B. PARACHEVER LA RÉFORME DE 2005 PAR LA CRÉATION DE RÉSEAUX DU SOCLE COMMUN
1. Des structures administratives peu propices à la diffusion du socle commun
L'une des avancées majeures de la loi du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école fut d'établir un socle commun de connaissances et de compétences que tout élève est censé maîtriser à la fin de la scolarité obligatoire. En tentant de gommer la rupture entre le premier et le second degré, cette loi d'orientation brise, pour la première fois, la logique issue de la loi Haby de 1975 qui faisait du collège un « petit lycée » et non une prolongation de l'école primaire. La mission estime que le socle commun est l'instrument le mieux à même de préparer la construction d'un parcours continu du cours préparatoire au brevet, orienté par des objectifs d'apprentissage clairs et précis. Même si toutes les conséquences pratiques n'en ont pas été tirées, la raison d'être du collège doit être désormais de parachever l'acquisition du socle commun engagée à l'école. Il est significatif que la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) du ministère de l'Éducation nationale se soit dotée, en 2010, d'une sous-direction du socle commun, de la personnalisation des parcours et de l'orientation, qui envisage enfin comme un ensemble cohérent la scolarité de ses débuts jusqu'au brevet.
Rappelons qu'aux termes de l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation, le socle commun comprend :
- la maîtrise de la langue française ;
- les mathématiques élémentaires ;
- les bases d'une culture humaniste et scientifique ;
- la pratique d'une langue étrangère ;
- la maîtrise des technologies les plus courantes de l'information et de la communication.
L'annexe à l'article D. 122-1 du code de l'éducation issu du décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006 décline précisément les exigences du socle commun et y ajoute deux volets, l'un sur les compétences sociales et civiques, et l'autre relatif au développement de l'autonomie et de l'initiative des élèves.
Après une phase de latence où le socle commun n'a pu véritablement modifier les pratiques pédagogiques, faute de trouver une déclinaison opérationnelle suffisante dans les instructions ministérielles, la réforme du primaire engagée en 2008 projette sur cette base une profonde rénovation pédagogique. Les nouveaux programmes fixés par un arrêté du 9 juin 2008 placent l'apprentissage structuré de la lecture et de l'écriture au premier rang des priorités, mais les sept grands domaines de compétences du socle commun y apparaissent explicitement. Des progressions sont définies en français et en mathématiques afin de fixer des objectifs précis que doivent avoir atteints les élèves à la fin de chaque année. C'est le premier pas vers une recomposition de la nature des apprentissages et leur progression jusqu'à la fin du collège pour promouvoir l'interdisciplinarité et la continuité des parcours, plutôt que le cloisonnement, le séquençage et les ruptures.
Malheureusement, si le socle commun commence à s'acclimater dans le primaire comme en témoigne les rapports des inspections générales, il n'est pas encore entré dans les moeurs du collège, où les programmes et les pratiques des enseignants n'en ont subi aucune altération. L'articulation avec le brevet des collèges n'est pas clarifiée et le remplissage du livret de compétences tend, dans les établissements, à être considéré comme une formalité administrative de plus. Une relance du collège passera nécessairement par l'installation en son coeur du socle commun et de la logique transversale d'acquisitions de compétences qu'il valorise, au mépris des chapelles et des prés carrés disciplinaires, encore si prégnants au sein de l'Éducation nationale.
Cependant, le mouvement pédagogique d'ampleur articulé en 2005 autour du socle commun aura d'autant plus de difficultés à s'installer que les structures administratives actuelles sédimentent la rupture entre l'école et le collège et dissolvent les responsabilités, sans qu'une équipe pédagogique donnée n'ait une vision globale de l'évolution d'une cohorte d'élèves sur l'ensemble de la séquence. Selon l'expression de M. Patrick Roumagnac, secrétaire général du Syndicat de l'inspection de l'Éducation nationale (SIEN), qui regrettait lors de son audition le manque de porosité entre le premier et le second degré et les obstacles que représentent les structures actuelles : « Nous découvrons chaque année l'histoire des élèves, pourtant suivis depuis l'école maternelle. » 59 ( * ) Les principaux et les enseignants de collège ne se sentent pas responsables du niveau atteint par les élèves à l'entrée en 6 e et du fonctionnement des écoles primaires formant leur bassin de recrutement. L'animation collective des écoles pâtit de la faiblesse du directeur que ne peut que partiellement compenser l'IEN de la circonscription, confronté à l'accumulation de tâches administratives.
