Points susceptibles d'être soulevés lors de l'audition des responsables de la DATAR par le groupe de travail « Bilan de la décentralisation »337 ( * )
1. DRESSER L'INVENTAIRE DES DOCUMENTS DE L'ÉTAT À L'INTENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Quels sont les documents de l'État (schémas, appels à projets, plans locaux...) qui s'imposent, qui sollicitent ou qui sont disponibles pour les collectivités territoriales ?
Les documents de l'État disponibles sont de plusieurs natures :
- politiques et plans d'action nationaux (parfois décidés dans le cadre de CIADT) : ex. du programme national très haut débit, du plan de développement de maisons en santé en milieu rural... ;
- schémas nationaux : ex. du SNIT ;
- directives de l'État (prescriptives ou non) : OIN, DTADD ;
- classements, c'est-à-dire zonages (zonages montagne, AFR, ZRR, ZFU...) ;
- obligations d'aménagement du territoire fixées à des opérateurs de services publics : ex. des obligations de présence postale ;
- cadre national stratégique pour la mise en oeuvre des programmes européens.
2. FAIRE LE POINT SUR L' « AGENCISATION »
Quelles sont les agences nationales disposant d'un réseau territorial (ANRU...) ? Comment s'organisent leurs relations avec les collectivités ?
Pour ce qui concerne l'aménagement du territoire il n'existe pas d'agence nationale.
La DATAR constitue un lieu d'échange unique entre les services de l'État et les collectivités territoriales à travers son réseau territorial (SGAR, commissariats, chargés de mission régionaux thématiques) mais aussi de par les relations qu'elle entretient (tutelle ou partenariat) avec différents organismes dont l'AFII, ou les agences de développement économique régional.
• Une relation privilégiée avec
les SGAR
Dans l'organisation déconcentrée de l'État, les préfets de région, assistés des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), sont compétents pour fixer les orientations de l'État en matière d'aménagement du territoire et de développement économique et social. Ils sont à ce titre les relais et interlocuteurs privilégiés de la DATAR sur le territoire, en relation avec les préfets de départements et l'ensemble de l'administration déconcentrée. Les différentes équipes de la DATAR ont ainsi des contacts réguliers, notamment par le biais de réunions d'information mensuelles organisées dans les locaux de la DATAR avec les secrétaires généraux et leurs chargés de mission.
• Les commissaires à
l'aménagement et au développement des massifs
La DATAR gère et anime le réseau des commissaires de massif en poste dans les Alpes, les Pyrénées, le Massif Central, le Jura, les Vosges et la Réunion.
Sous l'autorité des préfets coordonnateurs de massif, les commissaires sont la cheville ouvrière de la politique de la montagne que la France a choisi de mener dans le cadre d'une approche globale à l'échelle de chaque massif (cf. décret du 12 janvier 2004 relatif aux commissaires à l'aménagement, au développement et à la protection des massifs).
A la tête des commissariats de massif, les commissaires ont un rôle transversal, à la fois interrégional et interministériel, nécessaire à la mise en oeuvre des différentes politiques menées par l'État et l'Union européenne dans les massifs.
Ils assurent :
• l'interface entre les acteurs du massif et
l'État. Les commissaires sont secrétaires des comités de
massif, instances de concertation qui réunissent les forces vives du
territoire et qui définissent les objectifs et les actions souhaitables
pour le développement, l'aménagement et la protection du massif.
Il revient notamment à ces comités d'élaborer les
schémas interrégionaux de massif. Ces documents d'orientation
stratégique, rendus obligatoires par la loi du 23 février 2005
relative au développement des territoires ruraux, sont au final
approuvés par les régions concernées, après avis
des départements ;
• la préparation, le suivi et
l'exécution au titre de l'État des conventions
interrégionales de massif. Préparées conjointement aux
contrats de projets État-régions, elles permettent à
l'État et aux collectivités territoriales concernées
(régions, départements) de s'accorder sur des projets à
financer à l'échelle du massif ;
• la préparation et le suivi des programmes en
association avec la préfecture de région du préfet
coordonnateur de massif.
A ces fonctions institutionnelles, s'ajoute un rôle d'animation et de conseil en liaison avec les porteurs de projets et organismes structurant le massif. Les commissaires interviennent en s'appuyant sur les acteurs techniques et économiques, qu'ils contribuent à organiser, de manière à développer ou consolider des filières économiques. Ils relaient ainsi sur le terrain le coeur de métier de la DATAR : animation, ingénierie territoriale et montage de projets.
La DATAR réunit les commissaires tous les mois, à la fois pour échanger sur l'état d'avancement des politiques et faciliter l'appropriation d'une politique inter-massifs au plan national. Elle apporte également un important soutien financier puisqu'elle prend entièrement à sa charge le budget des commissariats (investissement et fonctionnement).
• Les chargés de mission à
l'animation économique et aux mutations
L'équipe Développement et mutations économiques s'appuie sur un réseau de 22 correspondants en région placés au sein de SGAR (voire des services déconcentrés de l'État). Ils exercent, pour le compte de la DATAR, une activité de veille et d'anticipation des crises et des mutations.
Au sein de ce réseau, une dizaine de chargés de mission, agents de la DATAR, mènent, en plus de leur activité de veille et d'anticipation, des actions de soutien à la redynamisation des territoires en restructuration économique. Ils interviennent en faveur du développement économique des territoires touchés par des mutations économiques : accueil et conseil aux PME/PMI, montage de dossiers de création ou d'extension, ingénierie financière, en lien étroit avec les services déconcentrés de l'État concernés.
• Relations entre la DATAR et
l'AFII
La DATAR soutient les activités de promotion, de prospection et d'accueil des investissements internationaux mobiles menés par l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII).
Créée en 2001, l'AFII est un établissement public (EPIC) placé sous la double tutelle du ministère de l'Espace rural et de l'Aménagement du territoire et du ministère de l'Economie de l'Industrie et de l'Emploi (MEIE). En octobre 2008, l'agence a signé avec la DATAR et le MEIE un contrat d'objectifs et de moyens couvrant la période 2009-2011.
