II. UN DIAGNOSTIC : UN SYSTÈME ÉDUCATIF DÉBOUSSOLÉ PAR UNE SUCCESSION DE RÉFORMES BRUTALES
A. DES VAGUES DE RÉFORMES DÉSTABILISANT L'EXERCICE DU MÉTIER
1. Des coupes budgétaires insoutenables
a) Une gestion des ressources humaines dépourvue d'objectif pédagogique
Toutes les réformes menées dans le champ éducatif au cours de la dernière législature ont été inscrites dans le cadre contraignant de la révision générale des politiques publiques (RGPP). C'est par l'application rigide de la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux que s'est traduite principalement la volonté du précédent gouvernement de mettre sous pression le système éducatif grâce à l'instrument budgétaire. Votre rapporteure considère que cette politique ne présentait aucune visée éducative, ne répondant qu'à un objectif étroit de contraction des dépenses publiques. Elle doit donc être abandonnée et renversée après une redéfinition des missions du service public de l'éducation.
Le schéma d'emploi de la mission « Enseignement scolaire » pour 2012 a prévu la suppression à la rentrée 2012 de 14 000 emplois. En primaire, 5 700 suppressions d'emplois d'enseignants sont inscrites, ce qui représenterait un alourdissement des suppressions nettes de 2 333 postes par rapport à l'année dernière après l'exclusion de 5 600 régularisations de surnombres dus à un calibrage défectueux des concours en 2011. Alors qu'un consensus général des acteurs, des experts et des politiques se dégage pour dénoncer le faible investissement de l'État dans le 1 er degré en même temps que le rôle fondamental des premières années de scolarisation pour réduire l'échec et les inégalités scolaires, votre rapporteure ne peut que dénoncer les choix à courte vue qui ont prévalu. Elle demande par conséquent la révision du schéma d'emplois pour 2012. C'est d'autant plus urgent pour l'école maternelle, qui ne pourra pas encore bénéficier des mesures de sauvegarde prévues dans la proposition de loi sur la scolarité obligatoire à 3 ans qui a dû être retirée en séance publique au Sénat après une manoeuvre procédurale du précédent gouvernement.
A cette fragilisation pour l'instant programmée du primaire, s'ajoutent encore dans le budget 2012 d'importantes ponctions dans le 2 nd degré avec 6 550 suppressions de postes d'enseignants, soit une hausse des suppressions prévues de l'ordre de 1 750 postes par rapport à l'année précédente. Parallèlement, l'enseignement privé devait rendre seulement 1 350 postes d'enseignants, ce qui traduisait la bienveillance certaine du précédent gouvernement.
Afin de prévoir un remplacement intégral des départs en retraite, votre rapporteure demande le gel de toutes les suppressions non seulement de postes d'enseignants, mais également d'emplois administratifs . Pour l'instant, le budget 2012 prévoit la suppression de 400 emplois administratifs, dont 165 en établissements et 235 en administration centrale et dans les services académiques. L'administration de l'éducation nationale a déjà payé un tribut important à la RGPP et ne peut voir son réseau davantage ponctionné sans aggraver le défaut de pilotage et de cadrage, dont toutes les réformes récentes témoignent.
En cinq années d'exercice, si la loi de finances pour 2012 n'est pas rectifiée, 70 600 postes auront été supprimés dans l'éducation nationale, dont 68 000 enseignants . Le 1 er degré public aura notamment connu 27 637 réductions de postes, au moyen de la suppression des réseaux d'aide spécialisée (RASED) et la restriction drastique de la préscolarisation dès deux ans, y compris dans les zones socialement défavorisées. Votre rapporteure condamne vivement l'affaiblissement du système éducatif, en particulier de ses premiers maillons qui conditionnent la suite des apprentissages, sous l'effet des coupes budgétaires systématiques pendant la dernière législature. On ne peut que faire le constat depuis cinq ans d'une politique de l'éducation nationale décorrélée de tout projet pédagogique global et concentrée sur la maîtrise incertaine de la croissance de la masse salariale de l'État.