Des transformations administratives semblent donc nécessaires pour parachever l'installation du socle commun et remédier au défaut patent de pilotage local. La réflexion de votre mission s'est portée essentiellement sur le statut des écoles et de leurs directeurs, et, sur les moyens d'accentuer la collaboration des structures du premier et du second degré, dans une logique de réseau.
2. Mettre fin à la transparence juridique de l'école primaire
C'est un fait bien connu que les écoles ne disposent pas aujourd'hui du statut d'établissement public, contrairement aux collèges et aux lycées. Dépourvues de personnalité juridique, elles ne disposent ni de l'autonomie administrative, ni de l'autonomie financière. Le budget et la sectorisation relèvent du conseil municipal, tandis que les inspecteurs d'académie et les recteurs gèrent les affectations d'enseignants et les questions pédagogiques. L'autorité hiérarchique sur les enseignants est exercée au plus près par les inspecteurs de l'Éducation nationale, ce qui les rapproche des chefs d'établissement du second degré.
Cette organisation est peu propice au développement d'un effet établissement appuyé sur l'émergence d'une dynamique des équipes pédagogiques autonome, responsable et évaluée, ce que la mission - encore une fois - considère comme essentiel pour améliorer les résultats des élèves et les performances globales du système éducatif.
En outre, elle tend à se traduire par des différences de traitement importantes, en termes de moyens alloués par la collectivité territoriale, les budgets de fonctionnement et d'investissement étant très variables d'une commune à l'autre.
Tant en termes d'efficacité pédagogique, d'efficience financière que d'équité, le défaut de structuration du premier degré et, corrélativement, la faiblesse de l'animation pédagogique locale sont préjudiciables.
Dans le but d'améliorer le fonctionnement des écoles, notamment en milieu rural, et d'instituer un véritable pilotage pédagogique local, susceptible d'accroître la réactivité du système éducatif, l'article 86 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales prévoyait la création à titre expérimental d'établissements publics d'enseignement primaire (EPEP). Les établissements publics de coopération intercommunale ou plusieurs communes d'un commun accord, ou une commune, pouvaient, après avis des conseils des écoles concernées et accord de l'autorité académique, mener, pour une durée maximum de cinq ans, un regroupement d'écoles au sein d'une structure institutionnelle commune.
Il s'agissait ainsi d'accroître les synergies entre les écoles et de mutualiser leurs moyens sans avoir à faire disparaître les sites physiques où se déroulaient les cours. Le conseil d'administration de l'EPEP devait comporter des représentants des collectivités territoriales, des enseignants et des parents d'élèves, sur le modèle des établissements du second degré. L'ensemble des parties prenantes auraient été ainsi associées au fonctionnement du nouvel établissement public, ce qui aurait notamment permis de resserrer la coopération entre les communes et l'Éducation nationale, et de progresser vers l'exercice concerté des compétences de chacun . Cette expérimentation était cependant soumise à la publication d'un décret en Conseil d'État précisant les règles d'organisation et de fonctionnement des EPEP, qui n'a toujours pas été publié . Votre rapporteur a de nombreuses fois déploré l'inaction du ministère de l'Éducation nationale, qui a empêché la mise en oeuvre d'initiatives novatrices voulues par le législateur.
