Contribution à un bilan de la décentralisation

2. La question financière départementale

Après avoir exposé des bilans particuliers qui nous ont été communiqués lors de nos rencontres avec des présidents de conseils généraux, nous tirerons un bilan général.

a) Bilans particuliers : quelques illustrations

Dans un souci d'objectivité, nous présenterons la situation de 3 départements gérés par des majorités politiques différentes : la Sarthe, la Drôme et l'Ille-et-Vilaine.

Nous aurions pu citer la totalité des départements visités : ils sont tous, sur la question financière, en parfaite concordance de situation.

Les chiffres qui suivent sont extraits des documents publics que nous ont transmis les présidents de ces conseils généraux.

• Conseil général de la Sarthe : Bilan chiffré des prestations versées

CA	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Total CA 2004/2010
Prestations versées	32 223 774	35 185 515	40 987 865	42 003 847	39 818 214	44 165 798	50 500 000
Allocation RMI	32 139 941	34 679 847	38 022 119	37 293 715	36 056 427	18 512 432	150 000
Allocation RSA socle						18 265 780	38 500 000
Allocation RSA ex API						4 243 337	9 000 000
Allocation RMA	83 833	358 831	681 831	858 532	836 811	547 836	350 000
Allocation contrat d'avenir		146 837	2 284 365	3 851 601	2 924 976	2 596 414	2 500 000
Opérations comptables	90 026	170 979	108 258	167 005	344 265	268 340	250 000
Remises gracieuses	90 026	149 799	84 816	65 089	83 021	50 691	50 000
Admissions en non valeur		21 180	23 442	101 916	261 244	217 649	200 000
Frais structure	310 474	665 376	879 163	966 721	1 021 793	1 347 203	1 348 140
Frais personnel	221 536	484 845	709 120	773 324	809 923	1 041 515	1 100 000
Coûts induits	88 938	180 532	170 044	193 398	211 870	305 687	248 140
Recettes compensation	28 761 793	31 909 177	32 154 307	32 602 796	32 402 090	34 915 960	38 444 542
TIPP (compensation État)	28 761 793	28 950 261	28 792 427	28 871 344	28 871 344	28 871 344	28 871 344
TIPP RSA API						2 609 037	5 903 933
Dotations		2 958 916	3 361 880	3 731 452	3 462 481	3 019 242	3 532 145
Recettes DDAS					68 265	69 280	0
TSCA						347 057	137 120
Opérations comptables	477 357	559 697	1 284 835	1 134 812	1 322 123	1 228 800	1 020 000
Recettes Indus (7531 7532)	477 357	559 697	1 282 464	1 090 273	1 216 233	1 212 642	1 000 000
Remboursements divers	0	0	2 371	44 539	105 890	16 158	20 000
Charge nette	3 385 125	3 552 996	8 538 515	9 444 504	7 565 949	9 652 739	12 633 598	54 773 427

Observation : la charge nette du conseil général augmente, ainsi que les frais de personnel. L'explication se trouve en partie dans le tableau suivant :

• Le fonds d'aide aux jeunes : bilan chiffré

CA	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Total CA 2005/2010
Prestations versées	152 800	320 000	370 000	370 000	340 000	313 821	340 000
Abondement a parité avec l'État	152 800	320 000	370 000	370 000	340 000	301 845	328 024
Financement places jeunes						11 976	11 976
Frais structure	0	0	0	0	0	0	0
Pas de personnel recruté
Mission effectuée par redéploiement
Recettes	0	153 918	153 918	153 918	153 918	153 918	153 918
TSCA (compensation État)		153 918	153 918	153 918	153 918	153 918	153 918
Charge nette	152 800	166 082	216 082	216 082	186 082	159 903	186 082	1 130 313
Delta par rapport à 2004		13 282	63 282	63 282	33 282	7 103	33 282	213 513

• Le fonds solidarité du logement : bilan chiffré

CA	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Total 2005/2010
Prestations versées	891 273	2 110 457	2 565 433	2 514 673	2 294 232	2 262 760	2 770 000
Contribution FSL/Prestations	558 000	1 151 034	1 333 953	1 249 566	1 158 492	1 155 985	1 250 000
Prêts		539 852	718 933	674 660	644 030	602 494	750 000
Impayés énergie	333 273	419 571	512 548	581 273	491 710	504 280	770 000
Autres				9 174	0
Remises gracieuses		4 271	1 351	28 475	13 313	9 399	40 000
Admissions en non valeur				10 660	184 695	203 158	200 000
Frais structure	0	538 484	606 967	669 919	694 269	706 389	739 743
Gestion CAF		72 662	31 010	14 875	6 155	0	0
Frais personnel		342 467	434 111	493 973	538 868	557 893	592 140
Coûts induits		123 356	141 846	161 071	149 246	148 496	147 603
Recettes	0	1 520 962	2 364 253	2 123 637	2 094 009	1 842 742	2 085 605
TSCA (compensation État)		631 605	631 605	631 605	631 605	631 605	631 605
Autres participations		411 127	435 100	661 143	694 337	574 412	654
Retour prêts CAF		385 805	237 420	67 645	3 034	0	0
Retour Prêts CG		92 425	327 147	664 951	686 046	636 725	800 000
Titres prêts défaillants CAF			732 981	98 293	78 987	0	0
Charge nette	891 273	1 132 250	809 499	1 100 090	1 092 501	1 338 963	1 664 138	7 137 442
Delta par rapport à 2004		240 977	-81 774	208 817	201 228	447 690	772 864	1 789 802
Hors défaillants CAF	891 273	1 132 250	1 542 481	1 198 384	1 171 488	1 338 963	1 664 138	8 047 703
		240 977	651 207	307 111	280 214	447 690	772 864	2 700 064

Dans sa globalité, le nombre de dossiers a augmenté depuis 2005 de 9 831 dossiers à 11 600 en 2009.

