IV. LE RESPECT DE L'ORDRE PUBLIC ENTRE SÉVÉRITÉ ET INCERTITUDES
A. LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ET LE FINANCEMENT DU TERRORISME
1. Un régime clarifié et renforcé par la loi du 12 mai 2010
a) Une harmonisation globale pour l'ensemble des prestataires de jeux d'argent et de hasard
Ainsi que l'a rappelé Jean-Baptiste Carpentier, directeur de Tracfin, lors de son audition par votre rapporteur, le jeu est par nature un moyen potentiel de transfert d'argent , y compris à travers les frontières, et donc un vecteur privilégié de blanchiment . Dès lors, la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme figure parmi les objectifs de la politique publique des jeux d'argent et de hasard, tels que prévus par l'article 3 de la loi du 12 mai 2010.
La loi, en particulier son article 22, a permis de clarifier et harmoniser les obligations des opérateurs de jeux , désormais tous soumis au même régime de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, prévu par les articles L. 561-2 à L. 561-22 du code monétaire et financier. Ce faisant, la France a poursuivi sa démarche d'extension des obligations nées de la troisième directive anti-blanchiment 96 ( * ) à tous les opérateurs de jeux, en y intégrant les prestataires de jeux en ligne. Si l'identification du « blanchisseur » potentiel demeure l'instrument le plus dissuasif, d'autres obligations spécifiques ont abouti à la mise en place d'un arsenal très étoffé de mesures de prévention .
Les opérateurs établis en France qui sont titulaires de droits exclusifs ou agréés doivent, en particulier, respecter les obligations de vigilance à l'égard de leur clientèle et de déclaration des opérations suspectes (dite « déclaration de soupçon ») auprès de Tracfin, prévues, respectivement, par les articles L. 561-5 à L. 561-14-2 et L. 561-15 à L. 561-22 du code monétaire et financier.
Des dispositions proches sont également susceptibles de s'appliquer aux opérateurs établis à l'étranger et dont l'Etat de domiciliation ne prévoit pas de régime équivalent, compte tenu des responsabilités confiées à l'ARJEL ( cf . infra ).
Les opérateurs de jeux ont une incitation forte à respecter ces obligations de lutte anti-blanchiment puisqu'à l'instar des autres professions concernées, ils sont passibles, en cas de manquement, des sanctions administratives et pécuniaires prononcées par l'autorité de droit commun qu'est la Commission nationale des sanctions . L'ARJEL dispose également, comme Tracfin, d'un droit de saisine directe de cette commission, sans passer par une autorité ministérielle. La gradation des sanctions administratives prévue par l'article L. 561-40 du code monétaire et financier est assez « habituelle 97 ( * ) », et la sanction pécuniaire, dont le montant est fonction de la gravité des manquements, est plafonnée à cinq millions d'euros.
L'article 64 de la loi du 12 mai 2010 a également étendu les pouvoirs de contrôle des agents de l'administration (le service central des courses et jeux - SCCJ - s'agissant des casinos), qui peuvent désormais avoir lieu sur place , dans les locaux des prestataires de jeux, et non plus seulement sur pièces.
b) Le rôle central de l'ARJEL
De manière générale, l'article 18 de la loi prévoit que toute entreprise qui sollicite un agrément auprès de l'ARJEL « justifie de sa capacité à assumer ses obligations en matière de lutte contre les activités frauduleuses ou criminelles, en particulier le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ». Le cahier des charges des opérateurs candidats à l'agrément, annexé à l'arrêté du 17 mai 2010, comporte ainsi une sous-partie qui expose les « informations relatives à la lutte contre les activités frauduleuses ou criminelles, en particulier le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ». De même, l'article 21 de la loi dispose que l'agrément ou son renouvellement peut être refusé pour un motif tiré de l'incapacité technique, économique ou financière du demandeur de faire face durablement, aux obligations de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme 98 ( * ) .
L'article L. 561-36 du code monétaire et financier, tel que modifié par l'article 22 de la loi, confie directement à l'ARJEL le contrôle du respect, par les opérateurs agréés de jeux en ligne, de leurs obligations au regard de la lutte contre le blanchiment. L'Autorité est ainsi membre du Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment.
Par sa décision n° 2011-025 du 24 février 2011 portant adoption des lignes de conduite en matière de lutte anti-blanchiment, le collège de l'ARJEL a précisé les obligations de contrôle interne qui s'imposent aux opérateurs, selon quatre axes :
- la désignation d'un correspondant , l'information et la formation du personnel, la mise en place d'une évaluation et d'une cartographie des risques adaptées ;
- la vigilance à l'égard de la clientèle, susceptible d'être renforcée dans certaines configurations de jeu (utilisation de cartes prépayées et tables privées au poker) ;
- la déclaration à Tracfin des sommes ou opérations dont les opérateurs « savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner » qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine d'emprisonnement supérieure à un an 99 ( * ) ;
- le gel des avoirs dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme ou de sanctions financières internationales, dans les conditions définies par les articles L. 562-1 à L. 562-11 du code monétaire et financier.