Dès le vote de la loi de finances pour 2008, tous les acteurs de l'éducation savaient que le système éducatif était mis en tension. Voici ce que disait déjà Philippe Richert, le rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles du Sénat sur le PLF 2008 : « [ les syndicats ] ont également fait valoir que l'année 2008 serait sans doute la dernière où des réductions d'emplois pourraient être opérées sans impact significatif sur l'offre éducative. Votre rapporteur partage pour l'essentiel cette analyse : avec le schéma d'emplois du présent projet de budget, le ministère de l'éducation nationale a procédé à la quasi-totalité des gains de productivité qui pouvaient être opérés à politique éducative constante. » Pourtant, la même politique a été poursuivie imperturbablement.
SUPPRESSIONS D'EMPLOIS PENDANT LA DERNIÈRE LÉGISLATURE (EN ETP)
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LFI 2008 |
LFI 2009 |
LFI 2010 |
LFI 2011 |
LFI 2012 |
Cumul |
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1 er degré public (prg. 140) |
- 30 |
6 000 |
7 000 |
8 967 (3 367 nettes) |
5 700 |
27 637 |
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2 nd degré public (prg. 141) |
8 830 |
6 500 |
7 000 |
4 800 |
6 550 |
33 680 |
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Privé (prg. 139) |
1 400 |
1 000 |
1 400 |
1 533 |
1 350 |
6 683 |
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Soutien (prg. 214) |
1 000 |
- |
600 |
600 |
400 |
2 600 |
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Total
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11 200 |
13 500 |
16 000 |
15 900 |
14 000 |
70 600 |
Source : Commission de la culture.
En juin 2011, la mission commune d'information du Sénat sur l'organisation du système éducatif, concluait qu'à maints égards, le budget de l'enseignement scolaire avait pu apparaître « comme l'instrument central d'une politique nullement corrélée à une stratégie éducative mais à un objectif d'assainissement des finances publiques. [...] les décisions de suppression de postes qui la traduisent ne sont pas suffisamment corrélées aux politiques éducatives. L'examen de la ventilation des suppressions de postes donne à penser qu'une certaine prime à la facilité existe : votre mission forme ici notamment l'hypothèse que les fermetures de classes dans l'enseignement primaire, aujourd'hui fortement contestées, permettent de répondre plus rapidement à la contrainte [...] ». 20 ( * )
Les suppressions de postes se sont accélérées sans permettre l'amélioration des apprentissages et le recul de l'échec scolaire grâce à une quelconque optimisation de l'emploi des ressources de l'éducation nationale ; elles ont simplement attaqué la substance de l'offre éducative. La politique financière du précédent gouvernement est entrée en contradiction avec les enjeux éducatifs essentiels de notre pays.
b) L'analyse des leviers de suppressions d'emploi
En collaboration avec l'inspection générale des finances, le ministère de l'éducation nationale a identifié une série de « gisements d'efficience ». Aux recteurs revenait ensuite de choisir les modalités de suppressions effectives de postes pour remplir le quota qui leur avait été notifié par l'administration centrale. Parmi les principaux leviers d'optimisation qui ont été actionnés, on peut citer :
- la mise en réseau des établissements ;
- l'augmentation de la taille des classes ;
- la baisse de la préscolarisation à deux ans ;
- l'externalisation du remplacement des enseignants absents via le recours à des contractuels et des vacataires ;
- la réduction des moyens d'enseignement affectés hors classe ;
- l'« internalisation » de l'enseignement des langues vivantes en primaire.