• Ce contrat fixe trois axes prioritaires
à l'AFII
- faire porter un peu plus du tiers de ses actions de prospection d'investissements étrangers sur une quinzaine de secteurs technologiques liés aux éco-industries et aux domaines d'excellence de la France ;
- promouvoir les pôles de compétitivité à l'étranger ;
- contribuer à la valorisation à l'étranger de certains sites de défense en reconversion.
• La collaboration entre la DATAR et les
agences de développement économique régional
La DATAR travaille en collaboration avec le réseau territorial des agences régionales de développement économique (ARD). Certaines de ces agences sont issues de « commissariats au développement économique » créés, à l'initiative de l'État, il y a plus de 30 ans. D'autres, plus récentes, ont vu le jour à l'initiative des collectivités territoriales.
Ces agences ont 3 missions majeures :
- l'ingénierie et la valorisation de l'offre territoriale ;
- la coordination des actions de promotion/prospection (ces agences sont correspondants régionaux de l'Agence française pour les investissements internationaux, cette dernière étant soutenue par la DATAR) ;
- l'ingénierie financière et le traitement des projets.
Après avoir contribué pendant plusieurs années, aux côtés des collectivités territoriales, au financement du fonctionnement et des actions d'une douzaine d'ARD, la DATAR a engagé depuis 2007 un retrait progressif, qui s'achèvera en 2011.
Cette évolution au plan financier n'a toutefois pas fait disparaître les liens opérationnels que la Délégation continue d'entretenir avec les agences, notamment par le biais de l'AFII et du CNER (participation aux réunions régulières d'information, d'échanges, de transfert d'expertise organisées par l'AFII et le CNER).
3. LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ ET LES PÔLES D'EXCELLENCE RURALE
Comment les pouvoirs locaux y sont-ils associés ? Tous les niveaux de collectivités sont-ils impliqués ? Avec quels résultats ?
Quels sont les domaines d'activités impliquant les plus des collectivités territoriales ?
Avantages et inconvénients de l'approche sectorielle et régionalisée par rapport à une approche plus générale (type planification) ?
• Les pôles de
compétitivité
Comment les pouvoirs locaux y sont-ils associés ? Tous les niveaux de collectivités sont-ils impliqués ? Avec quels résultats ?
Les pouvoirs locaux sont très impliqués dans la politique des pôles de compétitivité.
Le territoire est la base de l'existence d'un pôle de compétitivité, l'implication des collectivités territoriales se traduit par :
- une participation financière aux structures de gouvernance des pôles ainsi qu'aux projets de R&D des pôles (via le comité des financeurs) ;
- la mise en place d'un écosystème favorable pour les pôles et de politiques de développement économique: pépinières d'entreprises, incubateurs, plateformes partenariales, immobilier d'entreprise, marketing territorial...
L'évaluation conduite en 2008 a montré que tous les niveaux de collectivités sont impliqués : les collectivités territoriales participent à hauteur de 39 % environ du budget d'animation des pôles, 21 % environ pour les collectivités régionales contre 18 % pour les autres collectivités.
Chaque année, les collectivités financent seules une centaine de projets de pôles de compétitivité (environ 500 projets sont soutenus par le FUI, OSEO et l'ANR).
Quels sont les domaines d'activités impliquant les plus des collectivités territoriales ?
Les collectivités sont parties prenantes à tous niveaux :
- elles cosignent le contrat de performance (c'est-à-dire d'objectif) de chaque pôle, avec l'État et le pôle ;
- elles cofinancent la structure d'animation de chaque pôle ;
- elles cofinancent les projets de R&D et les projets structurants (plateformes et autres moyens) ;
- elles participent au comité de pilotage de l'évaluation de fin de chaque phase de la politique des pôles.
Ceci s'applique aux 71 pôles existants, indépendamment de leur secteur d'activité.
Avantages et inconvénients de l'approche sectorielle et régionalisée par rapport à une approche plus générale (type planification) ?
L'approche sectorielle et régionalisée est favorable au développement économique. Elle permet, notamment, au travers des actions des collectivités territoriales et des investissements structurants pour le territoire, le développement de technopôle et de parc d'activité scientifique, d'incubateurs, d'hôtels d'entreprises, de pépinières, d'exonérations fiscales, d'actions de marketing territorial...
Le pôle est au service du territoire dans le maintien et la création d'emplois. La présence d'un pôle de compétitivité a permis à des filières d'opérer de profondes mutations. À titre d'exemple, depuis que le pôle UP TEX est constitué en Nord-Pas-de-Calais, la filière textile durement atomisée ces 30 dernières années a vu son bassin d'emploi se stabiliser. Dans le cas présent, on note que le pôle sur le territoire permet de fixer les emplois avant certainement d'assister à un cycle de création.
Le pôle favorise l'implantation et l'ancrage des entreprises dans les territoires. Il y a un effet de « marque » qui permet d'accroître l'attraction d'un territoire pour l'implantation des entreprises. De plus la « marque » pôle de compétitivité permet l'ancrage territorial car le travail collaboratif généré par le pôle rend plus solide les entreprises face aux difficultés (délocalisation notamment).
L'ancrage territorial doit continuer à être amélioré via une connaissance plus approfondie des divers acteurs du territoire entre eux (PRES, pôles, grappes d'entreprises, CAMPUS...).
• Les pôles d'excellence
ruraux
Comment les pouvoirs locaux y sont-ils associés ? Tous les niveaux de collectivités sont-ils impliqués ? Avec quels résultats ?
Les collectivités locales sont directement partie prenante des PER, à deux niveaux :
- en tant que porteuse de projets ;
- comme partenaires.
Les PER ont pour objectifs de soutenir, sur certaines thématiques, des projets de développement de territoires. Les porteurs de projets sont donc :
« La structure porteuse peut être un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), un syndicat mixte, un groupement d'intérêt public, un parc naturel régional, un conseil général.
Une association ou un groupement d'entreprises privées peut également être porteur du projet, à condition d'apporter la preuve de sa capacité à assurer la gouvernance locale du projet en liaison avec les autres acteurs locaux et de disposer de l'expertise en ingénierie et des capacités financière ».
Ainsi, plus de 80 % des PER sélectionnés sont des EPCI et plus de 90 % des collectivités locales (CG, EPCI) ou des pays.
En ce qui concerne la mobilisation des financements, les CG et les CR sont, dans le cadre de leurs politiques, financeurs des projets. Le travail sur les maquettes financières est en cours, et le retour, par les préfets de départements, des plans de financements est prévu le 15 mai.