Il faut aussi tenir compte du caractère aléatoire du recouvrement effectif des prêts consentis ; de ce fait, une charge supplémentaire pourrait être enregistrée dans les années à venir pour admission en non-valeur des créances irrécouvrables.

• Le personnel technique des collèges (ex-TOS) : bilan chiffré

CA	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Total 2005/2010
Frais structure	0	14 847	774 731	10 457 047	12 684 328	14 138 888	14 247 678
Frais personnel		10 375	649 672	10 150 454	12 384 064	13 890 728	13 999 765
Coûts induits		4 472	15 059	196 593	225 855	248 160	247 913
Convention Cnaséa			110 000	110 000	74 409
Recettes compensation	0	0	463 572	9 236 446	11 073 032	11 327 863	11 655 677
TSCA (compensation État)			463 572	9 236 446	11 073 032	11 327 863	11 389 669
Recette Cnaséa contrats d'avenir CG							266 008
Charge nette	0	14 847	311 159	1 220 601	1 611 296	2 811 025	2 592 001	8 560 929

325 agents titulaires ont été recrutés par le conseil général en 2007, suivis de 51 en 2008 ; 16 en 2009.

• Infrastructures (routes) : bilan chiffré

CA	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Total CA 2006/2010
Dépenses réalisées hors frais de structure	0	0	3 719 029	5 508 028	8 884 803	10 980 159	9 611 460
Entretien routier (F+I)			2 463 000	1 971 000	3 281 686	3 275 619	2 758 000
Fonctionnement			1 963 170	1 640 886	2 517 899	2 663 901	2 300 000
Investissement			499 830	330 114	763 788	611 718	458 000
Reprise contrat de plan (AP 497)			1 060 403	2 583 989	5 383 357	7 094 772	5 340 000
Dépenses Inv sur locaux CE et ATD			195 626	833 039	166 759	595 768	1 500 000
Dépenses ISF				120 000	53 000	14 000	13 460
Frais structure	0	0	37 811	1 142 579	9 310 302	12 519 812	13 355 455
Personnel y/c supports			37 811	943 112	8 002 941	10 923 322	11 728 732
Coûts induits				199 467	1 307 361	1 596 490	1 626 723
Recettes	0	0	4 291 497	7 064 724	14 221 480	18 437 887	19 509 528
Dotation / TSCA routes			3 482 947	3 482 947	3 482 947	3 482 947	3 482 947
TSCA personnel et fonctionnement				933 577	7 669 497	10 278 222	10 921 225
Dommages RN et permissions voiries			43 002	70 000	79 528	72 078	70 000
Remboursement FDC			765 548	1 201 016	-48 341
Participations Contrat de plan				1 377 184	2 766 007	3 046 989	3 750 000
FCTVA estimatif travaux					271 842	1 557 651	1 285 356
Prestations pour RD		809 991	809 991
Charge nette transfert			-534658	-414 116	3 973 626	5 062 084	3 457 387	11 544 323
Charge nette CA		809 991	275 333	-414 116	3 973 626	5 062 084	3 457 387	12 354 314
Moyenne des prestations DDE sur RD
Non versées a/c de 2007			809 991	809 991	809 991	809 991	809 991	4 049 956
Delta par rapport à 2005			-534 658	-1 224 107	3 163 634	4 252 093	2 647 396	8 304 358

Stricte application de la loi

- 1 ^er janvier 2006 : transfert des 297 km de routes nationales, entretien et investissement repris par le CG (sauf déviation de St Saturnin) ;

- 6 mars 2006 : conventions entre l'État et le département ; le nombre d'ETP de référence à transférer est fixé à 340,11 ; à défaut de transfert de personnes physiques, l'État s'engage à verser la compensation financière y afférent ;

- 1 ^er janvier 2007 : mise à disposition de 287 agents de l'Équipement, mise en place des 5 agences techniques départementales de la direction des routes ;

- 1 ^er janvier 2008 : intégration des 177 agents ayant exercé leur droit d'option avant le 31 août 2007 ; 133 ont demandé leur intégration à la fonction publique territoriale (75,14 %) et 44 ont choisi le détachement sans limitation de durée (24,86 %) ;

- 1 ^er janvier 2009 : 61 agents ont exercé leur droit d'option au 31 août 2008 dont 21 agents ayant demandé leur intégration dans la fonction publique territoriale et 40 ayant choisi le DSLD ;

- 1 ^er janvier 2010 : 4 agents ont intégré la fonction publique territoriale et 13 agents ont été placés en DSLD.

Le département de la Sarthe a été amené, pour des raisons de continuité et de qualité du service public, à créer par anticipation des postes pour pourvoir au remplacement de départ en retraite ou de mutation d'agents. La prime de service du conseil général ne fait pas l'objet d'une compensation financière.