Dans le 1 er degré, l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) a relevé lors de l'examen de la préparation de la rentrée 2011, que la baisse de la préscolarisation dès deux ans était tellement nette depuis plusieurs années que ce gisement d'économies faciles était presque asséché « à l'exception de quelques départements où cette question est en revanche très sensible ». C'est le cas dans le Nord ou le Finistère où environ 40 % des enfants de deux ans sont encore scolarisés. En revanche, la taille des classes est demeurée le levier le plus massivement employé et beaucoup d'inspecteurs d'académie ont augmenté les seuils « y compris en milieu rural et y compris dans les écoles de l'éducation prioritaire qui ne sont pas sanctuarisées mais traitées comme les autres ». 21 ( * ) En outre, de grandes tensions devaient perdurer « dans les départements démographiquement dynamiques et ayant un taux d'encadrement faible, pour l'essentiel situés en banlieue parisienne et en Rhône-Alpes.» 22 ( * ) Aucune de ces orientations ne saurait être interprétée comme favorable aux apprentissages des élèves, notamment des plus faibles et des plus modestes, victimes d'une forte ségrégation sociale et scolaire.
La réduction des postes « hors classe » met en lumière certaines contradictions de la politique passée du ministère de l'éducation nationale. La catégorie des emplois hors classe est très hétérogène puisqu'elle comprend les postes de soutien dans les réseaux de réussite scolaire, les professeurs mis à disposition des IUFM, les itinérants de langue régionale, ainsi que les décharges de directeurs d'écoles, de maîtres formateurs, pour l'animation culturelle, pour les TICE, etc. Certains postes « hors classe » peuvent être devant élèves comme les RASED par exemple. Tous ces postes identifiés ces dernières années comme des gisements de réduction d'emploi ont pourtant été sciemment multipliés avec la bénédiction de la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO), de l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et des recteurs. En somme, l'éducation nationale a commencé à défaire ce qu'elle venait à peine de construire, au risque d'une désorganisation du 1 er degré. Si l'on considère qu'existe bel et bien un besoin d'animation pédagogique et de soutien aux équipes enseignantes au niveau local, il convient désormais d'aborder la gestion des postes « hors classe » avec plus de discernement.
Enfin, l'articulation entre le rôle des recteurs et de l'administration centrale est demeurée problématique tout au long de la période. La répartition des suppressions de postes au sein de l'académie et par levier relevait d'une démarche strictement locale, si bien que les services centraux du ministère ne disposaient pas d'une identification précise pour chaque levier et pour chaque académie de l'impact des mesures prises. Votre rapporteure s'étonne que l'administration centrale ne soit pas précisément informée de l'utilisation de tel ou tel levier dans telle ou telle proportion dans chaque académie. Ceci pose problème à la fois pour la transparence et l'efficacité de la gestion, pour la garantie de l'équité sur l'ensemble du territoire national et pour l'évaluation de l'impact sur les apprentissages des mesures décidées.
Le renforcement des prérogatives des recteurs, très net depuis cinq ans et encore accentué par le décret du 4 janvier 2012 modifiant la gouvernance académique, s'est accompagné d'un dessaisissement de l'administration centrale et d'un affaiblissement du cadrage national, qui n'a pu qu'amplifier les inégalités territoriales. En particulier, n'ont pas été significativement corrigés les déséquilibres de traitement entre les académies et entre les départements, certains étant traditionnellement mieux dotés que d'autres, malgré les évolutions démographiques survenues.
c) Un recours démesuré aux heures supplémentaires
Le schéma d'emplois de la mission « Enseignement scolaire » pour 2012 résulte d'un arbitrage entre les heures supplémentaires et les postes, toujours plus défavorable aux seconds, ce qui démontre, encore une fois, que la construction du budget a privilégié ces dernières années l'optimisation de la gestion et confondu la performance financière avec la performance éducative. L'ampleur du recours aux heures supplémentaires, au fur et à mesure de la poursuite des suppressions de postes, est pour votre rapporteure le signe clair d'une tension grandissante entre les besoins et les moyens, entre les missions demandées aux personnels et les ressources humaines qui y sont consacrées.
Le recours aux heures supplémentaires constitue un artifice de gestion plutôt coûteux et déconnecté de l'objectif pédagogique primordial d'amélioration des résultats des élèves. La dépense au titre des heures supplémentaires est, en effet, très dynamique puisqu'elle a connu une croissance de 3,1 % par rapport à 2009-2010, et de près de 10 % par rapport à 2008-2009. Sur l'année 2010-2011, au total 1,096 milliard d'euros dans l'enseignement public et 218,4 millions d'euros dans le privé ont été consacrés au financement de l'ensemble des heures supplémentaires, soit au total plus de 1,3 milliard d'euros sur une année. C'est l'équivalent du budget de l'ensemble de l'enseignement technique agricole. La LFI 2012 reconduisant le contingent d'heures supplémentaires a prévu de consacrer 319 millions d'euros à la seule exonération de cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu conformément aux dispositions de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).