Une proposition de loi relançant la création d'EPEP a été déposée à l'Assemblée nationale en octobre 2008, mais elle n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour. Un rapport remis au Premier ministre en septembre 2010 par l'un des signataires, M. Frédéric Reiss, propose de relancer une expérimentation d'établissement public du primaire (E2P) dans les écoles de 14 classes et plus, sans imposer des modalités décidées en amont mais en labellisant des projets portés et façonnés par les acteurs locaux. Cette piste est intéressante, même si votre rapporteur regrette le temps déjà perdu depuis 2004 et espère que cette initiative ne restera pas lettre morte comme les précédentes, alors que l'ampleur de la réforme pédagogique entreprise dans le primaire appelle plus que jamais une redéfinition parallèle de la gouvernance.
Le projet d'EPEP ou d'E2P ne s'est pas encore réalisé sous la conjonction de différents facteurs qu'il faut prendre en considération : l'inertie du ministère qui, longtemps, n'a pas fait du primaire sa priorité budgétaire ni pédagogique ; l'hostilité des professeurs des écoles et des élus rassemblés dans l'Association des maires de France (AMF) qui se sentent directement contestés dans l'exercice de leurs fonctions traditionnelles ; la difficulté de doter les petites écoles de trois classes ou moins d'un statut adapté en réalité adéquat pour des structures plus importantes ; le traitement délicat des regroupements pédagogiques intercommunaux, concentrés ou dispersés, adossés ou non à un EPCI. Ces résistances et ces difficultés réelles incitent bien à rester dans une démarche expérimentale volontaire, en la réservant à des écoles ou des groupements de taille critique , sans l'imposer aux acteurs de terrain, ni trop la normer dans le détail. Ces principes, déjà posés par le législateur en 2004, restent plus que jamais valables et la mission les reprend volontiers à son compte.
Reste que l'expérimentation du statut d'établissement public dans le premier degré ne répond pas au souci de favoriser la porosité et la fluidité des apprentissages entre l'école et le collège. Il ne faudrait pas, au contraire, qu'une nouvelle structure administrative vienne renforcer plutôt que gommer la rupture entre le premier et le second degré, en la cristallisant définitivement. Le renforcement de l'autonomie des écoles par une transformation de leur statut ne doit pas aboutir à l'isolement et au cloisonnement des structures. C'est pourquoi la mission propose de compléter l'expérimentation des EPEP, réservés de toute façon à de grosses structures, par la constitution des réseaux du socle commun.
Sur le modèle des RAR, ces réseaux du socle commun réuniraient un collège et l'ensemble des écoles de son bassin administratif de recrutement. En effet, il ne paraît pas justifié de cantonner cette structuration à la seule éducation prioritaire, puisque l'acquisition du socle commun de connaissances et de compétences concerne tous les élèves. Cette rénovation aurait le mérite de ne pas nécessiter de réforme juridique préalable du statut des écoles pour les doter de la personnalité morale. Elle n'impliquerait que peu de modifications réglementaires, ni de grandes restructurations urbanistiques puisqu'elle n'impose pas de regroupement physique en un seul lieu commun. Elle pourrait donc être mise en oeuvre rapidement à petite échelle 60 ( * ) .
Un comité directeur rassemblerait le chef d'établissement et les directeurs des écoles du secteur, et associerait les partenaires locaux, tandis que l'IEN de la circonscription et les inspecteurs d'académie - inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR) constitueraient un « pôle externe d'évaluation et d'accompagnement » 61 ( * ) , ce qui reviendrait à une première mouture du projet des RAR. Les réseaux seraient dotés dès leur naissance d'une cible nationale commune, précisément la maîtrise du socle par tous les élèves en fin de 3 e , complété par des contrats d'objectifs plus ciblés avec les autorités académiques. Les élèves seraient suivis sur l'ensemble de leur parcours par une même équipe de direction sous la houlette du principal, qui devrait aussi - en concertation avec les directeurs d'écoles - s'engager dans l'animation pédagogique dès le CP. La continuité du parcours de l'enfant deviendrait évidente, sans hiatus. Une pédagogie différenciée et selon des rythmes d'apprentissage différents pourrait se déployer sur le long terme pour résoudre les difficultés scolaires. La stabilité des interlocuteurs sera également précieuse pour les parents, avec lesquels se nouera plus facilement un dialogue dans la confiance réciproque.