• Charge globale

	1 ^er exercice décentralisé	Reconduction cumulée de la dernière charge annuelle avant décentralisation	2010 Charge supplémentaire cumulée depuis décentralisation	Total cumulé	Nombre d'exercices
FSL	2005	5 347 639	1 789 802	7 137 442	6
CLIC	2005	1 799 628	2 658 035	4 457 663	6
FAJ	2005	916 800	213 513	1 130 313	6
PRNP	2005	0	257 929	257 929	6
Schéma d'enseignement artistique	2007		61 037	61 037	4
RN	2006/2007	4 049 956	8 304 358	12 354 314	5
RMI	2004	0	54 773 427	54 773 427	7
TOS	2006	0	8 560 929	8 560 929	5
Convention restauration	2005	0	34 035	34 035	6
Forfait externat	2007	0	373 803	373 803	4
Ecart FARPI/TSCA	2006	0	-310 429	-310 429	5
PEDMA	2006	0	319 445	319 445	5
Aménagement foncier	2008	0	82 011	82 011	3
Voies d'eau	2009	0	121 995	121 995	2
Total		12 114 023	77 239 890	89 353 914
Régularisation TSCA			-498 084	-498 084
TOTAL		12 114 023	76 741 806	88 855 830

• Charge nette annuelle

	Charge CA 2007	Charge CA2008	Charge CA 2009	Charge CA 2010	Evolution 2010/2009
FSL	1 100 090	1 092 501	1 338 963	1 664 138	24,30%
CLIC	733 609	757 159	796 228	906 037	13,80%
FAJ	216 082	186 082	159 903	186 082	16,40%
PRNP	71 407	127 056	26 713	28 095	5,20%
Schéma d'enseignement artistique	3 200	19 596	19 241	19 000	-1,30%
RN	-414 116	3 973 626	5 062 084	3 457 387	-31,70%
RMI	944 504	7 565 949	9 652 739	12 633 598	30,90%
TOS	1 220 601	1 611 296	2 811 025	2 592 001	-7,80%
Convention restauration	11 160	-8 863	11 160	11 160	0,00%
Forfait externat	-8 141	16 621	179 771	185 552	3,20%
Ecart FARPI/TSCA	-26 836	-36 418	-125 375	-153 106	22,10%
PEDMA	82 911	80 845	50 912	30 861	-39,40%
Aménagement foncier	0	28 524	22 215	31 272	4080,00%
Voies d'eau			36 384	85 611	135,30%
TOTAL	12 434 472	15 413 973	20 041 964	21 677 688	8,20%
Régularisation TSCA	1	1	-547 153
Charge nette CA	12 434 473	15 413 974	19 494 811	21 677 688	11,20%
Évolution annuelle	1 471 100	2 979 501	4 080 837	2 182 877

Laissons au président du conseil général de la Sarthe, Roland du Luart, la conclusion :

« Si l'engagement constitutionnel de compensation à la date du transfert a bien été respecté, le département a néanmoins dû faire face à de nombreuses charges supplémentaires.

Globalement, la charge nette supplémentaire cumulée relative aux transferts est estimée à 76,7 M€ pour la période 2004-2010 (données 2010 provisoires). Si nous avions reconduit à l'identique (hypothèse d'école) en 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009 nos interventions sur la base de 2004, la dépense n'aurait été que de 12,1 M€.

En effet, la dégradation de la situation sociale a conduit à majorer considérablement le volume des prestations destinées au plus démunis (RMI, RSA...), sans que ses recettes propres n'augmentent dans les mêmes proportions.

De même, la politique volontariste du conseil général visant à améliorer le fonctionnement des compétences transférées (remplacement TOS, régime indemnitaire des personnels TOS et DDE transférés) a bien évidemment engendré des charges nouvelles ».

• Constat du conseil général de la Drôme

RMI / RSA : dépenses transférées depuis le 1 ^er janvier 2004

RMI / RSA : allocations	2004 réalisé	2005 réalisé	2006 réalisé	2007 réalisé	2008 réalisé	2009 réalisé	CA 2010	BP 2011
Allocations RMI/RSA	35 315 991	37 488 442	40 097 152	40 209 551	39 101 816	42 094 740	47 855 643	55 207 629
TIPP *	35 063 513	31 811 371	31 816 653	31 21 839	31 816 653	34 275 470	36 756 000	36 756 000
FMDI (part 1 et 2) **			2 450 691	2 554 419	2 290 926	2 161 085	2 033 622	2 033 622
Total recettes	35 063 513	31 811 371	34 267 344	34 376 258	34 107 579	36 436 555	38 789 622	38 789 622
Charge nette	252 478	5 677 071	5 829 808	5 833 293	4 994 237	5 658 185	9 066 021	16 418 007

* Concernant la TIPP, le réalisé 2004 comprend la participation exceptionnelle perçue en 2006 (3 275 296 €) et le réalisé 2006 ne comprend pas ces 3 275 296 € alors qu'ils ont été perçus en 2006.

** Les parts compensation et péréquation du FMDI de 2006 ont été rattachées à l'exercice 2006 alors qu'elles ont été perçues en 2007.