L'article 27 de la loi prévoit également que chaque opérateur rend compte, dans son rapport annuel à l'ARJEL , des résultats des contrôles qu'il a réalisés en matière de lutte contre les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
c) Les autres mesures contribuant à la prévention
Enfin, l'efficacité de la lutte contre le blanchiment est liée à quatre mesures essentielles :
- le plafonnement du TRJ , qui contribue à limiter l'attrait et la rentabilité du blanchiment via le jeu en ligne ;
- l'obligation, pour les opérateurs domiciliés à l'étranger, de faire accréditer par l'administration fiscale un représentant établi en France , qui doit aussi tenir à la disposition de l'administration et de l'ARJEL la comptabilité de l'ensemble des sessions de jeu ;
- les lourdes contraintes imposées par le processus d'inscription des joueurs, qui peuvent décourager l'acte de blanchiment ( cf . infra ) ;
- le renforcement de la fiabilité, de la sécurité et de la traçabilité des moyens de paiement , compte tenu des dispositions de l'article 17 de la loi : l'adossement direct du compte joueur à un compte de paiement ouvert auprès d'un prestataire de services de paiement européen 100 ( * ) , l'exclusion de la monnaie fiduciaire et du chèque pour l'approvisionnement du compte joueur, et le reversement des avoirs exclusivement par virement bancaire.
d) Le développement des cartes prépayées
A la suite d'un amendement de notre collègue Nicolas About, qui avait reçu un avis favorable du Gouvernement, les cartes prépayées ont été incluses dans les moyens de paiement éligibles . Ce moyen de paiement avait suscité des réserves de votre rapporteur dans la mesure où il tendait indirectement à réintroduire des espèces dans le circuit, à concurrence du plafond de chaque carte (en général de cent euros). Lors de l'examen en séance le 24 février 2010, le ministre Eric Woerth avait cependant apporté les garanties suivantes :
« Je pense que les cartes prépayées sont une bonne chose. Les associations de joueurs ou de consommateurs y sont favorables. Des études menées au Royaume-Uni montrent que cette technique permettrait de mieux contrôler notamment l'addiction en créant une rupture puisqu'il faut aller rechercher la carte.
« Pour prévenir une interrogation légitime, je dirai que les garanties nécessaires à la lutte contre le blanchiment sont préservées. En effet, tous les opérateurs de jeux sont assujettis aux obligations de vigilance et de déclaration. Et tous les joueurs sont identifiés, quel que soit le moyen de paiement. On ne joue pas de manière anonyme .
« Le projet de loi verrouille les conditions de reversement de leurs avoirs , qui ne peuvent être versés que par virement et sur un seul compte de paiement préalablement déclaré. C'est bien à ce niveau que se situe le risque de blanchiment. »
Les représentants des deux sociétés que votre rapporteur a auditionnés - Ticket Surf International et Paysafecard - se sont félicités du vif succès que recueillait ce moyen de paiement auprès des joueurs en ligne, qui a contribué à accroître sensiblement leur activité. Le réseau de distribution est étendu 101 ( * ) et pourrait s'élargir aux enseignes de grande distribution. Les cartes peuvent également servir de support promotionnel pour des sites de jeux en ligne, et les prestataires ont à cet égard été retenus comme partenaires privilégiés par la plupart des opérateurs de poker et de paris 102 ( * ) , à l'exception notable des deux anciens monopoles.
* 96 Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Le champ d'application de cette directive, qui n'est pas d'harmonisation maximale, ne couvre que les casinos.
* 97 Soit l'avertissement, le blâme, l'interdiction temporaire d'exercice de l'activité pour cinq ans maximum, et le retrait d'agrément ou de la carte professionnelle.
* 98 Outre les obligations attachées à son activité, à la sauvegarde de l'ordre public, aux nécessités de la sécurité publique et à la lutte contre le jeu excessif ou pathologique.
* 99 Ce qui est susceptible de couvrir également la fraude fiscale.
* 100 Ce qui garantit l'identification systématique et au premier euro du titulaire du compte, l'absence d'espèces dans les échanges entre compte de paiement et compte joueur, et la traçabilité des flux vers ou en provenance de ces comptes.
* 101 Bureaux de tabac, stations d'essence, points de vente de la presse... Soit environ 32 000 points de vente pour les produits de Paysafecard.
* 102 Ces partenariats se sont aussi traduits par la facturation d'une partie des dépenses de marketing des opérateurs aux prestataires de services de paiement.