En outre, l'échange d'enseignants entre les écoles et le collège, notamment à la charnière CM2-6 e , serait facilité. Plus généralement un dialogue sur les pratiques pédagogiques entre professeurs généralistes et spécialistes disciplinaires se nouera, ce qui devrait rendre plus aisée la diffusion de l'interdisciplinarité, de la transversalité et d'une approche par compétences des apprentissages. Ces nouvelles possibilités d'échanges au sein du réseau devraient également se révéler très utiles pour le développement de l'apprentissage d'une langue étrangère en primaire ou l'épanouissement d'activités d'initiation à la démarche scientifique.
La valeur ajoutée d'une meilleure articulation entre école et collège hors éducation prioritaire est d'ores et déjà recherchée par les acteurs de terrain. Ainsi, le recteur de l'académie de Versailles, M. Alain Boissinot, a annoncé que son académie expérimenterait cinq écoles du socle commun à compter de la rentrée 2011 : « Il est essentiel d'avancer sur la relation premier degré-collège. Les dispositifs RAR et Clair ont permis d'aller dans ce sens. Et l'académie expérimentera dès la rentrée prochaine sur cinq sites des « écoles du socle commun » afin que collèges et écoles travaillent le plus étroitement possible, qu'ils puissent échanger leurs enseignants. » Des professeurs des écoles pourront notamment se rendre en collège et être chargés de l'accompagnement éducatif et des enseignants de collège pourront assurer l'aide individualisée, en classes de primaire.
3. Faire évoluer le statut du directeur d'école
Toutefois, l'évolution des structures ne suffira pas seule à acclimater le socle commun et lui faire porter tous ses fruits. Il est nécessaire qu'elle soit portée et animée par des acteurs investis. Que les réseaux du socle commun voient le jour ou non, il ne pourra pas être fait l'économie d'une rénovation du statut du directeur d'école et d'un renforcement de sa capacité à remplir pleinement sa mission d'orchestration pédagogique. La question du pilotage local de la politique éducative est cruciale tant pour la réussite de la réforme entreprise que pour l'avenir à plus long terme de l'accroissement des performances, de l'équité et de l'efficience financière du système éducatif.
L'OCDE indique ainsi, en s'appuyant sur de récents travaux 62 ( * ) valant aussi bien pour le primaire que le secondaire, que : « la direction d'établissement joue un rôle clé dans la qualité de l'enseignement scolaire, en créant les conditions organisationnelles et éducatives propices à l'efficacité et à l'amélioration. [...] Ce rôle est néanmoins complexe dans la mesure où les chefs d'établissement agissent surtout en dehors de la classe, où se déroulent les activités d'enseignement et d'apprentissage. C'est pourquoi, au lieu d'avoir une influence directe sur la qualité, les chefs d'établissement agissent en créant les conditions appropriées pour bien enseigner et bien apprendre, en influant sur des facteurs tels que les motivations professionnelles, les compétences et l'environnement de travail. Leur influence est particulièrement importante dans quatre domaines principaux : l'amélioration de la qualité des enseignants ; la fixation des objectifs, l'évaluation et l'obligation de rendre compte ; la gestion stratégique des ressources ; la collaboration avec les partenaires extérieurs. » 63 ( * )
La direction des écoles maternelles et élémentaires est assurée actuellement par un directeur d'école appartenant au corps des instituteurs ou à celui des professeurs des écoles. Les directeurs d'école sont régis par les dispositions du décret n° 89-122 du 24 février 1989 modifié. Primus inter pares , le directeur est un professeur comme les autres qui n'exerce pas de pouvoir hiérarchique. L'un des maîtres de l'école est nommé dans l'emploi de directeur par l'inspecteur d'académie, en principe après son inscription sur une liste d'aptitude. La seule autorité hiérarchique est l'IEN de la circonscription, dans un milieu dont M. Bruno Racine, président du Haut Conseil de l'éducation, a relevé « la culture individualiste très prégnante » 64 ( * ) .