Contrats d'avenir et contrats RMA

Contrats d'avenir et contrats RMA	2006 réalisé	2007 réalisé	2008 réalisé	2009 réalisé	CA prévisionnel 2010	BP 2011
Montants Contrats d'avenir	1 192 519	1 896 991	1 885 535	1 851 917	1 847 608	19 500
Montants Contrats RMA	209 581	528 109	425 240	266 798	203 500
Montants Contrats d'accompagnement dans l'emploi					500 000	1 470 000
Montants Contrats d'initiative emploi					100 000	200 000
Total dépenses	1 402 100	2 425 100	2 310 775	2 118 715	2 651 108	1 689 500
Part insertion du FMDI	840 120	1 212 215	1 115 496	1 068 041	1 068 041	1 068 041
Participation de l'État (12 % des dépenses)	9 041	188 876	69 716	0
Total recettes	849 161	1 401 091	1 185 212	1 068 041	1 068 041	1 068 041
Charge nette du département	552 939	1 024 008	1 125 563	1 050 674	1 583 067	621 459

PCH : charge nouvelle depuis 2006

PCH	CA 2006	CA 2007	CA 2008	CA 2009	CA 2010	BP 2011
Dépenses ACTP PCH	5 263 485 3 673 500	2 974 917 3 926 958	3 670 975 6 079 348	3 372 165 10 527 025	3 158 376 13 525 623	3 100 000 13 000 000
Recettes CNSA	3 439 000	3 768 627	3 775 000	4 396 856	3 992 010	3 500 000
Charge nette liée à la PCH	234 500	158 331	2 304 348	6 130 169	9 533 613	9 500 000

Autres dépenses sociales transférées en 2005

	2005 réalisé	2006 réalisé	2007 réalisé	2008 réalisé	2009 réalisé	CA prévisionnel 2010	Prévu 2011
FAJ	435 000	448 000	210 436	250 000	0	0	0
CLICs	231 400	199 640	441 791	425 671	370 181	291 101	294 012
FSL-FULH	0	4	0	0	0	0	0
TSCA	240 812	945 816	945 816	945 816	945 816	945 816	945 816
Participation des communes et autres aux Clics			21 600	212 434	184 874	145 000	125 000
Coût pour le CG	425 588	- 298 172	- 315 189	- 482 579	- 760 509	- 799 715	- 776 804

TOS : dépenses transférées depuis 2006

TOS	2006	2007	2008	2009	2010 prévisions	2011 BP
Personnel paye TOS Education TOS forfaits externats collège privés Formation Social / médecine préventive	599 443 0	7 421 033 1 225 501 2 392 14 225	9 464 788 1 133 119 4 935 18 517	9 897 980 1 349 985 5 782 17 574	9 934 986 1 349 772 13 308 17 458	10 449 580 1 425 000 30 000 17 458
Total dépenses	592 443	8 663 150	10 621 359	11 271 321	11 315 524	11 922 038
TSCA en atténuation	408 819	6 367 999	7 349 652	8 008 333	8 008 333	8 008 333
Charge nette	183 624	2 295 151	3 271 707	3 262 988	3 307 191	3 913 705

APA : charge nouvelle depuis 2002

APA	CA 2002	CA 2003	CA 2004	CA 2005	CA 2006	CA 2007	CA 2008	CA 2009	CA 2010	BP 2011
APA	13 521 467	21 408 197	24 599 847	27 133 997	30 111 165	34 465 999	38 918 488	42 095 072	45 070 659	46 035 497
% évolution		58,33 %	14,91 %	10,30 %	10,97 %	14,46 %	12,92 %	8,16 %	7,07 %	2,14 %
Fonds APA	4 288 185	11 734 698	7 169 005	11 543 917	9 558 054	10 463 961	12 296 244	13 303 035	12 449 622	10 900 000
% évolution Part du fonds % dépenses	31,71 %	173,65 % 54,81 %	-38,91 % 29,14 %	61,03 % 42,54 %	-17,20 % 31,74 %	9,48 % 30,36 %	17,51 % 31,59 %	8,19 % 31,60 %	-6,42% 27,62 %	-12,45 % 23,68 %
Coût pour le CG	9 233 282	9 673 499	17 430 842	15 590 080	20 553 111	24 002 038	26 622 244	28 792 037	32 621 037	35 135 497
% évolution		4,77 %	80,19 %	-10,56 %	31,83 %	16,78 %	10,92 %	8,15 %	13,30 %	7,71 %

Transfert des routes

Routes	CA 2006	CA 2007	CA 2008	CA 2009	CA 2010 prévisionnel	BP 2011
TRANSFERT DE COMPÉTENCE - Routes à intérêt national : 63 km transférés (45 km en 2006 ; 18 km en 2008 - Viabilité hivernale - Surcoût des charges de fonctionnement
Dépenses (investissement et fonctionnement) hors dépenses de personnel ^257 ( * ) Recettes (1 ^ère année ministère Équipement puis TSCA) Recettes transfert portions résiduelles de RNIL (2008 : dotation ministère Équipement, à partir de 2009 TSCA)	604 000 604 000	950 600 696 857	1 350 600 604 005 186 735	1 350 600 790 740	1 350 600 790 740	1 342 600 790 740
TRANSFERT DE PERSONNEL
Dépenses (fonctionnement) Recettes (2007 : dotation ministère Équipement, à partir de 2008 TSCA) ^258 ( * )		699 241 220 629	12 169 722 10 312 766	13 232 146 11 546 840	13 585 661 11 546 840	13 829 354 11 546 840
TRANSFERT MOBILIER (informatique et téléphonie)
Dépenses (investissement) Recettes		361 300	94 673	31 141	116 681	13 700
TRANSFERT IMMOBILIER (construction / reconstruction voirie)
Dépenses (investissement) Recettes	9 700	262 000	587 645	439 947	802 002	130 634
Dépenses totales	613 700	2 273 141	14 202 640	15 053 834	15 854 944	15 316 288
Recettes totales	604 000	917 486	11 103 506	12 337 580	12 337 580	12 337 580
Charge totale nette	9 700	1 355 655	3 099 134	2 716 254	3 517 364	2 978 708

