B. DROITS ET OBLIGATIONS À CARACTÈRE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL : UN BILAN DÉCEVANT
1. L'obligation d'activité : une application très partielle
Introduite par le Sénat à l'initiative de votre commission des lois, l'obligation d'activité (art. 27) constitue l'un des grands axes de la loi pénitentiaire. L'introduction de cette disposition était inspirée par l'objectif de rompre avec le désoeuvrement dans lequel beaucoup de personnes détenues sont trop souvent laissées et de mettre à profit le temps en détention pour préparer la réinsertion de la personne. Cette obligation concernant les seules personnes condamnées implique aussi que l'administration pénitentiaire propose un ensemble d'activités au premier rang desquelles un emploi et/ou une formation professionnelle.
Le bilan de cette disposition apparaît dans l'ensemble décevant. L'article R. 57-9-1 nouveau du code de procédure pénale inséré par le décret en Conseil d'Etat n° 2010-1634 du 23 décembre 2010 a précisé que « la personne détenue condamnée remplit l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 27 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 lorsqu'elle exerce au moins l'une des activités relevant de l'un des domaines suivants : travail, formation professionnelle, enseignement, programmes de prévention de la récidive, activités éducatives, culturelles, socio-culturelles, sportives et physiques ».
Si par souci de pragmatisme et de souplesse, le législateur a entendu donner à la notion d'activité un sens large, il a néanmoins souhaité privilégier le travail et la formation -et pour les personnes ne maîtrisant pas notre langue ou les connaissances de base, les apprentissages fondamentaux.
• Les activités socio-culturelles
Certes, les activités socio-culturelles jouent un rôle fondamental tant pour limiter les tensions en détention que pour favoriser la réinsertion. Cependant, hormis dans les hypothèses d'inaptitude à l'emploi ou à la formation, elles ne devraient jouer qu'un rôle complémentaire. Leur mise en oeuvre repose pour partie sur des moyens propres à l'administration pénitentiaire (300 moniteurs de sport ou faisant fonction, 43,2 ETPT 22 ( * ) de coordonnateurs culturels et 27 ETPT de personnels d'insertion et de probation pour les activités culturelles), pour partie sur le partenariat associatif -par exemple avec certaines fédérations sportives. Une première enquête conduite en 2011 par l'administration pénitentiaire a permis d'estimer qu'en moyenne 3,7 heures d'activités culturelles, socio-culturelles et sportives 23 ( * ) avaient été proposées à chaque personne détenue avec un taux de fréquentation de 66 % (correspondant au taux de déperdition entre les inscriptions pour participer à une activité et la participation effective). Quatre profils d'établissements se dégagent : les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) pour lesquels l'offre est à la fois la plus large et la plus fréquentée ; les petites maisons d'arrêt dont l'offre est à la fois variée et fréquentée ; les grandes maisons d'arrêt où l'offre est plus limitée avec, en outre, une assiduité moins grande ; les maisons centrales proposant une activité importante et plus diverse avec une fréquentation plus régulière.
• L'enseignement
Comme le prévoit l'article 27 de la loi pénitentiaire, « lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l'activité consiste par priorité en l'apprentissage de la lecture, de l'écriture et du calcul. Lorsqu'elle ne maîtrise pas la langue française, l'activité consiste par priorité en son apprentissage ». En décembre 2011, le taux général de scolarisation représentait 24,2 % de la population pénale pour une activité hebdomadaire moyenne de 6,6 heures de cours. 63 % des personnes scolarisées suivent une formation de base, d'alphabétisation, de lutte contre l'illettrisme, de Français langue étrangère (FLE), de remise à niveau ou de préparation au certificat de formation générale.
Bien que 15 % de la population pénale -repérée à l'issue de la période en quartier arrivant- soit illettrée ou non francophone, moins de la moitié (45 %) de cette partie des détenus suit les formations de base en français langue étrangère ou de lutte contre l'illettrisme -pour une moyenne hebdomadaire de 6 heures de cours.