Quels sont les domaines d'activités impliquant le plus des collectivités locales ?
Compte tenu des thématiques de l'appel à projets PER, les collectivités se sont mobilisées sur l'ensemble des thématiques, aussi bien dans le domaine économique (circuits courts, bois énergie et construction, développement économique industriel) qu'en faveur des services aux personnes (santé, services aux personnes, mobilité, TIC).
Avantages et inconvénients de l'approche sectorielle et régionalisée par rapport à une approche plus générale (type planification) ?
Les PER sont un appel à projets sur des thématiques identifiées. Ce ne sont ni des politiques sectorielles ni des politiques générales. Cette approche par appel à projet permet de faire émerger des dossiers qui ne relèvent pas d'une approche prédéfinie, qui ne s'inscrivent pas dans les cadres usuels d'intervention de l'État.
Cette approche, très opérationnelle, explique certainement le succès de la démarche, puisque pour la dernière vague de PER, il y a eu 461 dossiers déposés.
4. FAIRE LE POINT SUR LES PROCÉDURES CONTRACTUELLES ASSOCIANT ÉTAT ET RÉGIONS, DÉPARTEMENTS, INTERCOMMUNALITÉS ET COMMUNES
Faire notamment apparaître, pour le financement des principaux domaines de contractualisation, les parts respectives de l'État et des régions.
• Principal domaine de contractualisation :
les CPER
Les contrats de projets représentent un engagement total de 29,5 Mds€, ils coordonnent les projets d'aménagement en région négociés pour une période de 7 ans entre l'État et le conseil régional sur une dizaine de thématiques : transport, écologie et énergie, enseignement supérieur et recherche, aménagement du territoire, agriculture et pêche, industrie, emploi, culture, santé, sport, tourisme.
• Cadre financier
Les contrats de projets représentent un engagement total de 29,5 Mds€ sur 7 ans :
- 12,74 Mds€ de la part de l'État, dont 12 Mds€ pour les 26 CPER régionaux et 732,7 M€ pour les 10 contrats interrégionaux (fleuves et massifs) ;
- 15,41 Mds€ de la part des régions, dont 14,7 Mds€ pour les 26 CPER régionaux et 622,5 M€ pour les 10 contrats interrégionaux.
Les participations sont variables selon les régions, manifestant ainsi un appui différencié de l'État en fonction des situations régionales. 7 CPER régionaux et 4 interrégionaux associent d'autres niveaux de collectivités (départements, communes).
• La révision à mi-parcours des CPER
Une note DATAR du 4 octobre 2010 a lancé la révision à mi-parcours des CPER et cadré la méthodologie et les principes. Cette révision minimaliste se fera à budget constant sans changement des orientations initiales des CPER. L'objectif est d'effectuer un balayage de l'ensemble des projets pour en vérifier l'avancement et les mettre, le cas échéant, en cohérence avec les plans campus ou le Grenelle de l'environnement, par exemple. La démarche est aujourd'hui bien acceptée par l'ensemble des partenaires, avec cependant quelques difficultés dans certaines régions pour la mise à jour des données des collectivités sur PRESAGE, considérée comme un préalable à l'instruction des dossiers d'avenants.
Quatre avenants régionaux ont été aujourd'hui validés en réunion interministérielle (Alsace, Languedoc-Roussillon, Pays de Loire, Centre), trois autres devraient l'être dans les prochains jours (PACA, Champagne-Ardenne, Plan Seine) et plusieurs autres sont en cours d'instruction. La plupart des régions devraient transmettre leurs projets en avril ou mai, pour une validation avant la fin du premier semestre.
• Contrats de site et contrats
territoriaux
La mise en oeuvre de contrats de site s'inscrit dans le cadre de la politique d'accompagnement des mutations économiques décidée lors du CIADT du 13 décembre 2002.
L'objectif était d'apporter une réponse rapide et appropriée aux restructurations industrielles à impact socio-économique local lourd.
Le dispositif, qui s'inscrit dans une perspective à moyen terme (3 ans), a été conçu pour permettre, sur un périmètre délimité, la constitution d'un partenariat actif entre l'État, les collectivités locales concernées, les organismes consulaires et autres acteurs économiques locaux, et l'élaboration rapide d'un plan d'actions d'accompagnement fondé sur un diagnostic territorial partagé et des axes stratégiques communs .Le contrat précise le rôle et les engagements financiers de chacun des partenaires (crédits exceptionnels et crédits de droit commun ).
Le pilotage État est assuré par le préfet de département, mais la gouvernance du contrat est partenariale. Un chef de projet est généralement désigné pour assurer l'animation et la coordination de la mise en oeuvre et du suivi des opérations.
La méthodologie des contrats de site (diagnostic préalable, axes stratégiques, périmètre d'application délimité, train de mesures, cofinancements, pilotage, gouvernance) a été par la suite appliquée à des programmes de redynamisation économique rendus nécessaires par des restructurations économiques importantes, mais à impact local de moindre ampleur, appelés contrats territoriaux.
Aux engagements des partenaires dans le cadre du contrat peuvent, le cas échéant, venir s'ajouter les financements apportés par les entreprises au titre de leurs obligations légales en matière de revitalisation (article 118 de la loi de modernisation sociale, puis articles L. 1233-84 et suivants du Code du travail).
L'impact sur l'emploi local et le redéveloppement territorial des actions contenues dans les contrats se mesure principalement au taux de reclassement des salariés licenciés, au nombre d'emplois créés, à la diversification réalisée du tissu économique, et à la création de dynamiques locales et partenariales durables.
On constate objectivement la vertu mobilisatrice de ces contrats sur l'ensemble des partenaires signataires.
Depuis la création du dispositif, 34 contrats ont été actés en interministériel, dont 17 contrats de site.
Fin 2010, 30 des 34 contrats sont achevés
• Contrats de redynamisation de site de
défense et plan locaux de redynamisation - CRSD et PLR
Par circulaire du 25 juillet 2008, le cabinet du Premier ministre a établi que la Datar assurait la coordination de l'accompagnement des sites laissés vacants pat le ministère de la Défense dans son redéploiement. Pour ce faire, la DATAR s'appuie sur un réseau de correspondants placés au sein des services territoriaux de l'État (SGAR, préfectures) et travaille également en étroite collaboration avec le pôle interministériel de prospective et d'anticipation des mutations économiques.
