dans l'actuelle période de programmation ;

Défend un régime dérogatoire permettant d'exonérer de toute conditionnalité et de tout fléchage l'utilisation de cette allocation spécifique destinée à compenser les handicaps des RUP au titre de l'article 349 du TFUE ;

Propose d'aligner le taux de cofinancement de l'allocation spécifique aux RUP sur celui de 85 % prévu pour les autres fonds structurels dans ces régions ;

Soutient un assouplissement de la concentration thématique pour l'emploi des fonds structurels dans les RUP, afin que ces fonds contribuent à l'investissement dans les infrastructures locales dont ces régions continuent d'avoir besoin, et propose que soit intégré dans le taux de concentration thématique un quatrième objectif prioritaire laissé au libre choix de chaque région et que ce taux soit abaissé à un niveau plus adapté aux réalités locales ;

Souligne la nécessité de faciliter la coopération transfrontière en permettant aux RUP insulaires de pouvoir mobiliser les crédits qui y sont destinés au-delà de la limite prévue de 150 kilomètres ;

Appelle à une meilleure articulation entre le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds européen de développement pour faciliter les projets de coopération territoriale entre les RUP et les États voisins de ces régions ;

Fait observer que la nécessité reconnue par la Commission européenne de promouvoir l'intégration régionale des RUP n'est pas cohérente avec l'application stricte des normes européennes dans ces régions et appelle en conséquence des adaptations de ces normes afin de mieux prendre en compte les réalités locales ;

Estime que le mécanisme pour l'interconnexion en Europe que la Commission propose de créer dans le cadre financier 2014-2020 pourrait opportunément être mobilisé au profit des RUP afin de soutenir le déploiement des réseaux de transport, d'énergie et de télécommunications dans ces régions ;

Insiste pour que l'enveloppe budgétaire qui sera consacrée à Mayotte, qui deviendra RUP au 1 ^er janvier 2014, ne vienne pas en diminution de l'enveloppe aujourd'hui prévue pour les RUP françaises ;

Juge nécessaire de préparer Mayotte à l'utilisation des fonds structurels et, à cette fin, d'assister ce département dans l'élaboration d'un plan global de développement auquel contribueraient ces fonds ;

- Concernant l'octroi de mer :

Recommande d'améliorer les moyens statistiques des DOM afin de fiabiliser l'évaluation de l'efficacité de l'octroi de mer au regard de son objectif premier, le développement local ;

S'inquiète de l'incertitude qui règne à seulement vingt mois de l'échéance du 1 ^er juillet 2014, date à laquelle s'éteindra la prorogation, accordée par le Conseil en 2004, du régime de l'octroi de mer ;

Appelle le Gouvernement à entreprendre sans délai un dialogue avec la Commission européenne pour assurer prioritairement, sur le fondement de l'article 349 du TFUE, la pérennisation de l'octroi de mer après le 1er juillet 2014 et, le cas échéant, prévoir la mise en place d'un régime fiscal dérogatoire alternatif permettant de soutenir le développement des DOM sans fragiliser les recettes fiscales des collectivités territoriales.

Le Président,

Jean-Pierre BEL

ANNEXE 4 - RÉSOLUTION EUROPÉENNE DU 3 JUILLET 2012 VISANT À OBTENIR LA PRISE EN COMPTE PAR L'UNION EUROPÉENNE DES RÉALITÉS DE LA PÊCHE DES RÉGIONS ULTRAPÉRIPHÉRIQUES FRANÇAISES (E 6449 ET E 6897)

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu les articles 3, 38, 43 et 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu le règlement (CE) n° 791/2007 du Conseil, du 21 mai 2007, instaurant un régime de compensation des surcoûts qui grèvent l'écoulement de certains produits de la pêche provenant de régions ultrapériphériques, à savoir des Açores, de Madère, des îles Canaries, de la Guyane française et de La Réunion,

Vu la communication « Les Régions ultrapériphériques  un atout pour l'Europe » présentée par la Commission européenne le 17 octobre 2008,

Vu le Livre vert sur la réforme de la politique commune de la pêche présenté par la Commission européenne le 22 avril 2009,

Vu le rapport du Sénat n° 519 (2008-2009) fait au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer,

