2. Le maire : permanence et variation
a) Observations générales
Le maire, avec le Président de la République, demeure l'autorité politique la mieux reconnue.
Historiquement, il a toujours occupé une place privilégiée, dans l'imaginaire politique comme dans la réalité. Cette perspective continue, même si la fonction a changé de nature.
Hier, identifié comme notable, il pouvait fonder son leadership sur son expérience, ses titres, sa capacité relationnelle, sa capacité à négocier, à rendre des services 283 ( * ) . Mais il pouvait également être identifié à partir de ses convictions, de ses références idéologiques dans lesquelles une partie de la population pouvait se reconnaître. Le maire symbolisait alors une solidarité protectrice dans le combat idéologique.
Aujourd'hui, le maire peut être perçu par son engagement politique mais ce qui compte c'est la traduction qu'il en fait.
Les différences politiques existent : le problème est de savoir si elles correspondent aux différences partisanes et s'il y a une cohérence entre le comportement territorial et les positions prises au niveau national.
Avec la décentralisation, le maire acquiert un véritable pouvoir décisionnel : les champs de l'initiative et de l'action lui sont ouverts. À titre d'exemple, citons l'urbanisme : hier, il relevait de l'État, aujourd'hui, il relève de la commune ou de l'intercommunalité. De plus, la collectivité agit dans la concurrence et cherche à maîtriser l'espace (par l'aménagement) et le temps (par la prévision et la prospective).
Tout ceci concourt à faire du maire d'aujourd'hui un décideur, une autorité d'anticipation, un entrepreneur. Il en va d'ailleurs également ainsi pour tous les responsables de collectivité territoriale (maire comme président du conseil général ou régional) : tous exercent des fonctions et sont investis de missions qui les assimilent à des entrepreneurs... sans que, pour autant, leur collectivité soit assimilée à une entreprise privée, ce que, bien entendu, elle ne saurait être.
Le maire a des contraintes juridiques, comptables, il décide et agit au nom des valeurs qui sont les siennes pour assurer le bien-être quotidien des habitants de sa commune, pour assurer l'avenir de la collectivité qu'il représente. Il va le faire en cherchant à obtenir le soutien de ses concitoyens, selon sa conception de la démocratie et de la responsabilité.
Dans la conjoncture actuelle, le maire, eu égard à sa proximité et à son pouvoir, a des responsabilités particulières. Par sa présence, par ce qu'il représente avec les élus qui l'entourent, il est le mieux à même de participer à la réduction de ce que l'on nomme la fracture civique.
Il lui revient d'être l'animateur de la reconstitution de la société civique. Devoir difficile qui n'exonère pas les autres autorités politiques, administratives, civiles ou judiciaires.
Présence, pédagogie, temps, souci de réalité et de justice doivent faciliter cette entreprise d'une absolue nécessité, tout comme le courage d'affronter l'adversité, l'ignorance, l'exclusion, le déclassement et le populisme 284 ( * ) .
Dans cette démarche, des solidarités, des décisions, des comportements nationaux s'imposent : il existe des ségrégations territoriales, sociales dont la disparition relève de l'effort de tous.
Qu'est l'acte politique sinon la conjugaison de la liberté et de l'égalité, de la liberté et de la fraternité, de l'autonomie et de la participation à la péréquation ?
Le maire est bien un décideur, mais un décideur dans la complexité.
Prenons l'exemple de la politique du logement. Il faut commencer par analyser objectivement la demande. La conclusion de ce travail peut ne pas correspondre à celle des promoteurs. Il faut ensuite maîtriser le foncier, choisir des localisations, négocier des prix de revient, mobiliser des financements, gérer des mixités sociales, fonctionnelles, géographiques, générationnelles, prévoir des services, intégrer tout cela dans une programmation pluriannuelle d'investissement, tenir compte de la conjoncture...
Tout ceci ne se réduit pas à des standards de gestion ou à des partis pris idéologiques 285 ( * ) .
Rien d'étonnant à ce que l'on parle compétences, savoirs, savoir-faire, professionnalisation, rapprochement avec les élites tertiaires.
Une telle évolution, utile à la démocratie, n'empêche pas que le maire, personne de projet, de risque, demeure aussi la personne de la proximité, du détail, de l'immédiateté, de l'écoute, de la médiation, de la confidence, du soutien personnel.
Le maire est tout à la fois une autorité politique, publique et morale.