Dix contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) et six plans locaux de redynamisation (PLR) ont d'ores et déjà été conclus depuis 2009 et mobilisent globalement 320 millions des crédits répartis entre le ministère de la Défense (2/3 de FRED et la DATAR 1/3).
5. LES LEVIERS FINANCIERS DE L'ÉTAT AU SERVICE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Quelles formes (subventions, cofinancements, exonérations fiscales, allègements de charges...) ?
Dans quelle mesure les collectivités territoriales en bénéficient-elles directement ?
Avantages et inconvénients respectifs des incitations directes de l'État par rapport aux exonérations ou « niches » fiscales ?
Parts respectives des incitations directes et exonérations/niches dans les différents secteurs ?
• Les aides destinées à
compenser les handicaps de certains territoires
Elles s'apparentent à des exonérations fiscales ou sociales comme celles prévues par les dispositifs des ZRR ou des ZFU, mais peuvent également prendre la forme de dotations comme la DETR ou la DSU, bonification de dotations comme la bonification montagne de la DGF...
•
Les dispositifs de soutien à des
territoires touchés par des difficultés spécifiques ou
confrontés à des mutations économiques
importantes
Conventions de revitalisation, accompagnement de la restructuration des implantations militaires...
• La prime à l'aménagement du
territoire (PAT)
Elle constitue l'un des rares dispositifs d'aide à la création et au développement des entreprises existant à l'échelon national.
Son objectif est de favoriser l'implantation d'entreprises de taille importante sur les territoires prioritaires de l'aménagement du territoire. Elle permet en particulier d'appuyer les projets majeurs d'intérêt national, au premier rang desquels les investissements internationalement mobiles.
Elle a également pour ambition de renforcer la compétitivité du site France en soutenant les programmes de recherche développement innovation. Une évaluation conduite en 2006 a révélé qu'entre 1996 et 2004, la PAT a contribué à la création de près de 120 000 emplois sur le territoire national, dont 60 000 ne se seraient pas réalisés sans son intervention. 1 336 programmes d'entreprises ont été primés sur cette période. La PAT a ainsi permis d'attirer en France 20 % des projets d'investissement mobiles. Son impact sur l'emploi est donc déterminant.
Avec un budget d'environ 40 M€, la PAT contribue à la création et au maintien d'environ 10 000 emplois par an.
• Le Fonds national de revitalisation des
territoires (FNRT)
En avril 2009, à l'initiative de la DATAR, l'État a mis en place dispositif public d'aide au développement économique au profit des entreprises situées dans des territoires touchés par des mutations économiques. Le ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire et le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi en assurent le copilotage et l'animation.
Ce dispositif, dont la gestion est confiée à OSEO financement, concerne les territoires touchés par des restructurations économiques ne donnant pas lieu à la signature de conventions en application des articles L. 1233-84 à 90 du Code du travail (ancien article L. 321-17), soit du fait de la taille de l'entreprise (moins de 1 000 salariés), soit du fait de son incapacité à financer une telle mesure (entreprise en redressement ou liquidation judiciaires).
Il soutient les entreprises d'une taille de 10 à 500 emplois. Les projets de développement de l'emploi, ou de son maintien partiel en cas de reprise d'activités, nécessitant des besoins de financement complémentaires, sont soutenus par des prêts sans garantie d'OSEO et, de manière accessoire par de mesures d'assistance technique financées par subventions.
L'objectif à terme du dispositif est de mobiliser, à parité par l'État et la CDC, 135 M€ de prêts sans garanties et plus de 400 M€ de financements privés et publics au bénéfice de ces territoires, grâce à un coefficient multiplicateur de 3 du fonds de garantie et un effet de levier de 2 pour les prêts accordés.
Le FNRT est piloté au niveau national par un comité stratégique d'orientation (CSO), dont le secrétariat général est assuré par la DATAR et par un comité national de suivi (CNS), dont le secrétariat général est assuré par le MEIE. Des comités de pilotage locaux sont organisés sur les territoires visés par le dispositif.
Les subventions à de grands projets structurants pour l'aménagement du territoire (ex. du FNADT national - Mont-Saint-Michel).
Les politiques contractuelles : CPER - élaborés en cohérence avec les programmes opérationnels européens, mais aussi contrats de massifs de montagne, contrats de pays, contrats de revitalisation urbaine...
Les subventions accordées à des projets sélectionnés dans le cadre d'appels à projet nationaux, dont l'objectif est de stimuler l'innovation et de développer les excellences territoriales : investissements d'avenir, pôles de compétitivité, grappes d'entreprises, PER, parcs naturels régionaux...
Le financement d'expérimentations territoriales visant à renforcer l'attractivité des territoires : ex. de « + de services au public ».
Le financement d'outils d'ingénierie au service des acteurs des territoires : ex. du centre de ressources du réseau rural.
6. L'ACTION PUBLIQUE EN MATIÈRE DE SERVICES ET DE POLITIQUES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL AU NIVEAU DES TERRITOIRES
Les transports (notamment transports en commun)
Quatre sujets transport peuvent être évoqués devant la Délégation: la politique des transports, le problème du désenclavement des territoires isolés, les trains d'aménagement du territoire (devenus par la suite : trains d'équilibre du territoire), les transports en commun.
• LA POLITIQUE DES TRANSPORTS
La politique des transports en France est organisée par différentes lois, dont les lois de décentralisation qui attribuent l'organisation des transports à des collectivités territoriales. Ainsi, la politique nationale des transports est du ressort de l'État. Les principaux volets de cette politique sont les suivants :
•
Les transports ferroviaires
L'infrastructure du réseau ferré national appartient à RFF.
Plusieurs types d'actions sont en cours :
La modernisation et le renouvellement des infrastructures existantes. Ces opérations sont effectuées dans les missions normales de RFF et cadrées par un « contrat de performance » signé entre l'État et RFF le 3 novembre 2008. Il se monte à 13 Mds € entre 2008 et 2015, somme qui est investie pour rénover 6 400 km de voies et près de 2 500 appareils de voies.