- Constat du conseil général d'Ille-et-Vilaine

INSERTION (fonctions 5471 et 5472)	CA 2004	CA 2005	CA 2006	CA 2007	CA 2008	CA 2009	BP 2010	CAA 2010	BP 2011
RMI
TIPP (RMI- RMA)	38 010 781	33 697 360	33 702 997	33 708 688	34 618 880	33 703 018	33 700 000	33 703 018	33 700 000
Indus	136 394	231 489	133 578	228 767	206 154	467 457	245 000	480 624	340 000
FMDI				8 119 026	4 356 932	4 128 173	4 355 000	4 672 334	4 355 000
TIPP (RSA)						2 887 161	5 033 615	5 033 615	7 209 329
Total recettes	38 147 175	33 928 849	33 836 575	42 056 481	39 181 966	41 185 809	43 333 615	43 889 591	45 604 329
Allocations RMI	38 177 264	41 030 860	42 693 995	43 726 656	42 077 911	22 575 380	507 000	32 307	150 000
Allocations RSA (65171+65172)						25 928 545	52 300 000	58 200 317	64 030 000
Frais de gestion RMI / RMA / RSA	104 000	147 391	135 190	133 387	137 312	159 087	186 000	176 000	178 260
Titres annulés			2 823	583	0	194	5 000	1 720	3 000
Remises gracieuses de dettes RMI			23 563	7 645	8 292	331	6 000	2 644	6 000
RMA		22 376	364 507	792 793	813 040	520 870	290 000	290 752	50 000
Pertes sur créances irrécouvrables			7 120	14 697	31 090	19 040	20 000	38 311	18 000
ETP			75 000	75 000
Total dépenses	38 281 264	41 200 627	43 302 198	44 750 761	43 067 645	49 203 448	53 314 000	58 742 052	64 435 260
Solde RMI	134 089	7 271 778	9 465 623	2 694 280	3 751 590	8 017 639	9 980 385	14 852 460	18 830 931
Déficit RMI		7 137 689	9 331 534	2 560 191	3 617 501	7 883 550	9 846 296	14 718 371	18 696 842

PERSONNES AGEES	CA 2004	CA 2005	CA 2006	CA 2007	CA 2008	CA 2009	BP 2010	CAA 2010	BP 2011
APA (chapitre 016)
APA	51 947 224	56 848 774	61 346 676	68 259 817	73 274 500	76 099 003	82 510 000	77 553 902	84 026 000
CNSA	16 889 406	18 861 059	18 086 814	18 849 037	21 977 413	22 033 589	21 372 000	21 803 773	22 526 000
Mandats annulés et divers	1 271 178	1 190 051	1 124 665	1 230 993	1 663 501	1 749 236	1 688 000	1 461 765	1 072 000
Solde	33 786 640	36 797 664	42 135 197	48 179 787	49 633 585	52 316 178	59 450 000	54 288 364	60 428 000
Déficit		3 011 024	8 348 557	14 393 147	15 846 945	18 529 538	25 663 360	20 501 724	26 641 360
ETP			227 531	301 031	301 031	301 031	301 031	301 031	301 031
Total déficit APA		3 011 024	8 576 088	14 694 178	16 147 976	18 830 569	25 964 391	20 802 755	26 942 391

Voici les commentaires du président du conseil général Jean-Louis Tourenne :

« Initialement, lors de la mise en place du dispositif RMI/RSA, la répartition attendue entre l'État et le département était respectivement de 70 % et 30 %. Dans les faits c'est la proportion inverse qui a été observée.

En juin 2010, lorsque l'État prend à sa charge 5 873 bénéficiaires du RSA, le département en prend 12 729.

Concernant l'APA, le nombre de bénéficiaires ne cesse d'augmenter : la charge nette du département qui était de 26,36 millions € en 2002 est désormais de 48,94 millions. Le désengagement de la CRAM et de la MSA nous a conduit à créer 7 postes de conseillers en gérontologie ».

Didier Guillaume et Jean-Louis Tourenne se rejoignent pour justifier la croissance de la masse salariale dans le secteur social. À titre d'exemples :

- Les décrets n° 2007-106 et n° 2007-826 ont modifié le régime juridique des heures faites par les personnes effectuant des veilles de nuit (couchées) dans les établissements : il a fallu en moyenne créer 1,5 poste par structure.

- L'avenant 305 du 20 mars 2007 à la convention collective du travail relative aux assistants familiaux travaillant en centres d'accueil a alourdi substantiellement les charges départementales ^{259 ( * )} .