Ce double visage du maire (compétences et savoir, d'une part, proximité, d'autre part) se généralise.
Dans un récent numéro de la revue « 36 000 communes 286 ( * ) », voici le résultat d'une analyse sociographique faite dans le département de la Somme concernant l'origine des maires :
- « Ce sont incontestablement les couches moyennes (instituteurs, fonctionnaires de catégorie B, techniciens principalement) et supérieures, salariés (cadres d'entreprise et du secteur public, ingénieurs, professeurs), qui bénéficient du recul des agriculteurs. 287 ( * ) »
- « Dans les communes où la population s'accroît et se diversifie socialement, où les enjeux locaux se revitalisent, on assiste à un glissement des registres de légitimité des maires. Dans un contexte de décentralisation et de refonte de l'intercommunalité, les élus construisent non seulement leur légitimité sur la gestion de proximité (disponibilité, médiation, écoute, etc.), mais aussi sur le registre managérial, entrepreneurial. Depuis les lois de décentralisation, le pouvoir des maires s'est considérablement accru et leur rôle a évolué dans le sens d'une plus grande marge d'action et de décision. Le maire n'est plus simplement intercesseur entre les services de l'État et la communauté villageoise, mais doit désormais être un décideur efficace, ce qui suppose la détention de compétence et la maîtrise de savoir-faire et connaissances plus pointus en matière de gestion publique ».
- « Les données statistiques collectées démontrent clairement que la surreprésentation des cadres et professions intellectuelles supérieures s'accélère au fur et à mesure que les EPCI gagnent en surface décisionnelle.»
b) La perception des élus locaux par les citoyens288 ( * )
Les Français se montrent très attachés à leurs élus locaux et portent une appréciation fort positive sur « le local ». Les élus locaux, en particulier le maire et le conseiller général, sont des figures très anciennes. Ils apparaissent comme consubstantiellement liés au modèle républicain ; le conseil municipal et le conseil général ont acquis depuis longtemps la légitimité conférée par le suffrage universel (la première élection au suffrage universel direct des conseillers municipaux et généraux remonte à 1848) ; ils constituent la base d'un système de communication pyramidal entre l'État et ses territoires car ils ont permis, d'un côté, de les intégrer au niveau central (notamment par le cumul des mandats qui a conduit des élus locaux à siéger en qualité d'élus nationaux et à pouvoir faire remonter les problèmes au niveau central) et, d'un autre côté, d'expliquer la République aux citoyens et de la rendre plus concrète ;
Le processus de décentralisation a renforcé cet attachement : d'après une enquête réalisée en 1999, environ un Français sur deux se disait « très attaché » à chacune de ses collectivités (commune, département, région).
(1) Les manifestations de la bonne image des élus locaux auprès des Français
Cet attachement se traduit par une image des élus locaux qui se caractérise notamment par trois éléments : la confiance des Français dans leurs élus locaux ; l'appel au développement de leurs pouvoirs ; la reconnaissance de leur rôle essentiel.
• La confiance
|
Faites-vous... |
% confiance |
% défiance |
% sans opinion |
|
Au maire de votre commune |
70 |
29 |
1 |
|
A votre conseiller général |
62 |
31 |
7 |
|
A vos conseillers régionaux |
60 |
34 |
6 |
Source : baromètre de la confiance politique CEVIPOF / TNS-Sofres novembre 2006
Il est d'ailleurs intéressant de noter que, en ce qui concerne le maire, quasiment tout le monde a une opinion (et une immense majorité pour les autres élus), ce qui est un gage de notoriété : les élus locaux sont donc à la fois connus et appréciés.
Sondage TNS-SOFRES, décembre 2009
|
Confiance |
Pas confiance |
|
|
Maire |
69 |
29 |
|
Conseiller général |
62 |
31 |
|
Conseiller régional |
59 |
35 |
|
Député national |
58 |
37 |
|
Député européen |
44 |
51 |
|
Premier ministre actuel |
40 |
58 |
|
Président de la République |
35 |
63 |
Ces sondages montrent une nouveauté : il y a une chute de confiance dans les élus de proximité, même si le maire reste majoritaire. Outre cette observation, le dernier sondage CEVIPOF de décembre 2010 apporte les enseignements suivants :
- les Français restent attachés à la démocratie : 56 % pensent que voter permet d'exercer de l'influence (6 % optent pour l'influence de la grève, 8 % pour l'influence de la manifestation) ;
- le mécontentement nourrit le vote prestataire.
