F. UN DÉSÉQUILIBRE DU MODE DE FINANCEMENT DE L'INVESTISSEMENT DES SDIS
L'enjeu de l'investissement des SDIS réside également dans son financement. A cet égard, la question se pose de la répartition de la charge entre l'Etat, d'une part, et les départements, les communes et les EPCI, d'autre part. Dans un système qui est en quelque sorte « à double commande » entre l'Etat et les collectivités territoriales, cette répartition s'apparente à un véritable noeud gordien .
L'Etat intervient à travers un fonds, le fonds d'aide à l'investissement (FAI), dont les dotations tendent à se réduire à peau de chagrin. A tel point d'ailleurs qu'on peut s'interroger sur l'efficacité de cette intervention, voire son utilité. Quel peut être désormais l'avenir du FAI ?
Parallèlement, les collectivités territoriales se voient contraintes de supporter l'essentiel d'une charge qui va croissante . Encore le poids de cette charge est-il difficile à évaluer précisément.
L'ambiguïté d'un tel mode de financement ne va pas sans susciter de fortes tensions entre l'Etat et les collectivités territoriales autour du principe selon lequel « celui qui paie décide » .
1. Une aide trop symbolique de l'Etat
a) Un fonds d'aide à l'investissement (FAI) dont la répartition est peu lisible
Instauré par l'article 129 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003, le FAI s'inscrit dans la logique de départementalisation initiée par la loi précitée du 3 mai 1996 relative aux SDIS. Il visait à remplacer la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement (DGE) des SDIS mise en place pour trois années. Pérennisé à l'article L. 1424-36-1 du CGCT, ce fonds est destiné à soutenir les SDIS dans leurs efforts d'investissement en équipements et en matériels .
Si le FAI constitue la seule participation financière de l'Etat à l'effort d'investissement des SDIS, il faut toutefois préciser que l'Etat dispose de moyens nationaux (avions bombardiers d'eau, service du déminage, unités militaires pour la sécurité civile, établissements des moyens logistiques) 14 ( * ) intervenant en soutien de l'action des SDIS. Les investissements réalisés par l'Etat dans ces moyens contribuent donc indirectement à alléger d'autant la charge pesant sur les SDIS . Ces investissements et les actions qu'ils sous-tendent répondent à un principe de solidarité nationale à l'oeuvre dans le champ de la sécurité civile.
Le FAI fait l'objet d' une répartition zonale , c'est-à-dire entre les différentes zones de défense. C'est le préfet de zone qui décide de sa distribution entre les SDIS, en vue de l'acquisition d'équipements et de matériels.
Le tableau ci-dessous retrace cette distribution pour 2010.
La répartition zonale du FAI en 2010
(en euros)
|
Subvention demandée |
Feux de structure |
Feux espaces naturels |
Risques NRBC |
Secours à personnes |
Aide au commandement |
Formation |
Transmission et informatique |
dont compléments Antares |
|
|
Zone Sud Est |
2 093 423 |
87 662 |
592 648 |
60 200 |
47 701 |
1 308 211 |
1 119 019 |
||
|
Zone Sud Ouest |
2 385 716 |
31 527 |
397 357 |
21 556 |
40 773 |
1 894 503 |
1 859 481 |
||
|
Zone Nord |
1 600 115 |
1 600 115 |
1 600 115 |
||||||
|
Zone Ouest |
3 481 335 |
494 436 |
320 947 |
2 665 955 |
1 517 380 |
||||
|
Zone Paris |
1 325 101 |
418 033 |
144 918 |
52 676 |
275 474 |
434 000 |
350 000 |
||
|
Zone Est |
2 258 783 |
2 258 783 |
2 258 783 |
||||||
|
Zone Sud |
2 289 935 |
2 289 935 |
2 289 935 |
||||||
|
Total |
15 434 407 |
537 222 |
1 629 359 |
320 947 |
134 431 |
363 948 |
0 |
12 451 501 |
10 994 713 |
|
Ventilation |
100 % |
3,48 % |
10,56 % |
2,08 % |
0,87 % |
2,36 % |
0,00 % |
80,67 % |
71,23 % |
Source : DGSCGC
La distribution des crédits consentis au titre du FAI fait l'objet de critiques récurrentes . Ainsi, dans son rapport précité, la MEC de l'Assemblée nationale indiquait que « les règles de dépense et de répartition du Fonds d'aide à l'investissement des SDIS (FAI) ne sont pas satisfaisantes. De nombreux élus parlent à cet égard de « petits arrangements entre amis » ... ». Au cours de sa mission de contrôle, votre rapporteur spécial a souvent pu déceler chez ses interlocuteurs une certaine perplexité concernant les critères exacts de répartition du FAI. Ce sentiment tenait en général autant à une certaine méconnaissance du fonctionnement précis de ce fonds qu'à un désintérêt pour ces crédits, eu égard à leurs montants très modestes ( cf. infra ).