A l'évidence le contexte économique et social pèse sur nos institutions territoriales : en 2000, le département d'Ille-et-Vilaine prenait en charge 6 mineurs étrangers ; en 2010 : 300.

Estimant que la juste compensation des charges par l'État n'était pas observée, le département d'Ille-et-Vilaine a engagé un recours concernant la non-couverture de ses charges nettes au titre des RMI/RSA et APA. Le préjudice estimé est chiffré à 330 035 150,43 millions d'€ ^{260 ( * )} .

Le recours gracieux rejeté, s'ouvre alors la voie contentieuse. Le Conseil d'État saisi par de nombreux départements reprochant à l'État de ne pas respecter le principe constitutionnel de compensation en matière de RMI-RSA et APA, adresse le 20 avril 2011 une question prioritaire de constitutionnalité.

Le Conseil constitutionnel récuse, par sa décision du 30 juin 2011, les objections départementales selon lesquelles la collectivité territoriale ne peut répondre à l'importance et à l'augmentation de ses charges du fait de l'absence de ressources suffisantes, qu'il s'ensuit une méconnaissance du principe de compensation institué par le 4 ^e alinéa de l'article 72-2 de la Constitution et une entrave au principe constitutionnel de libre administration.

Le Conseil constitutionnel fait un rappel classique :

- le législateur doit « attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert » ;

- la compensation ne vise que les créations et extensions de compétences ayant un caractère obligatoire et dans cette hypothèse « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau » ;

- le législateur ne doit pas « restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration de ces collectivités, tel qu'il est défini par l'article 72 de la Constitution ».

D'une manière générale, le Conseil constitutionnel estime que ces principes sont respectés :

- le calcul du montant des ressources de compensation est fait au moment du transfert et il est équivalent à celles consacrées antérieurement au transfert ;

- l'article 2 de la loi du 30 décembre 2005 a tenu compte des surcoûts liés en prévoyant une somme de 456 752 304 € « correspondant aux dépenses supplémentaires réalisées » par les départements en 2003 ;

- ce même article 2 (paragraphe IV) prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport définissant les modalités des compensations financières des départements ;

- le principe de libre administration n'est pas entravé.

b) Bilan général

Il a été exposé par le directeur général de l'Assemblée des départements de France - Jean-Christophe Moraud - dans la Revue française des finances publiques du 1 ^er février 2011 ^{261 ( * )} .

Prenant appui sur différentes études, l'auteur de l'article affirme d'emblée : « Les départements traversent une passe financière difficile » ^{262 ( * )} . Mais est-ce une crise passagère ou une crise structurelle ?

Printemps 2010 : une trentaine de départements - sans profil type - sont en difficulté.

L'explication est simple : avec la crise économique, les dépenses sociales croissent, les recettes baissent, l'État lui-même connaît une situation financière dégradée. Les allocations individuelles de solidarité vont progresser. Si les recettes de DMTO repartent à la hausse, elles ne compensent pas les déficits antérieurs.

Fin 2011, le nombre de départements en difficulté pourrait atteindre 45. Que faire ?

La vocation sociale identifie le département mais APA, RSA, PCH relèvent de la loi et le budget national ne suit pas ^{263 ( * )} . Jean-Christophe Moraud nous propose les trois tableaux accompagnés des commentaires suivants pour illustrer l'évolution du reste à charge au titre du panier des trois allocations individuelles de solidarité depuis 2008 :

« En 2008, la charge nette des départements se décompose ainsi :

En M€	I	II	III	I / II
	Dépenses 2008	Compensations versées en 2008	Reste à charge net	Taux de couverture en %
RMI ^(1)	5 974,5	5 441,7	532,8	91,0%
APA	4 854,5	1 598,9	3 255,6	32,9%
PCH	568,7	550,7	18	96,8%
Total	11 397,9	7 591,3	3 806,5	66,60%

(1) Avec le FMDI (500 M€)

En 2009, la situation s'aggrave :

En M€	I	II	III	I / II
	Dépenses 2009	Compensations versées en 2009	Reste à charge net	Taux de couverture en %
RMI/RSA ^(1)	6 472,4	5 763,8	708,6	89,0%
APA	5 087,0	1 548,2	3 538,8	30,4%
PCH	829,5	509,7	319,8	61,4%
Total	12 388,9	7 821,7	4 567,2	63,1%

(1) Avec le FMDI (500 M€)

Pour 2010, et en fonction des projections réajustées de la CNSA (octobre 2010), la dégradation 2009 s'accuse :

Les dépenses départementales progressent tandis que les recettes CNSA (CSG et CSA) sont stables. Selon les évaluations de l'administration (sur le fondement d'analyses de la CNAF), plus de 1,3 M de personnes bénéficieront du RSA socle en 2010 : ceci représentera une charge pour les finances départementales de 6,88 Mds€ à rapprocher d'une compensation totale (FMDI compris) versée par l'État d'un peu plus de 6 Mds€, soit un reste à payer de plus 800 M€.