Le directeur d'école exerce des missions très diverses : il doit non seulement veiller à la bonne marche de l'école et au respect de la règlementation, assurer la coordination entre les enseignants et animer l'équipe pédagogique, mais il est aussi l'interlocuteur des autorités locales, des parents d'élèves, du monde économique et des associations périscolaires. Pour faire face à l'ensemble de ses tâches, le directeur dispose de peu de moyens. Les témoignages de responsables académiques du rectorat de Caen sont à cet égard très éclairants. L'IA-DSDEN du Calvados estime que « son efficacité repose sur son charisme, son engagement, sa bonne volonté, donc limitée dans un univers restreint dominé par un fort « égalitarisme ». Il n'incarne pas une autre culture susceptible de mettre en question les représentations dominantes freinant l'innovation et le changement. Dépourvu de toute autorité hiérarchique, il n'est pas en mesure de faire valoir efficacement les intérêts, les besoins et les orientations des politiques éducatives, d'où la lenteur du changement observé dans le premier degré (par exemple, la politique des cycles) [...]. Par ailleurs, la multiplication des charges et responsabilités dévolues au directeur, sans modification du régime de décharge, atteint sa limite et contribue à la « sous-organisation » du 1 er degré, cause de son déficit d'efficacité. » 65 ( * )
Son homologue de la Manche confirme les inconvénients de la faiblesse structurelle des directeurs et les difficultés concrètes qu'elle fait surgir au quotidien, indépendamment de leur engagement personnel : « L'absence de chef d'établissement (ou de statut de directeur) suppose avec l'IEN et l'équipe de circonscription un travail en lien très étroit, voire sous le signe de ce qui peut être considéré comme une certaine « dépendance », mal vécue dans certains cas. Dans une équipe dynamique, qui accepte d'être pilotée, l'absence de relation hiérarchique peut parfois favoriser, d'une certaine manière, la cohésion du groupe. Mais, on en voit aussi les limites : tout enseignant peut, en l'absence de « supérieur » au sens strict, user d'une liberté qui peut éventuellement nuire à un fonctionnement optimisé de l'école. Par ailleurs, pour les partenaires, les parents, notamment, il y a là un manque de lisibilité et donc de compréhension : un directeur est quelqu'un qui dirige, et qui a donc autorité sur les adjoints. [...] Une clarification du statut, demandée depuis longtemps, constituerait sans nul doute une avancée à bien des égards. » 66 ( * )
L'extension importante des responsabilités qui sont confiées aux directeurs d'école avec la mise en oeuvre de la réforme du primaire depuis 2008 vient aggraver une situation déjà difficile qui se traduisait notamment par une pénurie de candidats. Selon les statistiques fournies par le ministère de l'Éducation nationale à la Cour des comptes, 4 196 directions d'école étaient vacantes à la rentrée 2005, la continuité du service étant assurée, par un enseignant chargé de l'intérim. Pour les écoles de deux à quatre classes, souvent situées en zones rurales, les vacances représentaient 70 % des postes. 67 ( * )
Il convient de noter qu'à partir de 2006, le régime indemnitaire et le système des décharges ont été revus pour pallier cette carence. Les directeurs d'école bénéficient d'un quart de décharge entre quatre et neuf classes, et d'une demi-décharge pour dix à treize classes. Au-delà, ils sont totalement déchargés de leur enseignement. Le problème demeure cependant et la désaffection persiste. 42 % des directeurs ne bénéficient d'aucune décharge spécifique, que ne compense pas la décharge de rentrée scolaire de deux jours fractionnables à prendre dans les quinze jours qui suivent la rentrée des élèves. Les inspections générales relèvent que « le système de décharges devient obsolète et sans doute inéquitable du point de vue de l'adaptation de la décharge à la réalité des fonctions exercées.» 68 ( * )
