II. LE FONDS DE PÉRÉQUATION INTERCOMMUNAL ET COMMUNAL (FPIC)
A. LA GENÈSE DU FPIC
1. Un dispositif prévu dès la loi de finances pour 2010
a) L'engagement de la loi de finances pour 2010 : la clause de « revoyure »
(1) La réforme de la taxe professionnelle a rendu impérative la création de nouveaux outils de péréquation
La réforme de la taxe professionnelle a, d'une part, accentué les écarts de richesse entre les collectivités du bloc communal en territorialisant la CVAE et, d'autre part, porté préjudice aux outils de péréquation préexistants qu'étaient les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).
(a) La territorialisation de la CVAE concentre la fiscalité locale sur certains territoires
Le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale (CET), composée de la CVAE et de la CFE, a suscité un débat sur la territorialisation des nouveaux impôts créés . S'agissant de la CFE, dont l'assiette est foncière et le produit affecté uniquement aux communes et aux intercommunalités, la territorialisation allait de soi.
En revanche, dans sa version initiale, le texte proposé par le Gouvernement prévoyait de mutualiser le produit de la CVAE au niveau national et de le répartir en fonction de critères distincts de sa seule assiette fiscale. Cette proposition, très novatrice, faisait de la CVAE l'outil d'une péréquation territoriale efficace.
L'Assemblée nationale comme le Sénat ont toutefois fait le choix de territorialiser la CVAE s'agissant du bloc communal , c'est-à-dire de réserver le bénéfice de cette recette aux communes et aux intercommunalités sur le territoire desquelles les entreprises assujetties étaient imposées. L'objectif visé était que chaque territoire perçoive strictement le produit acquitté par les entreprises qui y sont implantées, afin de maintenir une incitation au développement de zones économiques.
Toutefois, ce choix a eu pour conséquence d'accentuer très fortement les écarts de richesse au niveau territorial . En effet, la répartition des bases de la taxe professionnelle - constituées principalement par les immobilisations corporelles des établissements - était moins concentrée sur certains territoires que ne l'est celle de l'assiette de la CVAE. Comme le relevait le rapport « Durieux-Subremon » 12 ( * ) , la région Ile-de-France, par exemple, concentre le tiers de la valeur ajoutée créée sur le territoire français alors qu'elle représentait moins du quart de la taxe professionnelle. Or, le produit de la CVAE, qui s'est élevé à 10,3 milliards d'euros en 2010, constitue la principale ressource fiscale de remplacement de la taxe professionnelle pour le bloc communal.
Ainsi, le remplacement de la taxe professionnelle par la CVAE, en accentuant les écarts de richesse fiscale entre les territoires, a rendu plus impérative encore la création d'outils de péréquation au niveau intercommunal et communal.
(b) Les outils de péréquation préexistants sont devenus obsolètes
Par ailleurs, la disparition de la taxe professionnelle a remis en cause le fonctionnement des anciens outils de péréquation communaux qu'étaient les FDPTP et le FSRIF .
En effet, les FDPTP tiraient leurs ressources de la taxe professionnelle acquittée par les établissements dits « exceptionnels » au regard de l'importance de leurs bases de taxe professionnelle par habitant comparées à la moyenne. La disparition de la taxe professionnelle prive donc ces fonds de toute alimentation. Certes, le choix a été fait de garantir, via une dotation de l'Etat, le montant des FDPTP de l'année 2009 mais la création de tout nouvel établissement exceptionnel n'entraînera plus une croissance du produit des FDPTP dans un département. En outre, le gel des montants de l'année 2009 conduira progressivement à déconnecter les montants de la péréquation opérée par les FDPTP de la réalité économique des territoires.
Le même constat s'applique au FSRIF, dont une partie des ressources était calculée en fonction de la taxe professionnelle, et qui est donc remis en cause par la réforme 13 ( * ) .
(2) Les deux engagements pris concernant la péréquation intercommunale et communale
Pour remédier à ces effets préjudiciables à la péréquation et à la réduction des écarts de richesse entre les communes et les intercommunalités, deux engagements ont été pris dans la loi de finances pour 2010 .
D'une part, l'article 78 de la loi de finances précitée a prévu que les FDPTP et le FSRIF seraient maintenus en 2011, le niveau de leurs ressources devant être au moins équivalent à celui existant avant la réforme.
