SECONDE PARTIE : OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES |
Comme en chaque fin d'année parlementaire, les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de la mise en application des lois relevant de leur champ respectif de compétences. Ce constat était traditionnellement établi au 30 septembre ; cette année, il l'est au 31 décembre 2011. Les observations que ces bilans permettent donnent lieu à une communication synthétique du président de chaque commission, dont le compte rendu figure en annexe n° 2 du présent rapport.
Pour 2010-2011, les observations positives formulées par les différentes commissions convergent tandis que des exemples précis illustrent les retards ou les anomalies constatées, relatives notamment à l'insuffisante diminution du nombre de lois en attente de leur totale mise en application, au caractère excessif des délais de remise des rapports demandés au Gouvernement par le législateur, voire à l'absence de dépôt de nombre de ces rapports .
Les bilans complets et très détaillés établis par les commissions permanentes sont publiés, depuis l'an dernier, sur le site Internet du Sénat (www.senat.fr), en complément du présent rapport.
I. UN BILAN NETTEMENT POSITIF7 ( * )
1) Les commissions constatent que l'année parlementaire 2010-2011 est caractérisée par une nette amélioration du taux de mise en application des lois les plus récentes.
À ce stade, il convient de rappeler que, cette année , comme cela a déjà été noté plus haut, il a été décidé de retenir comme période de référence la seule session ordinaire , soit de début octobre 2010 à fin juin 2011 pour arrêter le nombre de lois adoptées définitivement à examiner, ce qui représente seulement neuf mois au lieu des douze mois d'une année parlementaire complète, soit trois mois de moins .
Parallèlement, la période d'observation retenue pour comptabiliser les mesures réglementaires prises est plus longue que précédemment puisque sont comptabilisés les mesures publiées jusqu'au 31 décembre 2011, au lieu du 30 septembre, soit trois mois de plus .
Trois mois de moins d'un côté et trois mois de plus de l'autre, cela signifie que le constat de très importantes améliorations d'une année parlementaire sur l'autre dans la mise en application des lois est inéluctable.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées se félicite de la mise en application totale de la loi relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer ( n° 2011-13 du 5 janvier 2011).
Elle note avec satisfaction que la loi relative au contrôle des importations et des exportations de matériel de guerre de matériels assimilés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l'Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité (n° 2011-702 du 22 juin 2011) a vu 95 % de ses textes d'application, soit 19 sur 20, pris dans un délai inférieur à quatre mois. Les quatre mesures résultant d'amendements sénatoriaux ont toutes été prises.
La commission des affaires sociales exprime un satisfecit constatant une reprise du rythme de la mise en application des lois puisque 78 % des 168 mesures prévues par les lois examinées au fond par la commission en 2010-2011 avaient été prises au 31 décembre 2011 .
La commission relève que « même en tenant compte des paramètres de l'allongement de la durée étudiée, la mise en application des lois s'est nettement améliorée cette année ».
Cela est dû en grande partie au bon rythme de parution des nombreux textes réglementaires nécessités par la loi portant réforme des retraites (n° 2010-1330 du 9 novembre 2010) et par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (n° 2010-1594 du 20 décembre 2010) .
La commission des affaires sociales relève que, en dépit d'un nombre de mesures d'application bien plus élevé que l'an dernier , les délais de parution des mesures attendues pour les lois de l'année se raccourcissent avec 62 % des mesures publiées dans les six mois suivant la promulgation de la loi (contre 50 % en 2009-2010).
Elle note aussi la poursuite du très bon suivi réglementaire de la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) (n° 2009-879 du 21 juillet 2009), son taux de mise en application étant passé de 55 % à 77 % au cours de l'année. Il en est de même pour la loi relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie (n° 2009 - 1437 du 24 novembre 2009) dont le taux de mise en application est passé cette année de 59 % à 97 %.
Enfin, la commission observe que, cette année, le taux de mise en application des lois examinées après engagement de procédure accélérée (83 %) dépasse de manière significative celui des lois examinées selon la procédure de droit commun (63 %) . Elle apprécie que cela soit également le cas pour l'examen des lois de financement de la sécurité sociale , examinées de droit selon la procédure accélérée, dont le taux de mise en application atteint 75 % .