Votre rapporteure est donc convaincue, que même dans un contexte budgétaire difficile en raison de la conjoncture internationale, les moyens sont là pour mener une autre politique avec des priorités éducatives plutôt que gestionnaires et financières. Les marges de manoeuvre existent pour réactiver les RASED, pour restaurer le potentiel de remplacement, pour accroître la préscolarisation à deux ans et améliorer le taux d'encadrement dans l'éducation prioritaire.
Sur l'année scolaire 2010-2011 dans l'enseignement public, 511 637 heures supplémentaires-année (HSA) ont été effectuées par 232 615 enseignants du 2 nd degré. Plus d'un enseignant sur deux effectue des HSA (56 %) ; ces enseignants font 2,19 HSA en moyenne. Il faut, de plus, considérer qu'en 2010-2011 dans l'enseignement public, 5 844 827 heures supplémentaires effectives (HSE), hors dispositifs particuliers, ont été effectuées, ce qui représente en moyenne 1 heure et demie par mois et par enseignant.
Les heures supplémentaires ne peuvent être l'instrument central de gestion des ressources humaines au sein de l'éducation nationale ; elles ne doivent servir que pour des ajustements à la marge et par définition temporaires et instables. A trop perturber cet équilibre fondamental, on en est quasiment venu à confondre les missions périphériques de l'école avec son coeur de métier.
Plus profondément, le recours massif aux heures supplémentaires a constitué également une tentative de contournement insidieux du cadre réglementaire définissant le service des enseignants, dont on découvre en passant qu'il est beaucoup plus souple que la caricature qui en est habituellement faite. Il est aisé de comprendre que le précédent gouvernement voulait s'appuyer sur le constat que la moitié des enseignants certifiés font deux HSA en moyenne par an, pour préparer l'extension du service hebdomadaire sans concertation.
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LE CADRE RÉGLEMENTAIRE ET L'UTILISATION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES DANS L'ÉDUCATION NATIONALE a) Les Heures Supplémentaires Année (HSA) Les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service . Le taux annuel de cette indemnité se calcule en divisant le traitement moyen annuel brut du grade du bénéficiaire par son maximum de service réglementaire, le résultat ainsi obtenu étant multiplié par la fraction 9/13 e . Cette fraction correspond au ratio de 36/52 e , qui exprime le rapport entre la durée effective de l'année scolaire (36 semaines) et la durée de l'année civile. Depuis le 1 er septembre 1999, le montant de la 1 re HSA accomplie par les enseignants au-delà de leur ORS est majoré de 20 % (décret n° 99-824 du 17 septembre 1999). Ainsi, à titre d'exemple, le taux annuel de la première heure HSA accomplie par un professeur certifié de classe normale au-delà de son maximum hebdomadaire de service (18 heures) s'élève à 1 291,21 euros, les heures supplémentaires suivantes sont rémunérées au taux annuel de 1 076,01 euros. En parallèle, le nombre d'heures supplémentaires que les enseignants peuvent être tenus d'effectuer, dans l'intérêt du service en sus de leur maximum hebdomadaire de service, a été ramené de deux à une (décret n° 99-880 du 13 octobre 1999). En application de la loi TEPA , le décret n° 2007-1430 du 4 octobre 2007 prévoit que les heures supplémentaires bénéficient d'une exonération d'impôt sur le revenu et d'une exonération de cotisations sociales à compter du 1 er octobre 2007. A titre d'illustration, un enseignant certifié de classe normale à 18 heures par semaine dans l'enseignement public qui effectue 2 HSA bénéficie ainsi, depuis l'application de ce dispositif, d'un supplément de rémunération d'environ 326 euros à ce titre. b) Les Heures Supplémentaires Effectives (HSE) Les HSE sont versées dès lors que