En M€	I	II	III	I / II
	Estimation des dépenses 2010	Compensations à verser en 2009	Estimation de reste à charge net	Taux de couverture en %
RMI/RSA ^(1)	6 883	6 085,8	797,1	88,4%
APA	5 397	1 550	3 847	28,7%
PCH	1 058,3	505,9	552,4	47,8%
Total	13 338,3	8 141,7	5 196,5	61%

(1) Avec le FMDI (500 M€)

Pour mémoire, les budgets départementaux s'élèvent à environ 71 Mds€ en 2010 dont 51 Mds€ au titre des dépenses de fonctionnement qui comptent 34 Mds€ au titre des dépenses d'action sociale. On pourrait considérer, avec ces masses, que la capacité d'ajustement est réelle. En réalité, les départements n'ont pratiquement aucun levier d'ajustement à la hauteur de ces masses budgétaires.

Si on considère (rapport Carrez/Thenault de juin 2010 et, avant lui, commission Delafosse dans les années 90) que les dépenses d'initiative hors compétences légales (exemples : sport, culture, soutien aux communes, développement durable...) représentent entre 10 et 15 % des budgets départementaux, qui font déjà l'objet de restructurations budgétaires, il ne reste plus guère que deux variables d'ajustement :

- l'investissement : pour équilibrer les budgets, les départements peuvent encore réduire les dépenses d'investissement : elles étaient déjà en recul de 4,7 % de 2008 à 2009 et de 11,7 % en 2010. Là encore, des travaux menés par le CNRS montrent qu'il existe un modèle économique propre aux dépenses d'investissement : en « chargeant » les départements (par la voirie, les collèges), en capital fixe, on les oblige à consacrer en moyenne 78 % (2008) de leurs dépenses d'investissement en gros entretiens, maintenance. Ce sont donc des dépenses incontournables, sauf à déprécier le capital collectif ;

- la fiscalité : avec la réforme de la TP en 2010, les conseils généraux ne peuvent utiliser le levier fiscal que sur 16 % de leurs recettes fiscales contre 35 % auparavant (rapport Carrez-Thenault).

Le département va recevoir de la CVAE dont l'assiette (la valeur ajoutée des entreprises) a été présentée comme dynamique. Outre le fait qu'il faut s'interroger sur le caractère étroit et peu varié dorénavant du panier fiscal départemental (la solidarité et le social ne doivent-ils pas aussi être financés par de l'impôt ménage ?), il faut mettre en cause la présentation favorable de cette assiette. Les informations issues du rapport IGF/IGA de juin dernier, malgré une présentation volontariste de l'assiette de la CVAE, se gardent bien d'analyser le comportement précis de cette assiette en particulier en 2009, par rapport au PIB. Il faut en particulier tenir compte de la part de la VA du secteur public dans le PIB qui sert « d'amortisseur ». Finalement, la VA des entreprises s'avèrera plus volatile et plus élastique à la conjoncture que l'assiette de la TP - elle chute plus durement, mais peut remonter plus vite que le PIB ; en réalité elle est relativement imprévisible !

Sur chronique longue, ce phénomène de décrochement de la VA des entreprises par rapport au PIB a déjà été mis en exergue en 1993 mais cette observation n'emporterait pas de conséquences fiscales. Le basculement sur cette nouvelle assiette dès 2011 risque d'être problématique pour les départements car leur structure budgétaire exige au moins une stabilité et une prévisibilité de leurs ressources.

Dans ces conditions, confrontés à une structure budgétaire et un modèle économique rigide dont la dégradation a été profonde et rapide, les départements n'ont d'autre choix que de tailler dans leurs dépenses : après les classiques efforts sur les frais de structure, la tenue de la masse salariale (rendue quasi impossible entre 2007 et 2009 en raison du transfert de quelque 130 000 agents de l'État aux conseils généraux), les départements regardent désormais l'évolution des dépenses de structure liée au champ social. Le rapport Jamet avait isolé des marges de manoeuvre portant plus sur l'administration du « social » (relations avec les prestataires, opérateurs de l'aide à domicile, hébergement, etc.) que sur le coeur de la dépense, les prestations, dont on assiste à la montée inexorable » ^{264 ( * )} .

La charge nette des départements résultant de leurs compétences sociales a pu se réduire en 2010 du fait de la reprise du marché immobilier procurant à ces collectivités un supplément de rentrées financières avec les droits de mutation.

Cela n'empêche pas les différences entre départements et ne fait pas disparaître une situation structurelle durable marquée par un déséquilibre recettes-dépenses.

Dans son dernier rapport, la Cour des comptes corrobore les analyses qui précèdent : « La reprise de la croissance des DMTO ne peut masquer l'inadéquation actuelle des modes de financement de la dépendance par les départements. Il est donc souhaitable d'étudier des modes de financement plus adaptés à la nature de ces dépenses décentralisées qui, sous réserve des quelques marges dont disposent les départements dans leur gestion, sont des prestations nationales universelles de solidarité ^{265 ( * )} »

En 2010, la dépense nette sociale des départements de métropole atteignait 30,3 Md€ (+ 5,8 % par rapport à 2009).

Après déduction des reversements spécifiques de l'État, la charge nette des départements se montait à 22,7 Md€ (+ 5,9 %).

Les deux tiers de l'augmentation proviennent des dépenses d'allocation, un tiers des dépenses d'hébergement.

Les départements ne restent pas inactifs : diminution des dépenses dans les domaines du personnel, de l'éducation, de la culture, du sport, de la voirie...

