III. CLARIFIER LES MISSIONS, RENOUVELER LE PARTENARIAT AVEC LES FORCES NATIONALES ET INSTITUER UNE POLICE TERRITORIALE
A. PRÉSERVER LA DIVERSITÉ DES MISSIONS
D'un côté, des communes petites ou moyennes sont dotées de polices municipales de taille modeste, dont les missions sont essentiellement préventives, confrontées à une moindre présence des forces nationales et ne disposant pas des ressources nécessaires ou simplement de la volonté de développer une police aux missions plus larges.
De l'autre, des communes souvent plus importantes, mettent particulièrement l'accent sur la sécurité, disposent d'une police municipale dynamique aux effectifs nombreux et dont les missions ressemblent de plus en plus à celles des forces nationales, celles-ci bénéficiant alors d'une aide appréciable pour mener à bien leurs propres missions.
Cette situation, comme on l'a vu, a trois inconvénients principaux : les missions traditionnelles de proximité perdent du terrain ; les pouvoirs judiciaires des agents de police municipale se développent au risque d'une confusion avec ceux des forces nationales ; enfin les habitants ne bénéficient pas de la même « offre de sécurité » selon leur commune de résidence.
Devant ces difficultés, deux attitudes qui semblaient possibles n'ont pas été retenues, pour des raisons très différentes, par les auteurs du présent rapport :
1-la première aurait consisté à s'en remettre totalement à la libre administration des collectivités territoriales . Pourquoi empêcher des communes dynamiques et dotées de ressources financières suffisantes de développer une police municipale conséquente, bien équipée et qui investit l'ensemble du champ de la sécurité ? Les inconvénients soulignés ci-dessus ne sont-ils pas le corollaire inévitable de cette libre administration ? Si les collectivités peuvent mettre en oeuvre des politiques culturelles ou économiques différentes, pourquoi ne pourrait-il en être de même dans le domaine de la sécurité ?
Toutefois, vos rapporteurs estiment que les inconvénients, déjà signalés, de la situation actuelle, sont trop graves (en particulier les inégalités devant la sécurité) pour qu'on les laisse se développer encore davantage ;
2-la seconde approche serait de prendre acte du retrait progressif de l'Etat de certains aspects de la sécurité et de lancer une nouvelle étape de la décentralisation, en transférant à l'échelon local de nouvelles compétences en la matière . Toutes les communes devraient ainsi se doter d'une police aux missions et aux pouvoirs judiciaires élargis, la formation des agents municipaux devant alors devenir identique à celle des agents des forces nationales, en même temps que serait organisé un contrôle plus direct par l'autorité judiciaire. Une réforme de ce genre a été menée en Belgique en 1998.
Envisager une telle évolution, qui devra peut-être, à terme, faire l'objet d'un débat qui suppose un bouleversement total de l'organisation, tant des deux forces nationales que des polices municipales, dépasse toutefois le cadre du présent rapport d'information.
Dès lors, la voie explorée par celui-ci consiste, en restant dans le cadre général actuel, d'une part à réaffirmer la spécificité des missions des polices municipales et la nécessité de les distinguer de celle des forces nationales, d'autre part à tenter de donner une nouvelle portée aux conventions de coordination. Il s'agira également de proposer des mesures destinées à résoudre certains problèmes pratiques unanimement signalés par les interlocuteurs de la mission et par les réponses au questionnaire.
Il convient d'emblée de souligner que cette approche suppose que les forces nationales remplissent pleinement leurs missions et ne poursuivent pas le mouvement de désengagement du territoire constaté par de nombreux maires. L'Etat ne doit pas délaisser sa responsabilité éminente.
Il apparaît, en conséquence, indispensable de clarifier le rôle de chacun pour maintenir l'ordre public, éviter toute confusion dans les missions respectives des forces régaliennes et des polices municipales et favoriser, en revanche, leur complémentarité sur le terrain.
1. Une police généraliste et de proximité
La diversité des missions assumées par les polices municipales, reflet de la libre administration des communes, est, selon vos rapporteurs, un atout à préserver . Elle constitue en effet une richesse et un gage d'adaptation au territoire, à la population et à leurs enjeux sécuritaires, économiques et sociaux. Elle a permis aussi bien à la communauté Roissy-porte-de-France de lutter contre la délinquance liée à la présence de l'aéroport et des entrepôts logistiques, à Maintenon, bourg rural, de débarrasser le centre-ville du stationnement gênant, qu'à la métropole Niçoise de venir en aide aux touristes victimes de vols à la tire. Elle contribue à répondre aux exigences croissantes des habitants en matière de préservation de l'environnement, permet d'intervenir dans le vaste champ des troubles de voisinage, de rassurer les habitants par des opérations « tranquillité vacances », d'assurer le bon déroulement des manifestations culturelles et sportives de la commune, de veiller à la tranquillité des personnes âgées.
Il serait probablement contreproductif de vouloir limiter directement cette diversité de missions qui ne pose pas véritablement de problèmes tant qu'elle ne donne pas prise à une confusion avec celles des forces nationales . Comme le souligne le maire de la commune de Presles (95) : « il est important que ces différentes missions subsistent dans le cadre des relations de proximité avec la population ». Et le maire d'une ville moyenne : « Il faut que la police municipale préserve sa spontanéité, d'intervention et d'organisation des réponses aux problèmes rencontrés par la population ».
D'ailleurs, la majorité des syndicats et des autres acteurs entendus par vos rapporteurs ont estimé que les dispositions du CGCT qui définissent le pouvoir de police générale du maire étaient globalement satisfaisantes.
En effet, les missions des polices municipales échappent à une définition précise du fait même de leur nécessaire adaptation aux problématiques locales et à la volonté du maire . Cette adaptation est aussi un gage de prise en compte des nouveaux besoins qui émergent en permanence sans toujours avoir pu être anticipés.
Toute volonté de réduire le champ de compétence des policiers municipaux, en particulier en les recentrant sur la lutte contre la délinquance, aboutirait soit à laisser certains besoins des habitants de la commune insatisfaits, soit à employer d'autres types d'agents (ASVP, médiateurs, animateurs...) pour accomplir les tâches ainsi abandonnées.
Au total, une mise à jour des dispositions parfois vieillissantes du code général des collectivités territoriales relatives à la police du maire 53 ( * ) pourrait être envisagée, tandis que la spécificité des missions des polices municipales devrait être réaffirmée dans les conventions de coordination (cf. proposition n° 10).
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Proposition n° 1 : Mettre à jour les dispositions du code général des collectivités territoriales définissant le pouvoir de police municipale. |
* 53 Les dispositions de l'article L 2212-5, concernant spécifiquement les policiers municipaux, sont plus succinctes en évoquant principalement « les taches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publique ».