Tenant compte de ces critiques au bout de quatre années de fonctionnement du fonds, la circulaire du 5 février 2007 a eu pour objectif de réorienter l'utilisation du FAI vers le financement de moyens lourds et / ou structurants couvrant les risques majeurs (moyens de commandement ou de coordination interdépartementaux ou inter-services, mise en place de plates-formes communes d'appels d'urgence, équipements et adaptation des systèmes d'information et de communication des SDIS dans le cadre de la migration vers l'infrastructure nationale partagée Antares 15 ( * ) ) et d'encourager la mutualisation des acquisitions et de l'emploi des matériels. Depuis 2008, toutes les circulaires annuelles s'inscrivent dans la continuité de celle de 2007, en accordant une mention spéciale concernant la migration vers l'infrastructure Antares.
Au final, le FAI a connu un recentrage de son action autour d'Antares , infrastructure qui bénéficiait en 2010 de 71,2 % des crédits d'aide à l'investissement et sur laquelle votre rapporteur spécial reviendra plus en détail infra .
Pour autant, il n'a pas été entièrement mis fin au saupoudrage de ces crédits, du fait de leur enveloppe de plus en plus réduite au fil des années à répartir entre un nombre lui toujours fixe de SDIS. Simplement, le saupoudrage a changé de nature : il concernait auparavant des projets d'investissement très disparates, il touche désormais de faibles montants ventilés entre quatre vingt seize SDIS.
b) Une évolution à la baisse de la participation financière de l'Etat
La loi précitée du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 prévoit 18,36 millions d'euros en AE et en CP au titre du FAI.
Relativement modestes dans leur montant, ces crédits doivent par ailleurs être remis en perspective de l'évolution de la dotation du fonds depuis sa création.
L'évolution de la dotation du FAI
(en millions d'euros)
|
Exercice |
AE |
CP |
|
2003 |
45,00 |
45,00 |
|
2004 |
54,00 |
45,00 |
|
2005 |
61,45 |
65,00 |
|
2006 |
67,00 |
64,85 |
|
2007 |
37,50 |
37,50 |
|
2008 |
27,65 |
27,65 |
|
2009 |
23,37 |
23,37 |
|
2010 |
21,36 |
21,36 |
|
2011 |
21,36 |
21,36 |
|
2012 |
18,36 |
18,36 |
Source : DGSCGC
La dotation du FAI est ainsi passée de 45 millions d'euros en 2003 à 18,36 millions d'euros en 2012, soit une baisse de 59,2 % depuis sa création .
Après une montée en puissance de 2003 à 2005, le fonds a même culminé à 65 millions d'euros. Quasi stabilisé en 2006 (64,85 millions d'euros), il a enregistré une décrue continue depuis lors. Rapportée au pic de 2005, la dotation de 2012 subit une baisse de 71,7 % .
A cette chute tendancielle s'ajoute par ailleurs un élément conjoncturel. En effet, ainsi que l'avait relevé votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, « selon les informations recueillies auprès de la DGSCGC, la baisse de 3 millions d'euros du FAI en 2012 s'explique uniquement par le besoin de maintenir le montant de la subvention de fonctionnement de l'ENSOSP à 4,47 millions d'euros » 16 ( * ) .
Ainsi, la dotation du FAI apparaît-elle moins comme un enjeu stratégique que comme une simple variable d'ajustement au sein de la mission « Sécurité civile ».
Plus précisément, le FAI tend à jouer le rôle de variable d'ajustement au sein des dépenses d'intervention (titre 6) de la mission « Sécurité civile ». En 2011, les subventions versées par le FAI n'ont finalement été que de 12,6 millions d'euros , pour une autorisation initiale de 21,36 millions d'euros. Ce faible taux de consommation (59 %) s'explique notamment par la décision de la DGSCGC de geler une partie de ces crédits dans l'attente du versement par les SDIS de leur contribution aux frais de fonctionnement d'Antares 17 ( * ) .
c) Une sous-utilisation des crédits accordés
L'utilité et l'efficacité de ce fonds seraient déjà sujettes à caution du seul fait de cette chute du montant des dotations. Mais, au surplus, il apparaît que ces crédits (faibles) ne sont pas totalement utilisés par les SDIS .