Extrait de l'article 78 de la loi de finances pour 2010
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I. A compter de l'année 2011 sont mis en place, dans chaque département, en remplacement des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, des systèmes de péréquation des ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale permettant de corriger les inadéquations de la répartition ou de la croissance des ressources entre ces collectivités et établissements publics au regard de l'importance de leurs charges ou de la croissance de ces charges. II. A compter de l'année 2011, les modalités de fonctionnement du Fonds de solidarité de la région Ile-de-France sont modifiées pour prendre en compte, d'une part, l'impact de la modification de la notion de potentiel financier sur les versements au fonds opérés en application du I de l'article L. 2531-13 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, l'impact de la suppression de la taxe professionnelle sur les versements au fonds opérés en application du II de l'article L. 2531-13 du même code. III. En 2011, les ressources et les versements faisant l'objet de chacun des dispositifs de péréquation visés aux I et II sont d'un montant au moins égal aux montants redistribués en 2010. |
D'autre part, l'article 76 de la loi de finances précitée, inséré à l'initiative du Sénat, a prévu qu'au vu du rapport transmis par le Gouvernement au Parlement pour évaluer les conséquences de la réforme 14 ( * ) , « la loi précise et adapte le dispositif de répartition des ressources des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle met en place des mécanismes de péréquation fondés sur les écarts de potentiel financier et de charges entre les collectivités territoriales ».
Cet article pose donc les bases de la nouvelle péréquation financière intercommunale et communale, rendue nécessaire par la réforme de la taxe professionnelle.
b) Les pistes de l'exécutif : le rapport « Durieux-Subremon »
Le rapport « Durieux-Subremon » s'est donc penché sur les modalités de la mise en oeuvre d'un tel dispositif et a formulé des propositions, « à titre d'illustration », au nom de l'exécutif.
Le mécanisme applicable aurait obéi aux principes suivants :
- un dispositif en flux cumulé plutôt que portant sur le stock des ressources des communes et des EPCI. Cette option permet de conserver le principe d'une compensation à l'euro près des effets de la réforme pour l'ensemble des collectivités territoriales. Les fonds prélevés le seraient sur la croissance entre le potentiel fiscal de l'année considérée et le potentiel fiscal de l'année 2010, qui sert de référence ;
- une articulation entre deux mécanismes de péréquation, l'un au niveau régional, l'autre au niveau national . Cette solution permettrait, d'une part, de préserver l'outil du FSRIF et, d'autre part, de majorer le montant global consacré à la péréquation ;
- une prise en compte de la totalité de la richesse fiscale des communes et des intercommunalités et non uniquement de la fiscalité économique. En effet, la conséquence directe de la réforme est, au niveau communal, d'accroître progressivement l'importance relative de la fiscalité acquittée par les ménages par rapport à la fiscalité économique. Or, plus la masse financière utilisée pour calculer les montants affectés à la péréquation est élevée, plus il est aisé de parvenir à des objectifs de réduction de richesses entre les collectivités. C'est pourquoi le rapport préconise d'utiliser le critère du potentiel fiscal et non uniquement le produit de la CFE et de la CVAE ;
- des prélèvements effectués selon un barème progressif sur les blocs communaux dont le potentiel fiscal par habitant est 1,5 fois supérieur à la moyenne nationale pour le fonds national et 1,25 fois supérieur à la moyenne régionale pour les fonds régionaux, afin de concentrer les prélèvements sur les collectivités les plus favorisées ;
- enfin, des reversements à destination des blocs communaux dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 0,75 fois la moyenne nationale ou régionale, selon le cas.
D'après les éléments, nécessairement incomplets et imprécis, dont disposait la mission « Durieux-Subremon » au moment de la rédaction de son rapport, un tel dispositif de péréquation aurait permis une réduction du niveau global des inégalités de potentiel fiscal par habitant entre les blocs communaux de 16 % à l'horizon 2015.
c) Les précisions apportées par les parlementaires en mission
Parallèlement aux travaux menés par les inspections générales, le Premier ministre a nommé six parlementaires en mission auprès du ministre chargé de l'économie afin d'accompagner l'application de la réforme de la fiscalité locale et de préparer la mise en oeuvre de la clause de revoyure prévue par la loi de finances pour 2010 : François-Noël Buffet, Olivier Carré, Alain Châtillon, Michel Diefenbacher, Charles Guené et Marc Laffineur.
Ces parlementaires ont rendu, au mois de juillet 2010, un rapport contenant leurs propres préconisations s'agissant des suites de la réforme de la taxe professionnelle. Concernant le FPIC, leurs propositions s'articulaient autour des axes suivants :
- le système de péréquation intercommunal et communal doit porter sur l'ensemble territorial que constituent les EPCI et leurs communes membres, aussi bien pour les prélèvements que pour les reversements ;
- le FPIC doit reposer sur un potentiel fiscal « élargi » des collectivités territoriales, comprenant notamment les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP et FNGIR) ;
- le principe d'articuler des fonds régionaux et un fonds national, proposé par le rapport « Durieux-Subremon », était maintenu. Les seuils proposés étaient, pour le prélèvement au fonds national, un potentiel fiscal par habitant supérieur à 1,5 fois la moyenne nationale et, pour les fonds régionaux, un potentiel fiscal par habitant supérieur à 1,25 fois la moyenne régionale , c'est-à-dire les propositions du rapport des inspections ;
- la redistribution des montants prélevés au titre du fonds national serait placée sous le contrôle du comité des finances locales ;
- la répartition d'une partie des sommes prélevées se ferait en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges ;
- enfin, les critères de charges devront être définis par comparaison avec les charges de chaque strate du bloc communal et prendre en compte des indicateurs de « gestion vertueuse » et de charges de centralité.