Vu le mémorandum conjoint des régions ultrapériphériques, « es RUP à l'horizon 2020, signé le 14 octobre 2009 à Las Palmas de Gran Canaria,

Vu la résolution du Parlement européen du 25 février 2010 sur le Livre vert sur la réforme de la politique commune de la pêche,

Vu le mémorandum de l'Espagne, de la France, du Portugal et des régions ultrapériphériques signé le 7 mai 2010 à Las Palmas de Gran Canaria,

Vu les conclusions du Conseil Affaires générales du 14 juin 2010,

Vu la résolution n° 158 du Sénat (2009-2010) du 16 juillet 2010 sur la politique commune de la pêche,

Vu la résolution n° 105 du Sénat (2010-2011) du 3 mai 2011 tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne,

Vu la résolution du Parlement européen du 18 avril 2012 sur le rôle de la politique de cohésion dans les régions ultrapériphériques de l'Union européenne dans le contexte de la stratégie « Europe 2020 »,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la politique commune de la pêche (E 6449),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche [abrogeant le règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil, le règlement (CE) n° 861/2006 du Conseil et le règlement (CE) du Conseil sur la politique maritime intégrée] (E 6897),

Considérant que, grâce aux outre-mer, la France constitue la deuxième puissance maritime mondiale ;

Considérant que la pêche joue un rôle économique et social vital dans les régions ultrapériphériques (RUP) françaises ;

Considérant que, malgré les contraintes liées notamment à l'éloignement, le secteur de la pêche y dispose d'atouts et d'un potentiel de développement important ;

Considérant que les principes et les règles de la politique commune de la pêche (PCP) sont aujourd'hui inadaptés aux réalités des RUP françaises, voire en contradiction avec celles-ci, ces collectivités se caractérisant notamment par la sous-exploitation des ressources halieutiques et par une flotte constituée majoritairement d'embarcations anciennes et de petite dimension ;

Considérant que l'Union européenne (UE) contribue au développement de la pêche de certains pays de l'environnement régional des RUP françaises par des subventions accordées en application d'accords de partenariat de pêche (APP) ;

Considérant que les RUP françaises ne sont pas représentées au sein des instances de discussion sur la mise en oeuvre de la PCP rassemblant l'ensemble des acteurs de la pêche ;

Considérant que l'aquaculture dispose d'un fort potentiel de développement dans la plupart des RUP françaises, ce qui constitue un atout majeur pour répondre au défi alimentaire de demain ;

Considérant que la pêche illégale en provenance de pays tiers nuit gravement au développement du secteur de la pêche, en particulier en Guyane ;

Considérant que les accords de partenariat économique (APE) conclus par l'UE avec certains pays d'Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) ou l'accord commercial en négociation avec le Canada constituent une menace pour la pêche des collectivités ultramarines françaises, qu'il s'agisse des RUP ou des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ;

Juge que l'application indifférenciée des règles de la PCP aux RUP françaises y entrave le développement du secteur de la pêche ;

Estime que la réforme de la PCP, dont les principaux volets envisagés par la Commission européenne ne trouvent pas à s'appliquer aujourd'hui aux RUP françaises, constitue néanmoins une opportunité à saisir pour prendre en compte les réalités de ces collectivités, et dès lors :

- S'agissant de la PCP proprement dite :

Considère, à l'instar du Parlement européen, que l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui permet l'édiction de règles spécifiques aux RUP afin de tenir compte de leurs handicaps, est insuffisamment utilisé et demande, en conséquence, à la Commission européenne de prévoir dans les règlements relatifs à la politique commune de la pêche et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche des dispositions spécifiques aux RUP ;

Estime impératif de mettre en place des règles spécifiques aux flottes ultramarines, comme une dérogation à l'interdiction des aides à la construction, l'adaptation des aides aux investissements à bord des navires ou l'autorisation des subventions au fonctionnement afin de financer, par exemple, les dispositifs de concentration de poissons (DCP) ancrés collectifs, procédés sélectifs au service d'une pêche durable ;