Certaines régions (Midi-Pyrénées, Auvergne, Limousin) considèrent que les travaux ne vont pas assez vite et apportent un financement complémentaire conséquent. Il s'agit des « plans rail ». Le plus emblématique est celui de Midi-Pyrénées, dans lequel la région met 500 M€ pour des travaux qui sont maintenant en voie de finalisation. Le plan rail de la région Aquitaine est à l'étude.
Les CPER cofinancent des modernisations de voies ferrées (postes d'aiguillage, électrification...), ou des travaux de préparation pour les futures lignes à grande vitesse (acquisitions foncières, fouilles archéologiques).
Les lignes nouvelles à construire sont inscrites dans la loi Grenelle, et dans l'avant-projet de SNIT. Le financement des futures lignes nouvelles est maintenant assuré par l'État, les collectivités territoriales, et un partenaire privé, soit sous forme de concession (Tours - Bordeaux), soit sous forme de partenariat public privé (Le Mans - Nantes).
L'exploitation du réseau ferroviaire est assurée :
- par la SNCF pour les TGV, mais l'ouverture à la concurrence pour le transport international a démarré en 2010, et d'autres compagnies peuvent exploiter des trains en France (les italiens sont candidats)
- par la SNCF pour les Trains express régionaux (TER). Il n'est pas encore prévu de date d'ouverture du marché ;
- par la SNCF pour les Trains d'équilibre du territoire, avec une convention État-SNCF qui sera décrite ci-après ;
- par des compagnies privées ou la SNCF pour le transport de marchandises.
• Les transports routiers
Les lois de décentralisation ont affecté les routes de la façon suivante :
- État : les routes nationales et les autoroutes concédées. Deux tiers des routes nationales ont été transférées aux départements en 2006-2007. Sur le tiers restant, l'État a engagé des PDMI (Projets de modernisation des infrastructures routières, anciens CPER routiers) en coopération avec les régions, pour un montant total de 5,9 G€, dont 2,4 G€ financés par les régions ;
- département : les routes départementales et les anciennes routes de l'État transférées.
• LE SNIT
Avant le premier avant-projet de SNIT, la DATAR a produit en avril 2010 une contribution générale (« Les besoins des territoires en infrastructures de transport ») qui a été adressée au MEEDDM.
La version 2 du SNIT (« avant-projet consolidé ») est soumise à la concertation depuis fin janvier 2011.
Sur le fond, l'aménagement du territoire dans le SNIT se traduit essentiellement par deux orientations complémentaires :
•
L'ACCESSIBILITÉ DES TERRITOIRES
ENCLAVÉS OU À L'ÉCART DES GRANDS CORRIDORS
S'agissant des territoires enclavés ou à l'écart des grands corridors ou des grandes plates-formes de transport, la route demeure et demeurera le mode de transport le plus efficace. Certes le développement durable, notamment dans ses composantes énergétique et climatique, incite à favoriser le report des déplacements de voyageurs et de marchandises sur des modes alternatifs moins énergivores et moins émissifs, à savoir le fer et le fleuve en interurbain, les transports collectifs ou doux en milieu urbain. Mais s'agissant des territoires ruraux ou peu denses, les transports collectifs (voyageurs) ou massifiés (marchandises) ne peuvent assurer une desserte aussi fine que la route, et vouloir créer à tout prix une offre équivalente de ces modes alternatifs serait probablement, par le faible remplissage des véhicules, moins efficient que la route.
La DATAR demande que les 14 liaisons routières ci-dessous, nécessaires au désenclavement des territoires isolés ou à la desserte de territoires à l'écart des grands corridors, soient inscrites explicitement dans le corps du document du SNIT et figurent sur une carte qui pourrait s'intituler simplement « Routes d'équilibre des territoires » (voir annexe n°1) :
- Figeac - Aurillac - A75 (RN 122)
- Le Puy-en-Velay - Aubenas - Montélimar (RN 102)
- St-Etienne - Albi (RN 88)
- Bourges - La Charité - Clamecy - Nitry / Auxerre - Troyes
- La Saulce - Gap - Col du Fau (A51 / RN 85)
- Langres - Vesoul (A 319)
- Limoges - Périgueux - Bergerac - Agen - Auch - Tarbes (RN 21)
- Alençon - Fougères (RN 12)
- Montauban-de-Bretagne - Châteaulin (RN 164)
- Gannat - Vichy (A 719)
- Digne - A51 (RN 85)
- Toulouse - Castres (RN 126)
- Foix - Puymorens (RN 20)
- Perpignan - Bourg-Madame (RN 116)
Cette carte des « routes d'équilibre des territoires » figurerait les « zones blanches » à l'écart d'un axe routier important, telles qu'elles ont été identifiées par CGDD et relevées par le rapport sénatorial Alquier-Biwer (juin 2008) sur « le niveau d'équipement de la France en infrastructures de transports et ses conséquences sur le désenclavement des régions françaises ». Il s'agit des zones enclavées situées à plus de trois quarts d'heure en voiture d'une route à 2 x 2 voies.
Ainsi la carte, dont une version de travail est proposée ci-après (annexe n°1), montre, même si l'analyse devrait être affinée, que ces 14 « routes d'équilibre des territoires » permettraient de supprimer environ les trois quarts de ces « zones blanches ».
•
La connexion des grands pôles
économiques en France
Les grands pôles économiques urbains voire métropolitains, qui tirent et tireront davantage dans les décennies à venir le développement économique national, ne peuvent être attractifs et dynamiques, au niveau national mais surtout aux niveaux européen et mondial, que s'ils sont facilement accessibles et puissamment interconnectés.
Ces interconnexions doivent associer un fort débit et une grande vitesse. Elles sont essentiellement de quatre natures : un réseau autoroutier fluide, un réseau ferroviaire à grande vitesse et maillé, des relations aériennes nombreuses, une connectivité numérique à très haut débit.
Si le réseau autoroutier français est arrivé à un maillage relativement satisfaisant (hormis le cas de Troyes-Bourges et de plusieurs contournements urbains nécessaires à sa fluidification), il n'en est pas de même du réseau ferroviaire à grande vitesse.
Dans l'avant-projet consolidé du SNIT, le programme annoncé de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse est certes consistant, conformément aux ambitions de la loi Grenelle 1, mais ces liaisons disparates méritent de s'inscrire dans une vision structurée à long terme et de dimension européenne, qui est l'échelle pertinente pour ces grandes infrastructures.