le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier. Il peut s'agir notamment des heures faites pour assurer le remplacement d'un enseignant absent pour une courte durée. En effet, selon les dispositions du décret n° 2005-1035 du 26 août 2005 qui fixe les conditions du remplacement des personnels enseignants du 2 nd degré absents pour une durée inférieure ou égale à deux semaines, à défaut d'enseignants volontaires, les chefs d'établissement peuvent désigner les personnels chargés d'assurer des enseignements complémentaires pour pallier une absence de courte durée. Depuis le 1 er janvier 2008, elles sont rétribuées à raison de 1/36 e d'HSA majoré de 25 % (décret n° 2008-199 du 27 février 2008) contre 15 % antérieurement. Le taux d'HSE d'un professeur certifié de classe normale dont le maximum hebdomadaire de service est fixé à 18 heures s'élève à 37,36 euros, à compter du 1 er juillet 2010. Les HSE bénéficient également du dispositif d' exonérations mis en place par la loi « TEPA ». A titre d'exemple, un enseignant certifié de classe normale à 18 heures par semaine dans l'enseignement public qui effectue 1,5 HSE bénéficie depuis l'application de ce dispositif d'un supplément de rémunération d'environ 69 euros à ce titre. c) Les dispositifs particuliers Un dispositif d' accompagnement éducatif après les cours existe depuis la rentrée 2007 dans tous les collèges publics et privés sous contrat, ainsi que dans les écoles relevant de l'éducation prioritaire. Les personnels enseignants assurant l'aide aux devoirs et aux leçons au titre de l'accompagnement éducatif sont rémunérés sous forme d'HSE ou de vacations pour un montant total d'environ 96,2 millions euros pour l'année scolaire 2010-2011, correspondant à 2,6 millions d'HSE . Depuis la rentrée 2010, dans le cadre de la réforme du lycée, des stages de remise à niveau et des stages passerelles ont été organisés dans les lycées publics et privés pendant les vacances scolaires ou en cours d'année. Ces stages sont assurés dans la plupart des cas par des enseignants volontaires rémunérés en HSE. Par ailleurs, un dispositif a été mis en place pour renforcer les compétences des collégiens et des lycéens en langues vivantes. Mis en oeuvre dès la rentrée 2008, ces stages d'anglais sont offerts pendant les vacances d'hiver, de printemps et d'été. Ils se déroulent sur une semaine, à raison de trois heures par jour pendant cinq jours. Les enseignants du 2 nd degré participant à ces dispositifs sont également rémunérés en HSE. d) Les Heures d'interrogation (HI) Les heures d'interrogation dans les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) sont contingentées et proportionnelles à l'effectif des élèves inscrits dans ces classes. Elles évoluent donc en fonction des effectifs d'élèves. Seuls les enseignants effectuant tout leur service en CPGE peuvent bénéficier de l'exonération de cotisations salariales et de la défiscalisation prévues dans le dispositif « TEPA » au titre des heures d'interrogation. En 2010-2011, dans l'enseignement public, les enseignants de CPGE ont effectué 1 229 167 heures d'interrogation soit environ 4 heures hebdomadaires par enseignant dont 54 % sont exonérées. S'agissant des gains liés au dispositif d'exonérations prévu par la loi « TEPA », un professeur agrégé assurant tout son service en CPGE et effectuant 4 HI par semaine bénéficie d'un supplément de rémunération d'environ 953 euros au titre de ces heures d'interrogation. |
Source : MEN-DGESCO-DAF
Avis budgétaire de
la commission de la culture (rapporteur : F. Cartron - PLF 2012)
* 20 J.-C. Carle (rapporteur), De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecture pour l'école , MCI sur l'organisation territoriale du système éducatif, Sénat, n° 649, juin 2011, I, p. 22.
* 21 IGAENR, Suivi trimestriel des académies, Rapport n° 2011-033, avril 2011, p. 5.
* 22 Ibid., p. 3.