Estime indispensable que les mécanismes financiers dont bénéficient aujourd'hui les RUP, qu'il s'agisse du taux d'intensité d'aides majoré ou du régime de compensation des surcoûts qui grèvent l'écoulement des produits de la pêche provenant de régions ultrapériphériques, soient maintenus et que le bénéfice de ce dernier soit étendu à la Guadeloupe et à la Martinique, avec une augmentation de l'enveloppe financière ;

Demande la création d'un comité consultatif régional spécifique aux RUP ;

Se réjouit que la réforme de la PCP comporte un volet consacré spécifiquement au développement de l'aquaculture ;

- S'agissant de la politique commerciale de l'UE :

Invite la Commission européenne à mieux articuler sa politique commerciale avec les autres politiques sectorielles de l'Union, notamment la PCP, et donc à prendre en compte dans les négociations des APE les objectifs spécifiques fixés par l'Union pour les RUP et à évaluer systématiquement et préventivement les effets sur ces régions et sur les PTOM des accords commerciaux qu'elle négocie ;

Appelle l'UE à faire de la lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée une priorité de son action au niveau international, en particulier dans le cadre de la négociation des APE.

Le Président,

Jean-Pierre BEL

ANNEXE 5 - POSITION DE LA RÉGION GUYANE SUR LA STRATÉGIE DE L'UE POUR LES RUP

Cayenne, le 22 octobre 2012

Le président de la Région Guyane

A

Monsieur le Sénateur-Maire de Mana

Objet : Position de la Région Guyane sur la communication de la Commission Européenne datée du 20 juin 2012, relative l'avenir des régions ultrapériphériques (RUP).

I. Constats transversaux

L'avenir des Régions ultrapériphériques dans le marché commun, et notamment le contenu des enveloppes budgétaires susceptibles de leur être allouées dans le cadre du prochain paquet budgétaire 2014/2020, ont fait l'objet d'intenses échanges entre les régions et les instances communautaires depuis plus de deux ans désormais (mémorandum conjoint des régions ultrapériphériques du 14 octobre 2009, mémorandum de la France, de l'Espagne et du Portugal du 7 mai 2010, publication en 2011 du rapport Solbes).

La communication de la Commission qui en résulte, conçue pour synthétiser l'ensemble des préconisations de la stratégie Europe 2020 destinée à soutenir le développement des Régions ultrapériphériques et à leur permettre de participer, au sein de l'Union européenne, à un processus de croissance « intelligente, durable, et inclusive », traduit à cet égard, en dépit de la qualité et de la précision des propositions formulées par les Régions, une grande rigidité de la DG Régio et un manque d'ambition dans l'élaboration des objectifs.

La pauvreté des réponses apportée est aussi bien constatée dans la formulation de propositions que dans la recherche de solutions aux effets des contraintes caractéristiques des RUP sur nos économies. Ainsi, les efforts de ces régions, pour faire face à la crise et contribuer au processus de convergence européen, ne sont pas soutenus avec des propositions réalistes et originales par la Commission européenne, en sa qualité d'institution porteuse de l'initiative législative.

Deux éléments viennent illustrer ce constat avec une particulière acuité :

La «philosophie» qui sous-tend la communication de la Commission demeure l'accompagnement des régions dans la convergence vers le marché commun et la transposition progressive des instruments juridiques communautaires de droit commun (et non la prise en compte pérenne et la valorisation des spécificités des RUP avec le souci de l'adaptation des politiques et des outils). Aini, la transposition du droit commun est préférée à l'adoption de cadres sectoriels spécifiques permettant d'exploiter au maximum tout le potentiel de la base juridique offerte par l'article 349 du TFUE.

La comunication intervient au moment où les propositions législatives sont déjà très avancées et donc les marges de manoeuvre réduites. Le rôle du Groupe Intrerservices RUP au sein de l'institution se révèle à cet égard inexistant.

II. Points positifs

Un certain nombre d'acquis apparaissent néanmoins préservés et certaines mesures annoncées semblent aller dans le bon sens,. Il en va ainsi à notre avis

- Du maintien des régimes dérogatoires d'aides d'Etat de l'article 107 ;

- De la meilleure prise affirmée en compte des contraintes d'accessibilité au marché commun, sans que les modalités pratiques ne soient toutefois précisées ;

- De l'ambition affichée au renouvellement des outils d'intégration régionale tels que les programmes de voisinage ou les accords de partenariat économiques ;

- De la possibilité ouverte de mettre en place un programme sectoriel bois au sein du FEDER (allocation spécifique de compensation des curcoûts), par transposition de la méthodologie POSEI (l'extension pure et simple du champ d'application du POSEI n'ayant pas été possible).

