C. UN PREMIER BILAN PLUTÔT POSITIF DES ACTIONS DE CONTRÔLE ET DE SANCTION
1. Une action plus axée sur la prévention que sur la sanction
a) Des contrôles diversifiés
L'ARJEL réalise un contrôle permanent du respect par les opérateurs de leurs obligations selon des modalités diversifiées : constatations effectuées sur les sites Internet, demandes de renseignement, accès au dispositif d'archivage des données de jeu, consultation du fichier des interdits de jeu et audit des architectures de jeux ( « frontal » et plate-forme de jeux).
Au cours de sa première année d'activité, soit au 12 juin 2011, l'ARJEL avait réalisé 174 actions de contrôle de la conformité des sites. Ce contrôle a plus particulièrement porté sur les points suivants :
- pour le poker : la conformité aux formes de jeux autorisées ( Texas Hold'em et Omaha Poker 4 ), le respect des règles d'attribution aléatoire des places aux tables et l'interdiction de constituer des tables internationales ;
- pour les paris sportifs : la conformité à la liste des catégories de compétitions et types de résultats autorisés et l'évolution des cotes et mises des principales épreuves ;
- pour les paris hippiques : le respect du calendrier des courses publié par le ministère de l'agriculture et des règles relatives au pari mutuel ;
- pour l'ensemble des opérateurs : la publicité dans la presse et au cinéma, ainsi que les obligations relatives à l'homologation des logiciels et à la mise en place des modérateurs de jeux.
L'ARJEL a adressé 32 courriers de demande d'informations à des opérateurs, notamment sur leur politique de bonus, et 69 courriers de demande de mise en conformité, notamment sur la protection des mineurs et la prévention du jeu excessif. Elle a dressé un certain nombre de procès-verbaux de constatation de manquement - dont 13 à l'issue de contrôles des sites - portant en particulier sur les procédures de consultation du fichier des interdits de jeu, d'acceptation des conditions générales et de fixation des modérateurs.
Au vu de ces manquements, le collège de l'ARJEL avait adressé, au 12 juin 2011, 22 mises en demeure à 16 opérateurs , dont la majorité (13) ayant trait à la procédure de certification.
b) L'implication dans la lutte contre les sites illégaux
S'agissant de la lutte contre l'offre illégale , il convient de rappeler que celle-ci ne relève pas à titre principal de l'ARJEL , mais de la police judiciaire, des douanes et des juridictions pénales. Elle est également tributaire de l'attractivité de l'offre régulée. Néanmoins, l'ARJEL demeure directement concernée par cet enjeu et, ainsi que le précise l'article 34 de la loi du 12 mai 2010, « participe » à la lutte contre les sites illégaux et la fraude. Son action comporte ainsi trois volets :
1) Civil : dès l'ouverture du marché, la direction des enquêtes et du contrôle a exercé un suivi de l'offre illégale directement concurrente des sites agréés, puis a étendu fin 2010 son action aux opérateurs de jeux de casino en ligne. Une base de 1 339 sites (au 12 juin 2011) a ainsi été constituée, dont 336 sites de comparaison ou d'information. L'ARJEL a adressé des rappels à la loi à 469 sites 83 ( * ) , dont 377 après constat d'huissier. La grande majorité de ces sites, soit 419, se sont conformés aux demandes de l'Autorité , souvent dès la première demande.
Dans certains cas, l'ARJEL a cependant dû mettre en oeuvre la procédure de blocage judiciaire des sites 84 ( * ) prévue à l'article 61 de la loi. Seules deux condamnations sous astreinte (de dix mille euros par jour) ont été prononcées par le TGI de Paris, en août 2010 85 ( * ) et avril 2011 86 ( * ) , les autres sites ayant fermé leur accès avant l'audience. Les fournisseurs d'accès enjoints par le tribunal ont néanmoins interjeté appel contre sa décision du 6 août 2010.
Comme il est développé plus loin, cette procédure permet dans la plupart des cas de bloquer l'accès pour de nouveaux joueurs, mais n'est sans doute que partiellement ou peu efficace pour des joueurs inscrits avant mai 2010 ou des joueurs chevronnés qui disposent de moyens techniques de contournement .
2) Pénal : l'ARJEL ne dispose pas de la personnalité morale et ne peut donc intenter une action pénale, mais peut - à l'instar d'autres services dotés de pouvoirs judiciaires 87 ( * ) - effectuer des signalements au parquet. L'Autorité a ainsi effectué 41 signalements .
3) Administratif : en application de l'article 62 de la loi précitée, le ministre chargé du budget peut, sur proposition de l'ARJEL et après une mise en demeure infructueuse de cette dernière, décider d'interdire pour une durée de six mois renouvelable tout mouvement ou transfert de fonds en provenance ou à destination des comptes d'un opérateur non autorisé.