2. Un mécanisme adopté en loi de finances pour 2011
C'est sur la base de l'ensemble de ces travaux que le FPIC a été élaboré et discuté, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011.
a) La concrétisation des engagements pris en loi de finances pour 2010
(1) Un dispositif voté sans simulations
Comme la clause de revoyure le prévoyait, le projet de loi de finances pour 2011 15 ( * ) a concrétisé la promesse faite par le Gouvernement de mettre en oeuvre un fonds de péréquation au niveau communal et intercommunal.
En raison notamment des incertitudes résultant de la mise en place des nouvelles impositions votées en loi de finances pour 2010, le texte proposé par le Gouvernement n'était assorti d'aucune simulation ni estimation des effets du mécanisme proposé. Toutefois, l'absence de simulations était relativisée par le fait que le fonds ne devait entrer en vigueur qu'en 2012, ce qui permettait, tout au long de l'année 2011, de procéder aux simulations et aux ajustements nécessaires.
C'est dans ce contexte que la commission des finances a créé le groupe de travail à l'origine du présent rapport, afin de prendre le temps d'expertiser le dispositif proposé avant l'échéance de la loi de finances pour 2012.
En outre, l'article 125 de la loi de finances pour 2011 a prévu que le Gouvernement remette au Parlement un nouveau rapport , avant le 1 er septembre 2011, précisant les modalités de répartition du fonds de péréquation intercommunal et communal.
Extrait de l'article 125 de la loi de finances pour 2011
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Avant le 1 er septembre 2011, le Gouvernement remet au Parlement un rapport qui précise les modalités de répartition du Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales. Le rapport précise notamment : 1° Les groupes démographiques de communes et les catégories d'établissements publics de coopération intercommunale dont le potentiel fiscal moyen sert de comparaison pour déterminer la contribution des collectivités contributrices ; 2° Le seuil du potentiel fiscal moyen définissant le prélèvement au fonds de péréquation ; 3° Le taux s'appliquant au prélèvement en fonction de l'écart au potentiel fiscal moyen ; 4° Le montant maximal de prélèvement à instaurer afin de préserver les ressources de chacun des établissements publics de coopération intercommunale et communes soumis au prélèvement ; 5° Les critères de ressources et de charges utilisés dans la répartition des attributions au titre du fonds ainsi que leur poids respectif ; 6° Les modalités spécifiques de contribution et de reversement s'appliquant à la région d'Ile-de-France, en précisant l'articulation avec le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France et les conséquences sur ce fonds des nouvelles modalités de péréquation. Le rapport formule toute proposition de nature à renforcer l'efficacité du dispositif de péréquation adopté. L'avis du comité des finances locales est joint à ce rapport. |
Ce rapport, assorti de l'avis du comité des finances locales, doit permettre d'apporter les éclairages chiffrés qui n'étaient pas disponibles lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011.
(2) Un texte profondément modifié par les débats au Parlement
Le Parlement a été amené, en l'absence de simulations, à définir dans la loi de finances pour 2011 les contours du nouveau fonds de péréquation.
Comme le détaille le tableau ci-dessous, tous les aspects du mécanisme proposé par le Gouvernement ont été fortement modifiés à l'Assemblée nationale puis au Sénat , le Parlement s'accordant finalement sur la version votée par le Sénat.