La commission de la culture, de l'éducation et de la communication note que le bilan de l'année parlementaire 2010-2011 confirme la tendance, observée depuis le début de la XIII ème législature, du raccourcissement du délai moyen de mise en application des lois ; 80 % des lois étant mises en application dans un délai de moins de douze mois .
La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire constate que, pour l'année parlementaire 2010-2011, 25 des 30 mesures réglementaires d'application prévues par les lois de l'année ont été prises soit un taux de 64 % , considéré comme satisfaisant.
80 % des mesures réglementaires (prévues et non prévues) sont parues dans les six mois suivant la promulgation des lois qu'elles mettent en application (contre 70 % en 2009-2010).
La commission des finances exprime une double satisfaction résultant d'abord de l'augmentation du taux de mise en application des lois promulguées lors de l'année parlementaire, en légère augmentation (68 % contre 65 % de 2009-2010), et de la résorption importante du stock de mesures anciennes (41 mesures sur 69 prises ou devenues sans objet au cours de l'année).
Parmi les éléments positifs, la commission relève également que la totalité des lois partiellement mises en application le sont à plus de 75 % et que le taux global de mise en application augmente légèrement en passant de 87 % à 92 % en 2010-2011.
La commission des lois note que 14 lois sur les 23 promulguées sont entièrement mises en application, ce chiffre comprenant les 10 lois d'application directe tandis que 9 appellent encore des mesures d'application.
2) D'une manière générale, les commissions sont globalement satisfaites des éléments d'information communiqués par le Gouvernement sur la mise en application des lois, avec des réserves toutefois.
La commission des affaires sociales salue le fait que le suivi de la mise en oeuvre réglementaire est facilité par le développement de l'inscription, en tête du décret , du public concerné par la mesure, de son objet résumé , de sa date d'entrée en vigueur et d'une notice explicative précisant son contenu et sa base juridique. Elle apprécie également la transmission régulière de fiches établies par le secrétariat général du Gouvernement expliquant les écarts observés entre les tableaux mis en ligne sur Legifrance et ceux élaborés par le Sénat pour sa base Apleg.
Cependant, une nouvelle fois, la commission déplore que, sur le site Legifrance , les échéanciers de parution des textes réglementaires ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réelle des lois considérées. En effet, seuls les décrets en Conseil d'État ou les décrets simples y sont comptabilisés et non les arrêtés. De plus, une certaine surestimation de la bonne mise en application de la loi s'y manifeste en raison de l'interprétation parfois extensive du lien entre la prescription du législateur et l'exigence de textes réglementaires.
La commission relève que les échéanciers ne mentionnent pas systématiquement les dates prévisionnelles de publication des textes ou encore que ces dates ne sont pas toujours respectées , d'autant que ces décalages ne sont pas explicités.
Enfin, les textes d'application eux-mêmes ne comportent pas toujours, comme il serait souhaitable, les visas permettant d'identifier les textes qu'ils mettent en oeuvre .
Parfois, ce n'est pas l'absence de textes réglementaires mais l'importance considérable de leur volume qui peut entraver tant le contrôle parlementaire que la compréhension de la norme par le citoyen .
La commission de la culture , une fois encore, déplore que le nombre de rapports en souffrance - 22 rapports depuis 2000 - demeure élevé, notamment dans le domaine de la communication audiovisuelle.
La commission des finances regrette le caractère incomplet des échéanciers figurant sur le site Legifrance dans la mesure où les arrêtés n'y sont pas comptabilisés et où les dates prévisionnelles de publication des textes n'y sont pas systématiquement mises à jour lorsque l'échéance prévisionnelle de publication a été dépassée sans que le texte ait été pris.
La commission souhaiterait une amélioration des visas des décrets ou des arrêtés qui ne devraient plus omettre de citer l'article du code qu'ils mettent en application.
* 7 Pour chaque commission, les statistiques citées ne portent que sur les lois pour lesquelles la commission était saisie au fond.