A cet égard, nous suggérons de dégager cinq corridors ferroviaires à grande vitesse, qui ont un double avantage. D'une part, ils renforcent la justification socio-économique de certains barreaux isolés planifiés, en leur conférant une fonctionnalité supplémentaire au sein d'un axe plus important à terme (Poitiers-Limoges, Rouen-Caen, Mâcon-Dole). D'autre part, ces corridors correspondent à des grands axes européens pertinents, qui pourraient figurer dans le réseau central transeuropéen de transports et être ainsi soutenus pas l'Union européenne (voir la carte en annexe 2) :
•
Un corridor
Manche-Atlantique-Maroc
, partant de l'Angleterre et passant par
Calais, Rouen, Caen, Rennes (par une liaison à prévoir à
long terme), Nantes, Poitiers, qui se poursuit par l'axe
Poitiers-Bordeaux-Vittoria, lequel se prolonge via Madrid jusqu'à
Cordoue et devrait aboutir au détroit de Gibraltar pour se connecter au
Maroc, permettant ainsi une relation structurante de l'Arc atlantique, avec des
flux Nord-Sud croissants, reliant des territoires qui devraient connaître
un fort développement, notamment démographique, sans devoir
passer par la région parisienne ;
•
Un corridor
Hambourg-Rhône-Barcelone
, qui passe par Düsseldorf,
Luxembourg, le sillon mosellan Metz-Nancy, rejoint la branche Sud de la LGV
Rhin-Rhône par une LGV Nord-Sud Nancy-Dole à prévoir,
laquelle structurera les régions lorraine et franc-comtoise (qui ont
besoin de dynamisation), se poursuit par les LGV déjà
programmées dans la vallée du Rhône, l'arc languedocien, la
côte Catalane, jusqu'à Barcelone, Valence puis Tanger. C'est un
axe Nord-Sud parmi les plus puissants d'Europe, avec des flux de voyageurs et
aussi de marchandises très importants, qui évitera les
infrastructures Lyon-Paris-Lille vouées à la saturation ;
•
Un corridor Le
Havre-Paris-Munich-Vienne,
qui emprunte la ligne nouvelle
Normandie-Paris, contourne Paris par une interconnexion Ouest et Nord, se
poursuit par la LGV Est européenne jusqu'à Strasbourg, puis
au-delà par Sarrebruck et Stuttgart, dessert Munich et se prolongerait
jusqu'à Vienne et Budapest, reliant ainsi des métropoles
européennes de premier plan et créant des noeuds ferroviaires
nouveaux avec des relations perpendiculaires à Rouen, à
Metz-Nancy et à Strasbourg ;
• Un corridor direct Est-Ouest
Nantes-Lyon-Turin-Zagreb
, qui précise le « barreau
Est-Ouest » déjà cité par la loi Grenelle 1, en
reliant de nombreuses villes actuellement à l'écart ; il passe
par Poitiers-Limoges (dont la fonction est ainsi renforcée), se poursuit
de Limoges vers le Nord de Clermont-Ferrand pour rejoindre la ligne
Paris-Orléans-Clermont Ferrand- Lyon, continue par le tunnel de base
sous les Alpes pour rejoindre Turin, Milan puis Venise, Ljubljana, Zagreb et
au-delà. Cette grande transversale innervera le Massif Central,
traversant des territoires particulièrement fragiles, pour relier les
métropoles dynamiques de Nantes et Rennes à ses grandes
« soeurs » que sont Lyon et Turin.
•
Une grande transversale Est-Ouest au Sud :
Bordeaux- Marseille-Florence-Rome
, qui dessert Toulouse, Narbonne,
Montpellier, Marseille, rejoint la LGV PACA, laquelle capterait
également les flux provenant de Barcelone en dépassant Nice vers
Gènes, Florence, Rome et Naples. La LGV PACA n'est pas que la branche
terminale d'une liaison ferroviaire Paris-Nice concurrençant l'avion,
mais elle devient ainsi un axe de passage des flux provenant de Barcelone et de
Bordeaux à destination de la Lombardie et du Golfe de Gêne,
renforçant l'attractivité des métropoles marseillaise et
niçoise.
Ces grands corridors ferroviaires, réalisables à un terme dépassant l'horizon du SNIT, concrétisent une vision stratégique ambitieuse pour intégrer fortement la France dans le continent européen.
Ils relient les grandes métropoles régionales entre elles, sans devoir converger vers la région parisienne par des radiales qui se saturent (cf. relations province-province évoquées au début de ce document). Cette connectivité à grande vitesse est un facteur important de développement des métropoles, par la facilitation des échanges qui structurent les systèmes métropolitains, leur économie, leurs fonctions métropolitaines supérieures, leur facilité d'accès, donc leur attractivité.
En outre, les axes Nord-Sud permettent de supporter les grands flux de transit européen qui traversent notre pays, sans pour autant saturer inutilement les radiales et les rocades qui desservent la région capitale, lesquelles sont nécessaires à l'activité métropolitaine majeure de cette région.
Au plan européen, ces corridors ferroviaires à grande vitesse mériteraient de figurer parmi les axes transeuropéens prioritaires et de s'intégrer ainsi dans le réseau transeuropéen de transport central (RTE-T central).
Enfin, ils desservent et connectent des régions françaises qui ont un PIB inférieur à la moyenne européenne, ce qui en fait en outre des leviers directs de la politique européenne de cohésion.
• TRAINS D'ÉQUILIBRE DU
TERRITOIRE
Les besoins de desserte ferroviaire des territoires en France sont couverts, non seulement avec les TGV ou les trains conventionnés (TER et trains de l'Ile de France), mais aussi avec des trains inter-cités, des trains de grande ligne (Téoz) et des trains de nuit qui n'empruntent pas les lignes à grande vitesse, ce qui représente une quarantaine de relations.
L'avenir de ces trains Corail devait être repensé dans son ensemble, d'autant que le système de péréquation interne à la SNCF, qui fait compenser les 210 M€ de leur perte annuelle par les bénéfices du TGV, ne sera plus viable avec l'ouverture à la concurrence du transport intérieur de voyageurs.