En revanche, la scolarisation concerne la quasi-totalité des mineurs (93 %) pendant les 40 semaines de l'année scolaire pour un volume moyen de 14 heures hebdomadaires (18 heures en EPM et 12 heures en quartier mineurs).
• L'emploi et la formation
L'emploi et la formation ne concernent qu'une minorité de personnes détenues : le taux d'activité global s'élève en effet à 39,1 % avec néanmoins de fortes disparités entre les maisons d'arrêt (34 ,7 %) et les établissements pour peine (48,4 %). 24 934 personnes détenues ont eu en moyenne mensuelle une activité rémunérée en 2011 (soit 933 de plus qu'en 2010).
Ces activités rémunérées se répartissent de la manière suivante : 33,7 % au titre du service général 24 ( * ) , 32,3 % au titre du travail en production géré par les entreprises privées, 15,7 % au titre du travail à l'extérieur, 5,1 % au titre du service de l'emploi pénitentiaire 25 ( * ) .
Vos co-rapporteurs sont conscients des efforts déployés par l'administration pénitentiaire pour développer l'emploi en détention -il en est ainsi des mesures incitatives prises dans le cadre du plan « Entreprendre » en faveur de la journée continue ou de facilités d'accès pour les véhicules utilitaires. Ils mesurent également le poids de la situation économique actuelle sur le taux d'emploi de la population pénale.
Toutefois ils restent persuadés que des marges d'action existent, encore largement inemployées.
En premier lieu, ils ont observé plusieurs freins au développement des activités rémunérées. D'abord, l'insuffisance des locaux y compris, si surprenant que cela puisse paraître, dans les établissements les plus récents. Tel est le cas du centre pénitentiaire du Havre dont les surfaces réservées aux ateliers constituent un goulet d'étranglement. La direction de l'administration pénitentiaire avait indiqué à vos co-rapporteurs que dans le cadre du nouveau programme immobilier projeté par le précédent Gouvernement, les surfaces d'atelier par place seraient augmentées avec pour conséquence un renchérissement du coût à la place de 15 000 euros par rapport au précédent programme (programme « 13 200 places »).
Par ailleurs, le mode de gestion déléguée -qui inclut notamment la prospection d'entreprises concessionnaires- n'a pas donné les résultats escomptés . Le partenaire privé se borne à atteindre -parfois avec difficulté- le niveau d'emploi prévu par le contrat de délégation sans aller au-delà. Les chefs d'établissement considérant qu'il s'agit là d'une compétence exclusive du partenaire privé se refusent généralement à prendre des initiatives complémentaires. Or l' « ardente obligation » que représente le développement du travail en détention justifierait la mobilisation de toutes les énergies.
Selon vos co-rapporteurs, différentes pistes peuvent être explorées pour accroître le nombre d'activités rémunérées proposées en prison. L'expérience fructueuse d'emploi de personnes détenues à une plateforme de tri sélectif -en cours d'installation à la maison d'arrêt de Douai après avoir été initiée au centre pénitentiaire de Lille-Loos- mériterait, par exemple, d'essaimer ( recommandation n° 4 ).