Cette procédure importante a été précisée par un décret du 7 décembre 2010 88 ( * ) . Elle n'a cependant pu être mise en oeuvre . D'une part, un arrêté prévu par ce décret n'a toujours pas été pris, et d'autre part, il subsiste une incertitude sur la possibilité pour les agents de la police judiciaire ou des douanes de communiquer à l'ARJEL et au ministère du budget des coordonnées bancaires qui relèvent du secret bancaire et du secret de l'enquête.
c) Une procédure de sanction encore peu utilisée
Dans trois cas , la procédure initiée par le collège a été poursuivie et a donné lieu à une saisine de la commission des sanctions après notification des griefs. Dans trois décisions rendues en juin 2011, celle-ci a prononcé deux avertissements , dont l'un assorti d'une amende de 10 000 euros pour manquement aux obligations d'archivage en temps réel, et a conclu dans un cas à l'absence de sanction pour les griefs allégués 89 ( * ) .
Conformément à la faculté qui lui est offerte par l'article 43 de la loi, la commission a publié ces trois décisions de sanction dans les quinze jours qui ont suivi leur prononcé. Afin de ne pas causer un préjudice de réputation susceptible d'excéder la nature de la sanction et de contrevenir au principe de proportionnalité des peines, et s'inspirant en cela de la pratique éprouvée de l'AMF, la commission des sanctions a dans les trois cas recouru à l' « anonymisation » des personnes sanctionnées 90 ( * ) .
Votre rapporteur estime que la commission des sanctions de l'ARJEL a fait un usage raisonné et légitime de cette faculté , et avait d'ailleurs considéré dans son rapport législatif précité que l'identité avait surtout vocation à être révélée lors des « manquements les plus graves et mettant directement en cause l'ordre public ». De même, la publication des sanctions a une double vertu : renforcer leur caractère dissuasif et informer le public comme les opérateurs sur la doctrine de la commission des sanctions et l'intensité de son activité. Votre rapporteur estime cependant qu'il est possible d'aller plus loin et de s'inspirer de la récente réforme de la procédure de sanction de l'AMF, ainsi qu'il est précisé dans la seconde partie du présent rapport.
De manière plus originale, il importe de relever que la décision qui n'a pas donné lieu à sanction a fait l'objet d'un recours du collège de l'ARJEL devant le Conseil d'Etat . Rappelons que cette faculté du collège, qui avait donné lieu à débats lors de son introduction au Sénat mais que votre rapporteur approuve pleinement, conforte la « juridictionnalisation » de l'ARJEL en transposant, ainsi que cela avait été fait pour l'Autorité de contrôle prudentiel 91 ( * ) , le principe de recours du ministère public. Le collège n'a donc guère attendu pour utiliser cette faculté . En l'espèce, il a considéré que l'interprétation de la commission des sanctions était de nature à fragiliser l'équilibre du dispositif d'enregistrement des données.
* 83 Dont 19 sites dès le mois de juillet 2010, dont les noms ont été rendus publics.
* 84 Cette procédure prévoit que le président de l'ARJEL puisse saisir en référé le président du tribunal de grande instance de Paris aux fins d'ordonner à l'hébergeur du site et aux principaux fournisseurs d'accès de bloquer l'accès au site litigieux.
* 85 Ordonnance du 6 août 2010 relative à l'accès au site StanJames.com .
* 86 Ordonnance du 28 avril 2011 relative à l'accès au site 5dimes.com .
* 87 Les « cyberpatrouilleurs » de la Direction générale des douanes et des droits indirects, de la Direction générale de la gendarmerie nationale et du Service central des courses et jeux de la Direction centrale de la police judiciaire.
* 88 Décret n° 2010-1504 du 7 décembre 2010 relatif aux modalités d'application du chapitre III du titre VI du livre V du code monétaire et financier portant obligations relatives à la lutte contre les loteries, jeux et paris prohibés.
* 89 Sans se prononcer sur la matérialité des manquements constatés, la commission a estimé que « l'obligation imposée aux opérateurs d'inclure les données relatives au compte de chaque joueur, et notamment à sa date d'ouverture, parmi celles qui doivent faire l'objet d'un enregistrement en temps réel sur le support matériel d'archivage, ne résultant que du dossier des exigences techniques élaboré par l'ARJEL, apparaît dépourvue de fondement juridique ». Elle a appliqué le même raisonnement à l'absence d'enregistrement de l'information relative à l'acceptation des conditions générales de vente.
* 90 Et de manière plus surprenante, à la non-publication de la date précise de chaque étape de la procédure (notification des manquements, ouverture de la procédure de sanction, notification des griefs, désignation d'un rapporteur au sein de la commission des sanctions, production d'observations écrites par la personne mise en cause et l'ARJEL, etc .).
* 91 Et ultérieurement, par la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010, pour l'Autorité des marchés financiers.