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Le régime indemnitaire des directeurs d'école L'indemnité de sujétions spéciales (ISS), instituée par le décret n° 83-644 du 8 juillet 1983, a fait l'objet de revalorisations successives. Ainsi, une première revalorisation de 20 % (soit 185,09 €) de cette indemnité a été mise en oeuvre au 1 er septembre 2006. Le montant de l'ISS des directeurs d'école a été de nouveau revalorisé de 185,09 € pour atteindre un montant annuel de 1 295,62 € hors ZEP et de 1 554,74 € en ZEP, soit une augmentation de 40 %. Une nouvelle revalorisation de l'ISS est intervenue à la rentrée 2008 permettant de mieux reconnaître l'engagement des directeurs d'école dans la réussite de l'école primaire qui connaît en 2008/2009 des transformations organisationnelles importantes. Les montants de référence de l'indemnité sont portés, au moyen d'une part complémentaire variable, à 1 495,62 € pour les directeurs d'écoles comportant de 1 à 4 classes, 1 695,62 € pour les directeurs d'écoles comportant de 5 à 9 classes et 1 895,62 € pour les directeurs d'école de dix classes et plus. Le régime indemnitaire des directeurs comprend, outre l'ISS revalorisée, une nouvelle bonification indiciaire uniforme de 8 points et une bonification indiciaire d'un montant de 3, 16, 30 ou 40 points, selon le nombre de classes dans l'école. |
À l'heure actuelle, le régime indemnitaire total annuel des directeurs d'école s'échelonne donc de 2 100 euros environ pour les directeurs d'école d'une classe à environ 4 540 euros pour ceux qui dirigent une école de 10 classes et plus.
En conséquence, votre mission estime que la rénovation du statut des directeurs d'école devrait être très rapidement entreprise, afin de leur attribuer un plein statut de chef d'établissement en adéquation avec leurs nouvelles responsabilités . Cette transformation serait naturelle dans les EPEP, s'ils voyaient le jour. Elle serait aussi recommandable en cas de création de réseaux du socle commun : associés au comité directeur du réseau, ils deviendraient les relais du principal de collège dans les écoles et pourraient éventuellement être assimilés à des adjoints du chef d'établissement. En tout état de cause, comme l'indique l'Institut Montaigne fort justement, « la création de ce statut nécessite une professionnalisation du recrutement des directeurs d'école » 69 ( * ) qui faute de formations spécifiques et de volontaires en nombre suffisant sont trop souvent désignés par l'administration.
* 59 Table ronde du 8 mars 2011 avec les représentants syndicaux de l'Éducation nationale.
* 60 Des projets existent d'ailleurs dans l'Éducation nationale : l'académie de Rennes tente, semble-t-il, une expérimentation dans cette voie (table ronde du 8 mars 2011), tandis que l'inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'Éducation nationale (IA-DSDEN) du Calvados suggérait à la mission un rattachement administratif et financier général des écoles à un collège (réponse du recteur de l'académie de Caen du 19 avril 2011 au questionnaire sénatorial).
* 61 Expression de M. Patrick Roumagnac, secrétaire général du Syndicat de l'inspection de l'éducation nationale (SIEN), qui a regretté que cette formule n'ait finalement pas été retenue pour les RAR, lors de la table ronde du 8 mars 2011.
* 62 B. Pont, D. Nusche, H. Moorman, Améliorer la direction des établissements scolaires, vol. 1 : politiques et pratiques , OCDE, mars 2009.
* 63 OCDE, L'éducation aujourd'hui , 2009, pp. 24-25.
* 64 Audition du 1 er février 2011.
* 65 Réponse au questionnaire sénatorial du recteur de l'académie de Caen du 19 avril 2011.
* 66 Ibid.
* 67 Cour des comptes, Les communes et l'école de la République , décembre 2008, p. 65.
* 68 IGEN-IGAENR, Troisième note de synthèse sur la mise en oeuvre de la réforme de l'enseignement primaire , n° 2009-072, juillet 2009, p. 18.
* 69 Institut Montaigne, Vaincre l'échec à l'école primaire , avril 2010, p. 112.