• Le souhait de voir les élus locaux
disposant de davantage de pouvoirs
Le soutien qu'ils apportent au développement du pouvoir des élus constitue la deuxième caractéristique de l'attachement des Français à leurs élus.
|
Le pouvoir des institutions suivantes est... |
% excessif |
% insuffisant |
% comme il faut |
|
Les communes |
5 |
65 |
30 |
|
Les départements |
7 |
53 |
40 |
|
Les régions |
8 |
53 |
39 |
|
Le Parlement |
19 |
33 |
47 |
Panel électoral Français 2002 CEVIPOF / TNS-Sofres.
• Un rôle reconnu
Troisième manifestation de la bonne image des élus locaux auprès de leurs concitoyens : la reconnaissance de leur compétence, traduite par l'importance du rôle que les Français leur assignent.
|
Les acteurs jugés les plus importants (dans les affaires locales) |
OIP 1992 % |
OIP 1999 % |
OIP 2001 % |
|
Présidents de région |
25 |
25 |
22 |
|
Présidents de département |
15 |
15 |
18 |
|
Maires de grandes villes |
11 |
25 |
24 |
|
Députés |
14 |
12 |
13 |
|
Sénateurs |
2 |
2 |
2 |
|
Ministres |
12 |
7 |
6 |
|
Préfet |
8 |
9 |
9 |
|
NSP |
13 |
5 |
6 |
Baromètre de la décentralisation OIP/Conseils régionaux.
L'évolution la plus spectaculaire concerne les maires des grandes villes qui, avec les présidents de région, sont considérés comme constituant le couple phare de la décentralisation.
En définitive, si on se livre à une comparaison européenne, on constate que les Français sont ceux qui ont la meilleure opinion de leurs élus locaux.
|
Les élus locaux et régionaux.... |
France |
Moyenne des
|
Ecart |
|
Inspirent confiance |
62 |
50 |
+12 |
|
Ont de l'influence sur les conditions de vie de chacun |
33 |
12 |
+21 |
|
Ne participent pas suffisamment aux décisions de l'UE |
74 |
59 |
+15 |
|
Expliquent le mieux les politiques de l'UE |
37 |
28 |
+9 |
Eurobaromètre spécial 70.1 novembre 2008 « Le rôle et l'influence des élus locaux et régionaux au sein de l'UE ».
On constate notamment que les élus locaux sont considérés comme ceux qui expliquent le mieux la politique de l'Union, comme jadis ils étaient considérés comme ceux expliquant le mieux la politique nationale : c'est un réel hommage qui leur est rendu.
(2) Les logiques qui « impactent » l'image des élus locaux
• L'image de la décentralisation
elle-même
La bonne image des élus est tout d'abord liée à l'image de la décentralisation elle-même : la politique de décentralisation a renforcé l'image politique. Or, d'une part, la décentralisation est jugée par les Français de manière moins positive aujourd'hui qu'au cours des années 90 et, d'autre part, elle encourt des griefs partagés par une large majorité.
. La décentralisation est jugée beaucoup moins positivement aujourd'hui que dans les années 90
|
La politique de décentralisation |
Années 90 (enquêtes OIP, moyennes) |
Septembre 2006 (Baromètre politique du CEVIPOF) |
Évolution |
|
Devrait être développée |
58 |
24 |
-34 |
|
A atteint un niveau suffisant |
23 |
34 |
+11 |
|
A été trop loin |
6 |
42 |
+36 |
|
Sans réponse |
13 |
- |
-13 |
Dans les années 90, il y avait un engouement pour la politique de décentralisation : 58 % des Français en redemandaient.
En 2006, on constate que les opinions se sont constituées : tout le monde a une opinion sur la décentralisation (ce qui est un vrai point positif), mais l'opinion dominante (quoique non majoritaire) est celle d'une décentralisation qui est allée trop loin. Il n'y a plus qu'un quart des Français qui voudraient aller plus loin.
L'ampleur de ces évolutions est exceptionnelle : il est rarissime que les enquêtes d'opinions enregistrent, sur une dizaine d'années, de telles chutes (comme en l'espèce pour les partisans d'une décentralisation plus poussée : de 58 à 24 %) ou de telles progressions (comme ici à propos de ceux qui pensent que l'on est allé trop loin : de 6 à 42 %). Il faut y prendre garde car l'image des élus locaux est à l'évidence liée à l'image de la décentralisation.