Bien souvent, ce sont les actions de prévention qui font les frais de ces révisions. Nous risquons d'assister à une mutation. « Or, la décentralisation avait pour principal fondement de restructurer l'intervention sociale du curatif vers le préventif. La légitimité du mouvement de décentralisation pourrait donc être lourdement affectée par cette évolution qui se vérifie d'ores et déjà sur le terrain. Avec la prégnance accrue d'une approche plus gestionnaire que stratégique de l'action sociale départementale, les départements pourraient perdre leur principal atout au moment où l'organisation administrative française est fortement impactée par la réforme territoriale ^{266 ( * )} ».

L'objectivité de ces constats doit nous aider à remédier à une situation structurelle et non conjoncturelle.

La réduction des dépenses ne peut suffire à équilibrer les finances départementales. La liberté de recettes doit compter avec une limitation de l'autonomie fiscale.

Diverses propositions de loi ont été faites pour mettre fin à la crise financière départementale ^{267 ( * )} . À leur départ, ce rappel : au nom de la solidarité nationale et du principe d'égalité, l'État décide des conditions d'accès et des mécanismes de calcul des allocations individuelles de solidarité que sont donc le RSA, l'APA, la PCH. Les modes hétérogènes de leurs financements ne sont pas adaptés à la nature de ces allocations. Si la couverture maladie, les allocations familiales et allocations de retraite sont financées par des ressources prélevées à l'échelon national dans le cadre de la loi de finances ou de la loi de financement de la Sécurité sociale, une partie de plus en plus importante du financement de l'APA, du RSA et de la PCH repose sur les finances départementales, ce qui est incohérent. L'équilibre financier des départements est menacé, le principe de libre administration atteint.

Les évolutions ne peuvent être que défavorables aux départements : dynamisme de la dépense, conjoncture économique défavorable, vieillissement de la population, extension du champ du handicap.

Conclusion des auteurs des propositions de loi (examinées et rejetées par le Sénat le 9 décembre 2010) : compte tenu du caractère propre de ces trois allocations individuelles de solidarité, il convient de faire évoluer le mode de financement et de compensation. L'État doit compenser ces charges que le département assume, après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (compensation qui, bien évidemment, ne prend pas en charge les mesures complémentaires décidées par les départements).

Avant de mettre en place une nouvelle compensation à la perte d'autonomie, il faut apurer cette situation financière des départements.

L'Assemblée des départements de France l'a bien compris : avec responsabilité, elle propose d'établir un financement de 50-50 de l'APA entre l'État et les départements ^{268 ( * )} .

L'entretien d'une dramatisation autour de toutes ces questions ne favorise ni l'objectivité ni la construction d'une solution durable.

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* ²⁵⁷ La dépense concernant la campagne de revêtement a été réalisée en 2007.

* ²⁵⁸ Compensation Compte Epargne Temps : sur budget ministère Equipement, versée une seule fois en 2007.

* ²⁵⁹ Un dialogue loyal entre l'État et les départements demande une analyse objective des raisons de la croissance des dépenses de ces collectivités. A côté des dépenses sociales classiques il faut aborder les surcoûts liés aux transferts des personnels (création supplémentaire de poste, alignement des régimes indemnitaires, augmentation de la dotation « forfait externat » versée aux collèges privés, non-observation par l'État du quota d'agents travailleurs handicapés, acquisition de logiciels spécifiques), application de nouvelles normes aux SDIS, transfert de charges dû à la RGPP, création de nouveaux services dus à celle-ci.

* ²⁶⁰ Soit 31 323 935,38 millions d'€ pour le RMI/RSA sur les exercices budgétaires 2004-2009 ; 298 711 215,05 millions d'€ pour l'APA sur les exercices budgétaires 2002-2009.

* ²⁶¹ RFPP, 1 ^er février 2011, n° 113, p. 257 et suivantes.

* ²⁶² Etudes citées : Standard and Poor's (avril 2010), rapport Carrez-Thenault, rapport Pierre Jamet, Gilbert Guengant.

* ²⁶³ Le revenu minimum d'insertion (RMI) a été transféré en 2003. L'État en a compensé les dépenses selon leur coût historique à la date du transfert. L'allocation personnalisée d'autonomie (APA) a été créée en 2001, financée par un partage entre l'État, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), établissement public de l'État créé en 2004, et les départements. La prestation de compensation du handicap (PCH) ainsi que les Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) n'ont pas donné lieu à l'établissement d'un droit à compensation des charges exposées par département, mais à la mise en place de dispositifs de concours financiers versés par la CNSA aux départements.

* ²⁶⁴ Jean-Christophe Moraud, op. cit.

* ²⁶⁵ « Situation et perspectives des finances publiques 2010 » , Cour des comptes, juin 2011, p. 92.

* ²⁶⁶ « La Lettre de l'ODAS », mai 2011 (Observatoire national de l'action sociale décentralisée).

* ²⁶⁷ Cf. propositions de loi déposées au Sénat par les groupes socialiste (n° 62, 26 octobre 2010), RDSE (n° 64, 26 octobre 2010) et communiste (n° 107, 16 novembre 2010).

* ²⁶⁸ Différentes solutions existent. Au premier rang, l'institution d'une fiscalité juste et efficace, condition d'une solidarité assurée.