III. Constats négatifs persistants

En, dépit de ces quelques points positifs, la communication n'a malheureusement pas apporté de réponse aux questions essentielles soulevées par les RUP :

1 ) . L'adaptation de la concentration thématique

La concentration imposée dans le prochain règlement FEDER de 50 % des crédits sur les 4 mesures earmarkées (recherche, innovation, nouvelles technologie et soutien à la compétivité) est absolument insoutenable pour des territoires en ratrappage tels que la Région Guyane, et risque de se traduire malheureusement par une forte sous-consommation de crédits. Comment demander à notre Région de prioriser l'utilisation des crédits du FEDER sur ces quatre thèmes, alors que dans le même temps une proportion non négligeable d'habitants de notre territoire n'a même pas encore accès l'eau et l'électricité ?

Il conviendrait à tout le moins d'obtenir la prise en compte d'une vision élargie de la notion « d'innovation », par exemple l'éligibilité aux financements de certaines techniques de construction ou de gestion en milieu équatorial au sein de programmes d'infrastructures de base. Les réponses attendues sur ce point ne nous sont pas parvenues.

De même, la Région a clairement exprimé le souhait de préserver le financement de l'aménagement foncier comme l'un des axes majeurs de la politique de soutien à la compétitivité des PME / PMI. A ce stade, les programmes d'immobilier d'entreprise ne seraient pas éligibles sur cette nesure.

Enfin, il conviendrait d'obtenir l'inclusion des transports en commun urbains et ruraux dans la mesure de soutien à l'efficacité énergétique ;

2) Le maintien de l'enveloppe spécifique de compensation des surcoûts (FEDER RUP)

Il conviendrait que cette enveloppe puisse être restaurée au moins à hauteur des engagements budgétaires actuels sur le paquet financier 2014/2020, et qu'elle puise bénéficier d'une exonération aux principes de concentration thématique.

A ce stade, la baisse de l'enveloppe de 44 % ne semble pas remise en cause.

3) De manière plus transversale, la prise en compte des spécificités des Régions ultrapériphériques dans leur environnement normatif régional demeure fragile ,

Le chantier des adaptations réglementaires requises pour favoriser l'insertion dans leur environnement régional n'a pas été ouvert de façon pertinente. Les modalités de coordination FED - FEDER envisagées et réaffirmées dans la communication du 20 juin demeurent aux stades d'idées et n'ont pas, à ce jour, trouvé de concrétisation opérationnelle.

Il conviendrait donc enfin d'amorcer une véritable démarche en vue de prendre en compte l'environnement normatif de nos territoires, et permettre, par exemple, aux camions brésiliens de franchir le Pont sur l'Oyapock et de circuler librement en Guyane.

4). Enfin, aucune indication n'est donnée non plus dans cette communication sur l'avenir de l'octroi de mer .

L'octroi de mer reste à ce jour un outil indispensable à la Collectivité régionale, tant du point de vue des recettes qu'il lui permet de collecter qu'en tant que levier destiné à soutenir la production locale ; les mentions de ce dossier au sein de la communication du 20 juin 2012 demeurent, à ce titre, particulièrement floues, voire inquiétantes.

IV. Conclusion

Il apparaît donc désormais urgent de poser les bases d'une réflexion de fond sur ce que sont, en réalité, les Régions ultrapériphériques; sur le rôle qu'elles peuvent être amenées à jouer au sein de l'Union européenne, et sur une articulation qui reste à optimiser entre elles et l'ensemble de l'Union.

Les Régions Ultrapériphériques sont des entités absolument hétérogènes, qui ont en commun de faire partie de l'Union européenne tout en ayant des spécificités et des handicaps structurels sans commune mesure avec les pays de l'Europe continentale.