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L'établissement hors normes de Casabianda Au centre de détention de Casabianda, sur 150 personnes détenues au 15 mai 2012, lors de le visite de vos co-rapporteurs, 15 seulement étaient inoccupées, 42 étaient affectées au service général et 68 à un poste RIEP 26 ( * ) . En effet sur une surface de 1 430 hectares, l'établissement propose un panel d'activités agricoles très étendu allant de l'élevage à la culture d'immortelles. L'établissement est devenu le premier producteur de lait et de viande porcine de Corse. Ses activités s'inscrivent en complément de celles des agriculteurs locaux. Le salaire moyen à la régie s'établit à 800 euros par mois. Les personnes détenues travaillent au-delà de la durée légale mais en contrepartie elles sont également rémunérées lorsque pour une raison ou pour une autre elles ne peuvent être affectées à un emploi. |
En outre, lors de l'examen de la loi pénitentiaire, votre rapporteur Jean-René Lecerf, avait souhaité qu'une priorité soit donnée dans le cadre des attributions de marchés publics, aux productions des établissements pénitentiaires et obtenu des engagements en ce sens du Gouvernement. Le ministère de la justice avait demandé au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi que le droit de préférence prévu par l'article 53 IV du code des marchés publics soit étendu au service de l'emploi pénitentiaire (SEP) et aux entreprises concessionnaires des établissements pénitentiaire pour les produits ou services assurés par les personnes détenues. Par un courrier en date du 22 avril 2010, ce ministère a précisé que le SEP n'ayant pas de personnalité morale distincte de celle de l'Etat, il n'est pas soumis au code des marchés publics lorsqu'il lui fournit des prestations. En revanche, le droit de préférence devrait être étendu aux entreprises concessionnaires des établissements pénitentiaires sous la forme d'une modification par voie réglementaire du code des marchés publics ( recommandation n° 5 ).
Enfin, la loi pénitentiaire (art. 33) a prévu l'implantation au sein des établissements pénitentiaires de structures d'insertion par l'activité économique . Si des discussions ont été engagées entre l'administration pénitentiaire et la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, les textes d'application tardent. Or ces dispositifs sont essentiels pour permettre aux personnes détenues de s'engager dans un parcours professionnalisant afin de préparer au mieux leur sortie ( recommandation n° 6 ).
Les conseils départementaux de l'insertion par l'activité économique ne s'impliquent pas suffisamment dans le milieu pénitentiaire. Les SPIP, comme tel est le cas en Seine-Maritime, ne sont pas toujours représentés au sein de ces instances.
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La mixité des activités L'article 28 prévoit que « sous réserve du bon ordre et de la sécurité des établissements et à titre dérogatoire », des activités peuvent être organisées de façon mixte. Les activités de travail et de formation ne sont jamais organisées de façon mixte. Des activités scolaires mixtes ont été organisées de manière expérimentale en 2011 dans certains établissements (Nice - cours de second cycle préparatoire au DAE avec la présence de 4 à 6 femmes au sein d'un groupe de 12) ainsi que dans les deux seuls établissements pénitentiaires pour mineurs -Quiévrechain et Meyzieu- qui accueillent encore des filles. Certaines activités culturelles peuvent également être organisées de manière mixte. La mixité présente, cependant, de manière générale, un caractère exceptionnel . |
L'obligation d'activité, dans le cadre de l'équilibre souhaité par le législateur, s'accompagne de quatre compléments :
- la formalisation de la relation de travail entre l'administration pénitentiaire et le détenu par un « acte d'engagement » ;
- la consultation des personnes détenues sur les activités qui leur sont proposées ;
- pour les personnes les plus démunies, le versement d'une aide en nature ou en numéraire ;
- la détermination d'un taux horaire fixé par décret et indexé sur le SMIC pour la rémunération du travail des personnes détenues.
2. L'acte d'engagement : une concrétisation attendue (art. 33)
Si le législateur n'est pas allé jusqu'à prévoir l'institution d'un contrat de travail en détention 27 ( * ) , il a toutefois prévu l'établissement d'un acte d'engagement. Cet acte signé par l'administration pénitentiaire et la personne détenue « énonce les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération ».
D'après les informations communiquées à vos co-rapporteurs, ces dispositions demeurent inappliquées en attente d'une circulaire « en cours de finalisation ». Les relations au travail restent régies par la décision unilatérale de « classement » 28 ( * ) du détenu, formalisée dans un support d'engagement, prise par la commission pluridisciplinaire unique. Lors de son audition par vos deux commissions réunies, M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, a observé que certaines activités pouvaient être ajoutées ou retranchées à celles figurant dans ce support sans que les personnes détenues aient vraiment les moyens de s'y opposer.