. La décentralisation fait l'objet de plusieurs griefs
Les principaux griefs des Français à l'égard de la politique de décentralisation sont bien identifiés :
- la décentralisation est accusée d'entraîner une hausse des impôts. L'augmentation des impôts locaux correspond certes à une réalité, mais on oublie de dire qu'elle est la conséquence du transfert de charges de l'État vers les collectivités. Néanmoins, telle est la perception qu'en ont les Français (dont l'antifiscalisme est une donnée structurelle) : celle d'une augmentation des impôts en général ;
- elle est également accusée d'accentuer le déséquilibre entre les territoires riches et les territoires pauvres (même si l'on peut penser que le libellé de la question, en ce qu'il parle d'accentuation, suggère une réponse défavorable à la décentralisation). Il n'en demeure pas moins que 68 % des Français considèrent que la décentralisation aurait failli à l'un de ses objectifs majeurs, annoncé dès ses débuts sous le « Gouvernement Mauroy », à savoir la correction des déséquilibres entre les territoires ;
- les Français n'ont pas le sentiment que la décentralisation améliore leurs conditions de vie quotidienne.
|
Les principaux griefs en septembre 2006... |
Plutôt d'accord |
Plutôt pas d'accord |
Indice d'accord |
|
Entraîne une hausse trop importante des impôts |
70 |
29 |
+41 |
|
Accentue le déséquilibre entre territoires riches et pauvres |
68 |
32 |
+36 |
|
Améliore les conditions de vie quotidienne des citoyens |
40 |
60 |
-20 |
BPF du CEVIPOF
• Les transformations du rôle des
élus locaux
Les fonctions d'élu local s'exercent aujourd'hui dans un contexte qui s'est considérablement transformé depuis les premières lois de décentralisation, du fait notamment de quatre évolutions majeures :
. la professionnalisation du « métier » d'élu local
C'est un phénomène que l'on a constaté sur ces trente dernières années, notamment pour les maires (rarement considérés comme des professionnels avant la décentralisation).
. la politisation des élus locaux
Il devient de plus en plus difficile de se faire élire sans le soutien d'un parti politique. Le temps n'est plus (ou est de moins en moins) où la notabilité compensait l'absence d'affiliation politique (conduisant à l'élection fréquente de personnes sans étiquette ou étiquetées « divers gauche » ou « divers droite »).
Cette politisation n'est pas forcément rejetée par les Français, mais elle tranche avec l'idée qu'ils se font d'un élu local et d'une élection locale, qu'ils ont tendance à considérer comme non politiques.
. la personnalisation du pouvoir local
Elle n'est pas propre aux élus locaux ; elle n'est pas toute récente et trouve en partie sa source dans la durée du mandat local (6 ans, soit une durée largement suffisante pour accomplir un vrai programme). Néanmoins, si l'image du maire « monarque local » existait avant la décentralisation, celle-ci l'a renforcée.
. l'intégration européenne
Elle a accéléré les transformations du rôle des élus locaux. Ceux-ci bénéficient aux yeux des autorités européennes d'une double légitimité : celle qu'ils tiennent de l'élection et celle qui tient à la qualité d'experts de leur territoire (pour les autorités européennes, ce sont les élus locaux qui incarnent la « société civile locale »).
Deux séries d'éléments expliquent que les élus locaux soient des interlocuteurs pleinement reconnus par les autorités européennes :
- leur insertion dans des réseaux de pouvoirs horizontaux (les associations d'élus locaux) ;
- leur insertion dans des réseaux de pouvoirs verticaux, qui remontent jusqu'à Bruxelles (Comité des régions...) et qui sont d'autant plus utiles que l'Union européenne a réellement besoin d'interlocuteurs de terrain.