Les constats précédents mettent en exergue une évidence : les objectifs assignés par la Communication de la Commission sont, pour nombre d'entre eux, en inadéquation avec les réalités de nos populations, et les priorités de nos politiques publiques.

Aussi, il a été demandé lors de la conférence des Présidents des RUP qui s'est déroulée début octobre 2012 aux Açores, à la Commission européenne, au Parlement, et aux Etats membres, d'accompagner la Région Guyane dans sa volonté d'affronter les difficultés les plus pénalisantes de notre territoire, et de s'interroger sur les orientations qu'elle pourra être amenée à prendre afin de permettre à ses habitants de pouvoir espérer, pour eux et pour leurs enfants, de bénéficier, un jour, d'une qualité de vie digne d'une véritable région européenne.

Malgré toutes ces réserves, la Guyane entend apporter toute sa contribution à la stratégie d'une croissance « intelligente, durable et inclusive » qui est celle de l'Europe 2020. Elle ne manque pas d'atouts pour ce faire, qu'il s'agisse du spatial, des nombreux programmes de recherche autour de la préservation et la valorisation de la biodiversité, ou encore de la dynamique d'innovation qui accompagne la structuration du tissu industriel, contribuant à sa compétitivité et à la création d'emploi. Il convient aussi de rappeler que la Guyane a été l'une des premières régions ultrapériphériques à se doter d'une stratégie régionale d'innovation.

La démarche avancée lors de la dernière conférence des régions ultrapériphériques, et que je vous remercie de relayer, est donc avant tout une démarche positive. Il s'agit d'un appel à une Europe plus pragmatique, plus efficace, davantage au fait des préoccupations réelles des populations de ses régions ultrapériphériques et soucieuse d'y apporter des réponses adaptées.

En tant qu'acteur résolu de la dynamique impulsée au sein de nos régions d'outre-mer, la phase finale de négociation du paquet financier 2014-2020 qui s'amorce, revêt une importance capitale vis-à-vis des arbitrages qui pourront être rendus dans le cadre de cette dernière ligne droite, où doivent aujourd'hui être mieux prises en compte les réalités singulières de la Guyane.

ANNEXE 6 - PROTOCOLE D'ACCORD DE FIN DE CONFLIT DES ARMATEURS ET PECHEURS DE GUYANE

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* ¹ Conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février 2013 - réf : EUCO 37-13

* ² Les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive - COM(2012) 287 final

* ³ Voir annexes 2 et 3

* ⁴ « Une vision rénovée de la stratégie européenne à l'égard de l'utrapériphérie », Mémorandum de l'Espagne, de la France, du Portugal et des régions ultrapériphériques, Las Palmas de Gran Canaria, 7 mai 2010.

* ⁵ Voir annexe 4

* ⁶ Position du Parlement européen arrêtée en première lecture le 5 février 2013 en vue de l'adoption du règlement (UE) n° .../2013 du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union et abrogeant le règlement (CE) n° 247/2006 du Conseil

* ⁷ Résolution législative du Parlement européen du 5 février 2013 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union - COM(2010) 498 final

* ⁸ Directive 1999/31/CE du Conseil du 26 août 1999 concernant la mise en décharge des déchets

* ⁹ Directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d'emballage

* ¹⁰ Directive 2012/19/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques

* ¹¹ Rapport spécial 20/2012 Cour des comptes européens - Le financement des projets d'infrastructures de gestion des déchets municipaux au titre des actions structurelles aide-t-il efficacement les États membres à réaliser les objectifs de la politique de l'Union européenne en matière de déchets ?

* ¹² Directive 66/402/CEE du Conseil concernant la commercialisation des semences de céréales

* ¹³ Règlement CE 1005/2008 du Conseil du 29 septembre 2008 établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée

* ¹⁴ Règlement 468/2010 de la Commission du 28 mai 2010 établissant la liste de l'Union européenne des bateaux engagés dans des activités de pêche illicite, non déclarée et non réglementée

* ¹⁵ Levrel Adrian (2012) - Estimation de la pêche illégale étrangère en Guyane française

* ¹⁶ Rapport d'information n° 271 - La Guyane : une approche globale de la sécurité (2010-2011)

* ¹⁷ Voir annexe 6