3. La consultation des personnes détenues sur les activités qui leur sont proposées : un processus balbutiant (art. 30)
La culture pénitentiaire demeure rétive à la consultation des personnes détenues. Au sein de l'Union européenne de nombreux pays se sont montrés beaucoup plus audacieux avec la création d'un comité de détenus chargé des questions relatives à la vie en détention (Allemagne, Angleterre, Belgique, Finlande, Pays-Bas, Suède). Les dispositions pourtant prudentes de la loi pénitentiaire n'ont reçu qu'une application limitée. A titre d'exemple, au centre pénitentiaire d'Avignon-le-Pontet, la consultation des personnes détenues sur les souhaits de programmation de l'atelier vidéo devrait être étendue aux autres activités socio-culturelles sous la forme d'envoi de questionnaires de consultation aux personnes détenues.
L'administration pénitentiaire s'était pourtant initialement montrée plus ambitieuse en confiant à une magistrate, Mme Cécile Brunet-Ludet, le soin d'abord d'esquisser des pistes de travail pour la mise en oeuvre d'un droit d'expression collective des personnes détenues et ensuite d'accompagner une expérimentation dans sept établissements pilotes. Selon les témoignages recueillis par vos co-rapporteurs, l'expérience s'est révélée fructueuse dans plusieurs des sites concernés, notamment le centre de détention de Rennes. Il est regrettable que le rapport élaboré à l'issue de ce travail n'ait fait l'objet d'aucune diffusion. Ce document permettrait en effet de mieux déterminer dans quelles conditions il est possible d'élargir, comme vos co-rapporteurs le souhaitent, dans une perspective de responsabilisation des personnes détenues et d'apaisement des tensions, le champ de la consultation aux aspects quotidiens de la détention ( recommandation n° 7 ).
4. L'aide en nature ou en numéraire : une dépense très limitée (art. 31)
La loi pénitentiaire a prévu que les personnes détenues les plus démunies pourraient recevoir dans des conditions fixées par voie réglementaire une aide en nature. A l'initiative du Sénat, sur proposition de votre commission des lois, cette aide peut aussi être versée en numéraire.
Le nouvel article D. 347-1 29 ( * ) du code de procédure pénale réserve cette aide aux personnes détenues dont la situation pécuniaire présente trois caractéristiques cumulatives : la part disponible du compte nominatif pendant le mois précédant le mois courant inférieure à 50 euros ; la part disponible du compte nominatif pendant le mois courant inférieure à 50 euros ; le montant des dépenses cumulées dans le mois courant inférieur à 50 euros. Le décret précise deux points qui peuvent faire l'objet d'un débat :
- il est tenu compte des aides attribuées à la personne détenue par toute personne physique ou morale de droit public ou privé autorisée à le faire. Selon vos co-rapporteurs, l'aide versée par l'Etat relève de ses missions régaliennes et ne doit pas présenter un caractère subsidiaire par rapport aux aides apportées par des associations comme le Secours catholique ou la Croix Rouge ;
- l'aide est fournie « prioritairement en nature » (remise de vêtements et d'un nécessaire de correspondance, renouvellement de la trousse de toilette).
Selon vos co-rapporteurs, il n'y a pas lieu de privilégier l'aide en nature plutôt que l'aide en numéraire. Le Parlement aurait d'ailleurs précisé le contenu d'une telle aide, sous la forme d'un revenu minimal carcéral, s'il n'en avait été empêché par l'article 40 de la Constitution. L'instauration d'un tel revenu aurait eu pour corollaire bénéfique l'entrée des services sociaux départementaux en milieu carcéral. Vos co-rapporteurs estiment que le principe d'un revenu minimal carcéral conserve toute son actualité ( recommandation n° 8 ). Son coût pour les finances publiques serait modique.
Lors du travail préparatoire sur la loi pénitentiaire, M. Martin Hirsch, alors haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, avait évalué à 8 millions d'euros (sur un total de 10 milliards...) l'extension du revenu de solidarité active (RSA) aux personnes détenues. Aujourd'hui, sur la base de l'article D. 347-1, 30 577 personnes ont bénéficié d'une aide mensuelle de 20 euros sur une période comprise entre septembre 2011 et janvier 2012, soit une dépense de 3 millions d'euros . Le nombre des bénéficiaires est un indicateur préoccupant de la précarité d'une part importante de la population sous écrou.