c) Évolution de l'origine sociale des élus territoriaux
|
Répartition socioprofessionnelle des maires - 1983-1989-1995 |
||||||
|
Catégories socioprofessionnelles |
1983 |
1989 |
1995 |
|||
|
Nombre |
% |
Nombre |
% |
Nombre |
% |
|
|
Professions agricoles |
13 323 |
37 % |
10 454 |
29 % |
7 258 |
20 % |
|
Professions industrielles et commerciales |
4 270 |
12 % |
3 582 |
10 % |
3 079 |
8 % |
|
Salariés du secteur privé |
5 005 |
14 % |
5 387 |
15 % |
6 057 |
17 % |
|
Professions libérales |
1 982 |
5 % |
1 895 |
5 % |
1 865 |
5 % |
|
Professions de l'enseignement |
2 799 |
8 % |
3 291 |
9 % |
3 193 |
9 % |
|
Autres fonctionnaires |
1 219 |
3 % |
1 416 |
4 % |
1 678 |
5 % |
|
Personnels des entreprises du secteur public |
474 |
1 % |
627 |
2 % |
791 |
2 % |
|
Divers |
7 378 |
20 % |
9 826 |
27 % |
12 615 |
35 % |
|
Total |
36 450 |
100% |
36 478 |
100% |
36 536 |
100% |
|
Évolution socioprofessionnelle des élus
municipaux
|
||||
|
Catégories socioprofessionnelles |
Maires |
Conseillers municipaux |
||
|
Nombre |
% |
Nombre |
% |
|
|
Professions agricoles |
43 |
1,8 % |
1 608 |
2,0 % |
|
Professions industrielles et commerciales |
162 |
6,6 % |
5 023 |
6,3 % |
|
Salariés du secteur privé |
472 |
19,3 % |
26 654 |
33,2 % |
|
Professions libérales |
372 |
15,2 % |
5 637 |
7,0 % |
|
Professions de l'enseignement |
300 |
12,3 % |
9 637 |
12,0 % |
|
Autres fonctionnaires |
157 |
6,4 % |
4 941 |
6,2 % |
|
Personnels des entreprises du secteur public |
53 |
2,2 % |
2 438 |
3,0 % |
|
Divers |
884 |
36,2 % |
24 366 |
30,3 % |
|
Total |
2 443 |
100% |
80 304 |
100% |
Catégorie socioprofessionnelle des élus locaux (élections de 2008) (en %)
|
Conseillers municipaux |
Maires |
Conseillers généraux |
Conseillers régionaux (élections 2010) |
Population de 15 ans et plus en 2008* |
|
|
Agriculteurs exploitants |
11,1 |
15,6 |
5,3 |
2,9 |
0,9 |
|
Artisans, commerçants et chefs d'entreprise |
8,8 |
8,0 |
8,3 |
6,4 |
3,3 |
|
Cadres et professions intellectuelles supérieures |
11,9 |
15,0 |
31,4 |
32,2 |
8,7 |
|
Professions intermédiaires |
11,5 |
11,0 |
14,8 |
25,6 |
13,0 |
|
Employés |
20,6 |
9,2 |
5,4 |
8,9 |
16,5 |
|
Ouvriers |
4,8 |
2,0 |
0,7 |
1,1 |
13,1 |
|
Autres professions |
7,7 |
4,7 |
4,7 |
7,6 |
- |
|
Retraités |
19,6 |
32,4 |
26,5 |
9,9 |
30,7 |
|
Autres sans activité professionnelle |
4,0 |
2,0 |
2,8 |
5,4 |
13,8 |
|
Total |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
* Enquête Emploi (Insee), résultats en moyenne annuelle en France métropolitaine.
Source : Ministère de l'Intérieur, bureau des élections et des études politiques
Commentaire : On constate une surreprésentation des maires « agriculteurs et exploitants », des « artisans, commerçants et chefs d'entreprise » et une sous représentation des « ouvriers ». Sur les trente dernières années, nous observons une diminution de la part des maires « agriculteurs » et une croissance de celle des maires « retraités » ; curieusement, en 2008, les « agriculteurs et exploitants » ne fournissent que 5,3 % des conseillers généraux (soit une proportion trois fois moindre que parmi les maires).
* 283 Christian Lebart « Administration et pouvoir local » in Nouveau manuel de science politique, La Découverte, 2010, p. 301.
* 284 Nous touchons là au statut de l'élu, à sa rémunération, à la question du cumul des mandats. Rien n'est plus absurde que de limiter dans le temps l'exercice d'une responsabilité. La fonction de maire ne s'improvise pas, elle ne s'imagine pas. Il faut laisser le pouvoir du dernier mot aux citoyens.
* 285 Dont l'exemple type réside dans l'opposition « régie » « délégation ».
* 286 « 36 000 communes », n° 278, septembre 2010, p. 10 et suivantes.
* 287 Rien n'indique que les agriculteurs soient moins diplômés et moins compétents.
* 288 Les développements qui suivent s'inspirent très directement de l'audition par le groupe de travail de Mme Élisabeth Dupoirier, directrice de recherche au Centre de recherches politiques (CEVIPOF), le mardi 9 novembre 2010.