B. METTRE EN PLACE, DÈS 2012, UN DISPOSITIF DE PÉRÉQUATION APPELÉ À MONTER EN PUISSANCE
En préalable, le groupe de travail s'est prononcé en faveur d'un maintien à 2012 de la date d'entrée en vigueur du FPIC .
Certaines voix se sont élevées pour proposer un report à 2013 de la création des nouveaux dispositifs de péréquation. Un tel report serait dommageable. Il convient au contraire de saisir l'occasion qu'a représentée la réforme de la taxe professionnelle pour mettre en place ces nouveaux outils. Par ailleurs, le Gouvernement semble à même de fournir, à compter du mois de septembre 2011, des simulations qui permettront de ne pas voter un dispositif « à l'aveugle ». Enfin, l'ampleur du mécanisme proposé par le groupe de travail est progressive et permet donc de créer un mécanisme dès 2012 sans craindre de porter préjudice à certaines communes ou intercommunalités.
1. Le choix d'un objectif en valeur absolue
a) Un fonds d'un milliard d'euros en 2015
Au terme de sa réflexion, le groupe de travail a opté pour une définition chiffrée en valeur absolue des montants financiers qui feront l'objet d'une péréquation au travers du FPIC . Cette décision est indépendante des choix que sera amené à effectuer le législateur s'agissant du montant effectif de la péréquation.
En effet, un montant défini en millions ou en milliards d'euros est plus lisible qu'une définition en pourcentage des recettes fiscales des collectivités territoriales, d'autant plus qu'aucun consensus n'a pu être trouvé sur la définition du périmètre de ces ressources fiscales.
D'après les estimations fournies par le Gouvernement, l'objectif d'un niveau de péréquation égal, en 2015, à 2 % des ressources fiscales des collectivités aurait correspondu à environ un milliard d'euros en valeur absolue. Le groupe de travail a donc préféré adopter cet objectif, très clair, d'une péréquation au niveau intercommunal et communal égale à milliard d'euros en 2015 .
b) Le traitement des FDPTP
Le groupe de travail s'est par ailleurs penché sur l'éventuelle contribution du dispositif de garantie des FDPTP au fonds de péréquation intercommunal et communal .
Depuis la réforme de la taxe professionnelle, l'ancien dispositif d'alimentation des FDPTP à partir du produit de taxe professionnelle résultant des établissements « exceptionnels » de chaque commune a été remplacé par deux mécanismes de garantie :
- d'une part, les montants des FDPTP versés, en 2009, aux communes dites « concernées », c'est-à-dire essentiellement celles situées à proximité des établissements « exceptionnels », ont été intégrés au dispositif de compensation à l'euro près des effets de la réforme, à travers la DCRTP et le FNGIR. Il n'est pas question de revenir sur cette intégration qui se justifie par le caractère très stable des reversements au profit des communes « concernées » ;
- d'autre part, les reversements des FDPTP au profit des communes dites « défavorisées » ont été maintenus à leur niveau de l'année 2009 grâce à la création d'une dotation de l'Etat. Cette dotation ne garantit pas directement les communes « défavorisées », puisque les montants reversés à ce titre étaient variables d'une année sur l'autre et résultaient des délibérations du conseil général, qui avait la responsabilité de gérer le FDPTP. Ce sont les FDPTP qui perçoivent directement cette dotation, à charge pour le conseil général, comme avant la réforme, de déterminer la répartition de ces fonds entre les communes du département. En pratique, la part des FDPTP consacrée aux communes dites « défavorisées » est donc devenue une dotation de l'Etat que chaque département a la charge de répartir entre les communes et les intercommunalités de son territoire . Le conseil général dispose en outre d'une très grande marge de manoeuvre dans la détermination des critères de répartition de ces fonds versés par l'Etat puisque l'article 46 de la loi de finances pour 2011 se contente d'énoncer que la répartition est opérée par lui « à partir de critères objectifs qu'il définit à cet effet, entre les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les agglomérations nouvelles défavorisés par la faiblesse de leur potentiel fiscal ou l'importance de leurs charges ».
Il ressort de cette analyse que les 419 millions d'euros consacrés par l'Etat chaque année, à compter de 2011, à garantir les ressources des FDPTP à destination des communes et intercommunalités « défavorisés » ont fortement changé la nature des anciens FDPTP. La question se pose donc légitimement de savoir si ces fonds ne pourraient pas plutôt être intégrés dans le dispositif national de péréquation.
Le groupe de travail n'a pas définitivement tranché la question de l'alimentation du FPIC par la garantie de l'Etat versée aux FDPTP . Ce sujet est en effet sensible pour certains départements qui gèrent à ce titre, à partir de 2011, des montants non négligeables. Toutefois, il lui apparaît nécessaire, a minima , que le Gouvernement effectue un travail d'évaluation des effets péréquateurs des fonds redistribués par les départements via les FDPTP , afin d'envisager, le cas échéant, leur transfert vers le dispositif national de péréquation.
2. Une montée en puissance progressive
a) Une croissance linéaire jusqu'à l'objectif d'un milliard d'euros en 2015
Le groupe de travail a conservé la linéarité, entre les années 2012 et 2015, de la montée en puissance des montants péréqués par le FPIC . La traduction en valeur absolue des montants implique que le FPIC s'élèvera à :
- 250 millions d'euros en 2012 ;
- 500 millions d'euros en 2013 ;
- 750 millions d'euros en 2014 ;
- un milliard d'euros en 2015 .
Cette progressivité permet d'enclencher le dispositif dès l'année 2012 et de garantir parallèlement son acceptabilité par l'ensemble des communes et des intercommunalités.
Une option parfois envisagée aurait consisté à prévoir une montée en puissance progressive du FPIC, qui serait demeuré limité les premières années pour effectuer un rattrapage plus rapide vers l'objectif du milliard d'euros en 2015. Cette proposition n'a pas semblé satisfaisante au groupe de travail car elle enverrait un mauvais signal, d'excessive prudence, aux collectivités territoriales.
b) Un montant relativement limité eu égard aux dotations verticales
Par ailleurs, la commission des finances rappelle que le montant prévu pour le FPIC, tant en 2012 qu'en 2015, reste très limité par rapport aux masses financières en jeu s'agissant des dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales , comme l'indique le tableau ci-après. En 2015, le fonds ne représentera toujours que 4,2 % du montant global de la DGF du bloc communal et, même si les montants des dotations de péréquation verticales n'augmentaient pas d'ici à cette échéance, le FPIC serait du même ordre de grandeur que la DSU et la DSR.
Masses financières en jeu au titre du FPIC
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Enfin, le groupe de travail a relevé qu'en 2011 le complément de garantie de la DGF a été écrêté, à hauteur de 130 millions d'euros, afin de permettre aux dotations de péréquation incluses dans le périmètre de la DGF d'augmenter, malgré le gel, en euros courants, de cette dotation. Cette disposition s'est apparentée à une mesure de péréquation horizontale puisque des ressources financières ont été prélevées aux communes qui disposaient du montant de complément de garantie le plus élevé pour l'affecter aux communes éligibles aux dotations de péréquation verticale. Cette mesure n'a pas suscité de vive opposition de la part des communes qui se voyaient prélevées.
Or, le FPIC, en 2012, représentera moins de deux fois l'équivalent de la mesure de péréquation qu'a constitué cet écrêtement du complément de garantie . Cette comparaison a semblé au groupe de travail de nature à rassurer les collectivités les plus aisées sur le montant du prélèvement dont elles pourraient faire l'objet en 2012.