5. La rémunération du travail : des difficultés pratiques de mise en oeuvre
A l'initiative de la commission des affaires sociales, le Sénat a introduit dans la loi pénitentiaire le principe selon lequel la rémunération du travail des personnes détenues ne peut être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le salaire minimum de croissance.
Aux termes du nouvel article D. 432-1 du code de procédure pénale 30 ( * ) , ce taux horaire minimum se décline de la manière suivante :
- 45 % du SMIC pour les activités de production ;
- 33 % du SMIC pour le service général, classe I (poste d'ouvrier qualifié) ;
- 25 % du SMIC pour le service général, classe II (poste d'appui aux professionnels qualifiés);
- 20 % du SMIC pour le service général, classe III (postes constitués de taches simples ne requérant pas de connaissances professionnelles particulières) 31 ( * ) .
La mise en oeuvre d'une rémunération fondée sur un taux horaire au lieu d'une rémunération à la pièce rencontre de vives résistances. Plusieurs des chefs d'établissement rencontrés par vos co-rapporteurs craignent que la généralisation du dispositif ne conduise à évincer des postes de travail les personnes détenues les plus fragiles afin de répondre aux objectifs de rentabilité des entreprises concessionnaires. La direction de l'administration pénitentiaire a indiqué que le dispositif législatif serait d'abord mis en oeuvre de manière « expérimentale » dans un nombre limité d'établissements afin d'en mesurer les conséquences.
Vos co-rapporteurs ne sous-estiment pas les difficultés liées à une rémunération horaire. Ils considèrent cependant qu'elles pourraient être surmontées, s'agissant des personnes détenues les plus vulnérables, par la combinaison d'un salaire horaire minimal et du revenu minimum carcéral préconisé plus haut ( recommandation n° 9 ).
En outre, dès lors que la loi a prévu une rémunération à un taux horaire, il est souhaitable que l'acte d'engagement mentionne le nombre d'heures travaillées. Or tel n'est pas toujours le cas, comme l'a relevé M. Nicolas Ferran, responsable de l'action juridique de l'Observatoire international des prisons, lors de ses échanges avec vos co-rapporteurs. Cette lacune rend difficile la contestation, par les détenus, de leur rémunération.
* 22 Les équivalents temps plein travaillé correspondent aux effectifs pondérés par la quantité de travail des agents (un agent titulaire travaillant à temps partiel à 80 % correspond à 0,8 % ETPT). En outre, tout ETPT non consommé l'année n est perdu l'année n + 2, contrairement à la notion d'emplois budgétaires qui, une fois créés, demeuraient acquis.
* 23 Les activités sportives représentent 85 % de cette offre.
* 24 Ces personnes sont employées par l'administration pénitentiaire pour les besoins de fonctionnement des établissements dans le domaine de l'hôtellerie ou de la maintenance.
* 25 Le service de l'emploi pénitentiaire (SEP) gère 48 ateliers implantés dans 24 établissements accueillant des personnes détenues condamnées pour de longues peines.
* 26 Régie industrielle des établissements pénitentiaires.
* 27 La majorité parlementaire avait estimé que l'application du droit commun -congés payés, rémunération au moins égale au SMIC, indemnisation en cas de rupture du contrat- dissuaderait les entreprises privées d'employer des personnes détenues.
* 28 C'est-à-dire son affectation à un poste donné.
* 29 Article 26 du décret n° 2010-1635 du 23 décembre 2010 portant application de la loi pénitentiaire et modifiant le code de procédure pénale.
* 30 Inséré dans le code de procédure pénale par l'article 36 (IV, 3°) du décret n° 2010-1635 du 23 décembre 2010 portant application de la loi pénitentiaire et modifiant le code de procédure pénale.
* 31 La répartition des emplois entre les différentes classes du service général a été précisé par l'arrêté du 23 février 2011.