Si les AE engagées non soldées sont reportées sur l'exercice suivant, les AE affectées non engagées sont annulées. Les CP restés inutilisés font, quant à eux, l'objet d'une demande de report. Les SDIS connaissent en effet un taux d'exécution de leurs programmes d'investissement insuffisant , bien qu'une progression notable soit enregistrée. En 2009, 66 % des projets ont été réalisés dans l'année, contre 54 % en 2007 et 63 % en 2008.
Ce niveau de taux d'exécution s'explique en partie par le faible recours aux achats de matériels « sur étagère » , au profit de cahiers des charges dont la rédaction spécifique (induisant un allongement des délais de réalisation) n'est pas toujours justifiée. Ce constat est, en bonne partie, à l'origine des reports constatés.
Lors des derniers exercices, les crédits délégués en préfecture n'ont pas été effectivement consommés par les SDIS, faute de production par ceux-ci des factures correspondantes (près d'un million d'euros en 2009).
Aussi, afin de rationaliser l'utilisation des CP , ceux-ci ne sont désormais délégués aux préfectures de département qu'à leur demande expresse, accompagnée des factures produites par les SDIS 18 ( * ) .
A cet égard, votre rapporteur spécial estime nécessaire que les SDIS travaillent à améliorer le taux de consommation des crédits du FAI dans l'année où ils sont accordés .
d) Quel avenir pour le FAI ?
Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Jean-Paul Kihl, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, a rappelé l'intérêt du FAI : « On ne subventionne plus que les investissements structurants et on dit les priorités, ce qui est notamment utile pour les élus locaux. C'est un signal fort ».
On peut cependant s'interroger sur la vigueur du signal adressé quand les montants de ce fonds sont de plus en plus réduits et largement préemptés par un unique projet (Antares). La question se pose donc bel et bien du devenir du FAI après Antares. Plusieurs scénarios sont envisageables.
Dans une première hypothèse , la suppression pure et simple du FAI pourrait être envisagée. Il s'agirait alors de tirer les conclusions de la décrue tendancielle du montant de ce fonds et des critiques qui lui sont adressées. Cette éventualité aurait le mérite, dans un contexte très tendu pour les finances de l'Etat, de dégager une économie d'environ une vingtaine de millions d'euros. Votre rapporteur spécial estime pour sa part qu'une telle suppression (brutale) du FAI adresserait un signal très négatif de désengagement de l'Etat. Elle aurait pour effet mécanique un déport de la dépense sur les collectivités territoriales et s'apparenterait à un nouveau transfert de charges. Aussi, votre rapporteur spécial n'y est pas favorable.
Un deuxième scénario pourrait prendre le contre-pied de l'hypothèse précédente en allant vers un accroissement significatif de l'abondement du FAI. Il se fonderait sur l'importance de l'aide apporté par ce fonds aux collectivités territoriales, en particulier celles de taille plus réduite pour lesquelles il peut encore jouer un effet d'entraînement. Séduisant, ce scénario nécessiterait cependant des arbitrages budgétaires afin de gager cette nouvelle dépense. Ce chemin paraît donc difficile à suivre, si l'on veut bien être réaliste.
A moyens constants ou quasi constants, la piste la plus fructueuse réside probablement dans une nouvelle approche de la logique d'attribution de l'aide . Quelque peu dissipé aujourd'hui, le rôle de signal joué par le FAI n'en reste pas moins réel. Ainsi que l'a souligné Jean-Paul Kihl auprès de votre rapporteur spécial, « beaucoup de départements conditionnent le financement des projets à l'obtention du FAI ».
Dans cette perspective, il s'agirait de redonner du sens et de l'efficacité au dispositif en fonctionnant par exemple sur appel à projets . La dimension « mutualisation » de l'investissement 19 ( * ) serait privilégiée et encouragée dans un but de rationalisation de la dépense et d'économies partagées. Tout en gardant la main sur l'orientation de la politique de sécurité sur le territoire, l'Etat pourrait ainsi saisir l'opportunité de redéfinir ses relations avec les SDIS et, partant, avec les collectivités territoriales dans le sens de relations plus apaisées et d'un intérêt partagé bien compris.
* 14 Cf . infra.
* 15 Cf . infra .
* 16 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - Tome III - Annexe 27.
* 17 Cf. infra.
* 18 Cette mesure a été mise en oeuvre dès 2010.
* 19 Cf . infra pour plus de développements.