Les trois versions successives de l'article 125 de la loi de finances pour 2011
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Texte proposé par le Gouvernement |
Texte adopté par l'Assemblée nationale |
Texte adopté par le Sénat
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Niveau des fonds de péréquation |
Un fonds national unique |
Un fonds national assorti, dans chaque région, de fonds régionaux |
Un fonds national assorti d'un fonds régional dans la seule région Ile-de-France pour remplacer le FSRIF |
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Les objectifs des fonds en termes de montants péréqués |
2 % des recettes fiscales du bloc communal en 2015 |
1 % des recettes fiscales du bloc communal pour le fonds national en 2015 1 % des recettes fiscales du bloc communal pour l'ensemble des fonds régionaux en 2015 La garantie que le montant du FSRIF en 2012 serait au moins égal à celui de 2009 |
2 % des recettes fiscales du bloc communal pour le fonds national en 2015 La garantie que le montant du FSRIF en 2012 serait au moins égal à celui de 2009 La garantie que le montant du FSRIF en 2015 serait au moins égal à 1,5 fois celui de 2009 |
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Les prélèvements |
Un prélèvement en fonction du potentiel fiscal Un seuil de prélèvement non défini |
Un prélèvement à partir de 1,5 fois le potentiel fiscal moyen national pour le fonds national Un prélèvement à partir de 1,5 fois le potentiel fiscal moyen régional pour les fonds régionaux |
Un prélèvement à partir de 1,5 fois le potentiel financier moyen national |
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Les reversements |
Aux seuls EPCI et communes isolées En fonction des ressources fiscales et de critères de charges |
Aux seuls EPCI dont le potentiel fiscal est inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant national (ou régional, selon le fonds considéré) Exclusion des communes isolées |
Aux seuls EPCI dont le potentiel financier est inférieur au potentiel financier moyen par habitant national Exclusion des communes isolées |
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La contribution de l'Etat aux ressources du fonds |
Une dotation annuelle égale aux sommes allouées aux FDPTP en 2011 au titre des communes défavorisées |
Aucune |
Aucune La dotation annuelle est rétablie mais au profit des FDPTP |
Source : commission des finances
b) Sous-entendus et malentendus
Même dans sa version définitive, le texte voté dans la loi de finances pour 2011 pose de nombreuses questions.
Votre groupe de travail s'est notamment interrogé sur la pertinence de fixer un objectif à l'horizon 2015 calculé en référence aux ressources fiscales du bloc communal. En effet, le périmètre des ressources fiscales du bloc communal n'est pas défini. En outre, si ces ressources venaient à diminuer, en raison d'un période de ralentissement économique ou du fait d'une modification de la législation fiscale, faudrait-il en conclure que les montants consacrés à la péréquation doivent diminuer proportionnellement ?
Par ailleurs, l'objectif à atteindre en 2015 n'a, dans sa globalité, pas été modifié durant l'examen du texte au Parlement. Or, parallèlement, la dotation de l'Etat à ce fonds a été supprimée. Initialement, la dotation de l'Etat, égale aux sommes allouées aux FDPTP en 2011 au titre des communes défavorisées devait servir à alimenter en partie le fonds, ce qui aurait permis, dès la première année, de le doter de 419 millions d'euros soit un montant près de deux fois supérieur à celui prévu pour l'année 2012 : 0,5 % des recettes fiscales des collectivités territoriales. On pouvait donc s'interroger sur la nécessité de redéfinir les montants consacrés à la péréquation suite à la suppression de la dotation de l'Etat.
La question de la stratification des prélèvements et des reversements n'a pas été abordée. Or, le niveau du potentiel financier par habitant des communes et des EPCI croît fortement avec la population de la collectivité ou de l'intercommunalité. Ne pas stratifier le prélèvement aurait donc pour conséquence d'opérer les prélèvements essentiellement sur les communes et intercommunalités urbaines pour les redistribuer en direction des collectivités rurales, ce qui mérite un débat.
L'articulation entre le fonds national et le nouveau FSRIF n'est pas clarifiée . Le texte de l'article 125 précité prévoit que le FSRIF « est alimenté au premier chef par les ressources provenant des prélèvements » au titre du fonds national mais qu'il « obéit à des règles de fonctionnement de prélèvement complémentaire et de péréquation interne autonomes en raison de la spécificité de la région d'Ile-de-France », ce qui nécessite des dispositions supplémentaires pour rendre opérationnel le fonctionnement du FSRIF.
Les EPCI sont tenus, dans le texte adopté, de reverser au moins 50 % des montants répartis par le fonds à leurs communes membres. Cette disposition s'applique sans tenir compte de la catégorie de l'EPCI ou de son degré d'intégration fiscale , ce qui n'apparaît pas logique.
Enfin, rien n'est indiqué concernant l'articulation entre l'entrée en vigueur des fonds de péréquation et les autres calendriers relatifs à l'organisation des collectivités territoriales . Certes, la loi de réforme des collectivités territoriales 16 ( * ) prévoit l'achèvement de la carte de l'intercommunalité en 2014 mais, dans l'attente de cette échéance, certaines communes isolées risquent de subir un prélèvement au profit du FPIC sans bénéficier de reversements. Par ailleurs, l'achèvement de la carte intercommunale n'est pas prévu, en l'état actuel des textes, dans les départements de la « petite couronne » parisienne. Par conséquent, les communes isolées qui s'y trouvent pourront le rester après l'année 2014, ce qui n'a pas été pris en compte lors du vote de l'article 125 de la loi de finances pour 2011.
* 12 Rapport sur l'évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités territoriales et sur les entreprises, Inspection générale des finances et Inspection générale de l'administration, mai 2010.
* 13 Voir, sur ce point, le III du présent rapport.
* 14 Ce rapport deviendra le rapport « Durieux-Subremon » précité.
* 15 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 16 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.