C'est ainsi que l'État a passé une convention de 3 ans (avec une année supplémentaire possible) avec la SNCF pour, assurer d'une part le pilotage de ces trains en tant qu'autorité organisatrice, d'autre part le financement du déficit d'exploitation de 210 M€ par an. À court terme, une autre convention sera passée pour financer le renouvellement du matériel roulant qui est estimé à 2 G€.
La DATAR est intervenue dans cette réflexion en participant à tous les comités de pilotage, mais aussi à l'expression des priorités concernant le maintien ou non des relations visées en tenant compte des impacts territoriaux de ces trains.
La conclusion de ces travaux s'est traduite par la convention entre l'État et la SNCF fin 2010 qui consiste à maintenir les liaisons existantes à quelques exceptions près. L'État (DGITM) devient autorité organisatrice de ces lignes ferroviaires d'équilibre des territoires.
A cet égard, la DATAR souhaiterait qu'une réflexion plus globale soit menée sur le périmètre et les liens avec les autres activités (TER et TGV). En effet, le périmètre des trains conventionnés correspond à celui que la SNCF avait exploité avec des critères principalement économiques et commerciaux, mais pas d'aménagement du territoire. Il conviendrait également qu'une réflexion sur l'accessibilité des villes moyennes soit menée pour déterminer quelles seraient les meilleures relations ferroviaires à retenir pour le renouvellement de ces conventions.
• TRANSPORTS COLLECTIFS URBAINS
La DATAR n'intervient pas directement dans la politique de l'État en faveur des transports collectifs urbains, qui, dans le contexte de la décentralisation, est une politique incitative auprès des collectivités territoriales, laquelle relève du Ministère en charge des transports.
Le Grenelle de l'environnement a mis en évidence l'intérêt de développer des réseaux de transports urbains et périurbains en site propre (TCSP), non seulement pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et favoriser le report modal de la voiture particulière vers les transports publics, mais également pour lutter contre la congestion urbaine et fournir au plus grand nombre des conditions de transport de qualité pour leurs déplacements. À cet effet, la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement prévoit, en son article 13, que l'État apportera, à concurrence de 2,5 milliards d'euros d'ici 2020, des concours aux projets de TCSP portés par les collectivités territoriales obéissant à des critères de qualité au regard des objectifs nationaux en matière de développement durable et destinés en priorité au désenclavement des quartiers sensibles et à l'extension des réseaux existants. Il est aussi prévu que l'État puisse apporter une aide sous la forme de prêts bonifiés et accompagne les collectivités dans la mise en place de dispositifs de financement adaptés.
Il s'agit donc de soutenir le développement des transports collectifs en site propre (TCSP) en participant au financement des projets des collectivités territoriales qui :
- s'insèrent dans une stratégie urbaine ;
- comprennent des objectifs de cohésion sociale, de gestion coordonnée de l'espace urbain et de développement économique ;
- et intègrent les enjeux environnementaux tant globaux que locaux touchant à l'air, la biodiversité, le cadre de vie et le paysage et la limitation de l'étalement urbain.
Pour sélectionner au mieux les projets des collectivités territoriales qui respectent ces orientations, il a été décidé de procéder par appels à projet, dont les règlements prévoient que les opérations de transports en commun proposées par les collectivités locales prennent en compte les enjeux environnementaux touchant à l'air, la biodiversité, le cadre de vie et le paysage et répondent aux objectifs suivants :
- s'intégrer dans une stratégie urbaine globale prévoyant notamment des actions de densification le long des axes de transports et appuyée sur une politique d'urbanisation de nouveaux secteurs ;
- favoriser le report modal de la voiture particulière vers les transports collectifs et la complémentarité avec les autres modes de transport en veillant à valoriser les échanges et le maillage du réseau ;
- assurer des dessertes de qualité des grands équipements, notamment les établissements scolaires et de formation, des pôles d'emploi ;
- prendre en compte le désenclavement des quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville ;
- présenter une soutenabilité financière à long terme du projet lors de son exploitation.
Un premier appel à projets sur les transports urbains, hors Île-de-France, a été lancé le 22 octobre 2008. Il était destiné aux projets des collectivités locales dont les travaux devaient débuter entre la fin de l'année 2008 et la fin de l'année 2011.
Un deuxième appel à projets a été lancé le 4 mai 2010. Il est destiné aux projets des collectivités locales dont les travaux seront lancés avant la fin de l'année 2013. Les projets de transport des territoires concernés par la démarche Ecocité bénéficieront d'un taux de subvention majoré s'ils présentent un ou plusieurs axes d'innovation et d'exemplarité dans leur conception notamment en terme d'intégration du projet dans une stratégie globale de développement urbain durable.
Effets attendus :
- porter à 1 800 km le linaire de transport en commun en site propre (hors Île-de-France) ;
- favoriser le report modal de la voiture particulière vers les transports collectifs ;
- assurer le désenclavement des quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville ;
- lutter contre la congestion urbaine ;
- fournir au plus grand nombre des conditions de transport de qualité.
Le premier appel à projets a permis de retenir 52 projets de TCSP dans 38 agglomérations qui représentent des linéaires de 215 km de tramway et 150 km de bus à haut niveau de service (BHNS). Tous ces projets devront être engagés avant la fin de l'année 2011. Pour chaque projet sélectionné dans le cadre du premier appel à projets, une convention sera conclue entre l'AFITF, l'AOT et l'État. L'enveloppe des participations de l'AFITF pour ces projets est engagée par tranches annuelles sur la période 2009-2011. 23 conventions ont déjà été approuvées par le conseil d'administration de l'AFITF.
Le deuxième appel à projets a été lancé le 4 mai 2010. Dans ce cadre, 81 projets à engager d'ici 2013 ont été déposés par les collectivités locales représentant plus de 650 km de lignes nouvelles (environ 440 km de bus à haut niveau de service, 210 km de tramway, 14 km de métro auxquels s'ajoutent deux projets de liaison maritime) et 8,5 Mrd € de travaux. La réalisation de ces opérations s'ajoutant aux quelques 430 km de lignes du premier appel à projets permettrait de porter à plus de 1 000 km le linéaire de TCSP créé depuis le Grenelle de l'environnement. La liste des projets retenus et des subventions accordées seront prochainement annoncées. Ce résultat montre aujourd'hui la volonté partagée par l'ensemble des partenaires concernés d'avancer sur ce dossier majeur du développement des transports collectifs. Dans ce contexte, conformément à l'article 13 de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, l'État continuera à apporter son soutien, sous forme d'appels à projets successifs, à d'autres projets représentant un investissement supplémentaire de l'ordre de 9 milliards d'euros d'ici à 2020.
Coûts/modalités de financements :
2 500 M€ entre 2009 et 2020.
S'agissant du premier appel à projets, 810 M€ de subventions, dont 260 M€ au titre de la Dynamique espoir banlieues affectés aux projets favorisant le désenclavement des quartiers en difficulté, seront attribués à 52 projets menés par 38 AOT. Cette aide contribuera à la réalisation de 6 milliards d'euros de travaux et de 365 km de nouvelles lignes de transports en site propre.
Pour le deuxième appel à projets, l'État engagera une participation de 590 M€ dont 90 M€ proviennent du montant initialement mobilisé pour le premier appel à projets en raison de l'abandon ou du report de certains projets.
L'État va ainsi largement au-delà des engagements du Grenelle (1,3Mdr € mis en place au bout de trois ans).
L'énergie (notamment énergies renouvelables)
• LES OUTILS TERRITORIAUX EN LIEN AVEC
L'ENERGIE
Divers document de planifications relatifs à l'énergie et au climat existent. Certains ont été créés ou rendus obligatoires dans le cadre de l'application de la loi portant engagement national pour l'environnement (dite « Grenelle 2 ») :
• Le Schéma régional du climat, de
l'air et de l'énergie (SRCAE, nouveau) : co-élaboré entre
l'État et la région, il vise à définir une
stratégie pour le territoire régionale, notamment en
matière énergétique par rapport aux objectifs nationaux.
Il peut comprendre un plan d'action, en lieu et place du Plan
climat-énergie régional. Il doit aussi traiter des enjeux
relatifs à l'adaptation du territoire au changement climatique.
• Le Plan climat-énergie territorial (PCET) :
déjà existant et porté notamment par l'ADEME, il a
été rendu obligatoire pour les collectivités de plus de 50
000 habitants.
• Le schéma régional éolien,
schéma départemental éolien, zones de développement
de l'éolien : ces documents visent à faire une analyse globale
des potentiels et contraintes existants, afin d'identifier les secteurs les
plus à même d'accueillir de telles sources d'énergie et
mettre un peu de rigueur dans l'émergence des projets et les avis
rendus.
• Le schéma régional de raccordement
des énergies renouvelables (nouveau) : il vise, notamment sur la base du
SRCAE, à définir un cadre d'intervention afin d'assurer le
raccordement physique des nouveaux sites de productions (éolien
principalement) au réseau de distribution.
Au-delà de des outils de planification ayant un volet spécifique relatif à l'énergie, plusieurs typologies d'actions relatives aux territoires sont en lien avec ce domaine ou peuvent avoir un impact dessus :
• La planification urbaine, l'organisation du
territoire, la planification des transports : indirectement, à travers
les usages induits, ces outils sont des vecteurs d'une évolution des
modes de consommation d'énergie. Le transfert modal permet ainsi de
reporter sur l'électricité des besoins d'énergie
générés par le transport.
• Les pôles d'excellence rurale : comme tous
les outils d'action économique territoriaux, à travers le soutien
qu'ils peuvent apporter à diverses filières émergentes,
adaptées aux territoires (disponibilité d'une ressource,
spécificité de la demande ...).
• Les démarches de prospective, notamment
territoriale à moyen terme : que ce soit la démarche
« Territoire 2040 », les études
interrégionales sur l'adaptation au changement climatique, les travaux
portés par la DATAR visent à ouvrir des perspectives afin
d'identifier les vulnérabilités et les potentiels des territoires
face à des facteurs de changement à venir. Certaines composantes
de ces travaux sont relatives aux enjeux énergétiques.
• Le Fond d'amortissement des charges
d'électrification (FACE) montre que malgré un investissement
important (1/2 milliard d'euros par an), le niveau de service ne
s'améliore en zone rurale, du fait notamment de l'arrivée de
nouvelles populations et de nouveaux usages (numérique et domotique).
Cela renvoie à une autre question : l'essor des services
numériques (administratifs et médicaux).
La santé (quid des plans d'équipements médicaux ?)
L'acte 1 de la décentralisation a décentralisé auprès des conseils généraux différentes activités en matière de santé : la Protection maternelle et infantile (PMI) et les activités des « dispensaires » : lutte contre les maladies infectieuses (vaccinations, infections sexuellement transmissibles, tuberculose).
Les inégalités territoriales dues à l'implication très diverses des départements dans la lutte contre les maladies infectieuses et les dangers encourus par la recrudescence de la tuberculose ont incité le législateur à re-centraliser ces activités en 2004. Certains conseils généraux en ont gardé la gestion par convention avec l'État.
Parallèlement, les difficultés rencontrées sur certains territoires en matière de démographie médicale ont encouragé les collectivités territoriales à investir le champ de la santé, alors que celui-ci ne fait pas partie de leurs compétences. C'est ainsi que les territoires de projet (pays, structures intercommunales) ont intégré l'accès aux services de santé dans leur projet de territoire, soutenant voire impulsant la création de maisons de santé. De même les conseils généraux et les conseils régionaux interviennent par des aides spécifiques : aides aux étudiants, aides à l'installation, subventions pour les regroupements de professionnels.
La loi HPST (Hôpital, Patients, Santé et Territoires) précise les conditions de la territorialisation des politiques de santé, l'étendant aux différents champs (prévention, soins hospitaliers et ambulatoires, médico-social) à travers notamment les conférences de territoire. Par ailleurs, le contrat local de santé, défini par la loi et établi entre les ARS (agences régionales de santé) et les collectivités territoriales, permettra de préciser le rôle des différents acteurs dans les politiques locales de santé.
La DATAR travaille de concert avec le ministère de la Santé sur ces différents sujets et soutient les projets des collectivités territoriales innovant dans ce domaine.
Annexes
N°1 : Routes d'équilibre des territoires
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N°2 : 5 corridors ferroviaires à grande vitesse
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* 337 Sans préjudice de tout autre point que les représentants de la DATAR jugeraient utile de soulever eux-mêmes.