8. BEYROUTH : reconstruction et métropolisation dans un système complexe d'acteurs, le cas du centre-ville
La ville de Beyrouth s'est développée à la fin du XIX e siècle sous le mandant français pour devenir une ville portuaire importante entre le plateau syrien et l'Europe. Ce rôle lui a permis la construction d'importantes infrastructures comme la route entre Beyrouth et Damas en 1836, le chemin de fer de Houran et l'extension du port en 1895. Ainsi en 1920, Beyrouth devient la capitale du Grand Liban et le point central du mandat français. La ville s'est étendue à cette période autour de trois axes : des routes vers Damas à l'est, la route de Tripoli vers le nord et la route de Saida vers le sud.
La période de post-indépendance a donné un nouvel élan à la ville (1944-1958) caractérisée par la croissance démographique et un développement spatial spectaculaire. Capitale régionale, Beyrouth a reçu jusqu'en 1975, les personnes les plus qualifiées de la région et s'est spécialisée dans le secteur bancaire. Elle a également constitué dès cette période la demeure des réfugiés palestiniens déplacés à la suite de la création de l'Etat israélien en 1948 et des migrants de milieux socioprofessionnels modestes depuis le sud du Liban.
Depuis 1960, la population de Beyrouth était estimée à 400 000 habitants, la ville est devenue de plus en plus dense et de nouveaux quartiers sont apparus dans la périphérie de la ville incluant les villages environnants. Cette évolution a été liée en grande partie à l'exode rural, à l'arrivée des travailleurs étrangers et des réfugiés.
Les conflits qui ont marqué la ville dans les années 70 ont détruit, selon les estimations, 10% de l'ensemble de la ville. La ville a été divisée en deux parties, l'une dominante et chrétienne et l'autre musulmane. Le centre ancien s'est vidé dans un premier temps pour ensuite accueillir des réfugiés en provenance des différentes régions du pays. L'insécurité établie par la guerre civile a donné lieu à des déplacements massifs des communautés religieuses qui ont quitté leurs quartiers d'origine pour rejoindre des espaces plus sécurisés. Ces mouvements ont ainsi donné lieu à de nouveaux espaces urbanisés dans les périphéries tout au long de la côte et sur les collines environnantes.
Les immeubles endommagés pendant les conflits à Beyrouth en pourcentage Source : OGER International Damage Assesment (1994) ; ACS (1996) : Building Census Conception: E.Verdeil-microregion defined by CNRSL and IFPO
La capitale libanaise est donc marquée depuis des décennies par des conflits et des tensions qui ont modelé son paysage urbain. La mutiplicité des acteurs de la ville, public et privé, est l'une de ses caractéristiques marquantes qui impacte directement la spatialité de la ville.
En ce qui concerne sa population, selon les statistiques et les travaux de recherche la population du Grand Beyrouth aurait atteint en 1997 1,3 millions d'habitants et compte aujourd'hui environ 2 millions d'habitants. Beyrouth polarise le territoire national et concentre une part majeure de la population du pays.
Croissance urbaine à Beyrouth entre 1963 et 2003 Source : Ghaleb Faour, Theodora Haddad, Sébastien Vélut, Eric Verdeil, «Quarante ans de croissance urbaine », Mappemonde 79, 2005
Les conflits depuis 1975 jusqu'en 1990 ont ralenti le rythme de croissance de la ville, et les parties centrales de la ville se sont fortement dépeuplées au profit des périphéries de la ville qui, plus sûres, se sont développées et ont connu un accroissement démographique. Les périodes de paix et de conflits ont été tellement entremêlées et cycliques que les traces des processus de reconstruction et de destruction ne sont pas toujours distinguables dans le tissu urbain de la ville. Tant l'espace physique que le système de production urbaine et l'organisation spatiale de la populationt ont été affectés par la guerre.
Pendant la guerre le pouvoir de l'Etat s'est fortement réduit au profit de certains nouveaux groupes comme des chefs de certaines milices d'armée et des hommes d'affaire. Rafiq Hariri, l'acteur futur du développement urbain des années 90 en est probablement l'exemple le plus éloquent.
De 1983 à 1986, en pleine guerre civile, un schéma directeur de la région métropolitaine de Beyrouth (SDRMB) a été établi par une équipe franco-libanaise qui regroupait des personnels du CDR (Council for Development and Reconstruction crée en 1977) en tant qu'acteur public de reconstruction, de la Direction générale de l'urbanisme (DGU) et de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région d'Ile-de-France (IAURIF). Ce document misait sur la réunification de la ville, et défendait un projet qui entendait favoriser la cohésion urbaine et l'unité nationale, en même temps qu'il devait permettre le redémarrage de l'économie. Il était fondé sur les principes suivants :
- l'affirmation de la centralité de Beyrouth par la reconstruction d'un centre-ville puissant, attractif, rayonnant sur l'ensemble du pays, reprenant place comme pôle d'affaires international ;
- la restructuration de l'espace urbain par la création de nouveaux centres urbains hiérarchisés en banlieue et l'implantation de grands équipements répartis dans toute l'agglomération ;
- la priorité au développement des transports collectifs , condition sine qua non d'une amélioration globale de la mobilité ;
- la sauvegarde et la préservation des sites naturels et du patrimoine .
Ce schéma n'a pas été directement mis en oeuvre à cause de la reprise de la guerre. A ce plan, s'est rajouté en 1995, le plan de transport qui englobait les développements urbains à venir autour des grands axes de réseaux de transports collectifs. Il constitue le cadre de référence pour vingt années (1995-2015) concernant le développement des transports dans la région métropolitaine. Il est très largement fidèle à la stratégie de développement définie dans le SDRMB en 1986, tout en prenant en compte les principales transformations intervenues depuis lors.
Ce plan a été élaboré dans un contexte de croissance modérée de la population et de mobilité restreinte des citadins. Le plan envisageait le triplement du nombre de déplacements et une meilleure accessibilité aux grands pôles de croissance de l'agglomération. Il s'est appuyé pour cela sur le développement d'une importante offre de transports collectifs qui devrait représenter à terme 26% des déplacements motorisés.
Le schéma des transports collectifs s'appuie sur une armature composée d'une ligne de chemin de fer intraurbaine, deux lignes de métro et trois lignes de bus ou tramway en site propre qui s'ajoutent au réseau de transport par autobus. Cet ensemble complète le réseau routier principal, structuré par cinq autoroutes dont le Périphérique et l'autoroute Arabe, et par un réseau de voies pénétrantes et voies rapides assurant la desserte secondaire de l'agglomération.
Aspects de la mise en oeuvre du schéma directeur de la région métropolitaine de Beyrouth (RMB, 1986) et du plan de Transport (1995) Source : Eric Huybrechts, Eric Verdeil, « Beyrouth entre reconstruction et métropolisation», « Gouverner les métropoles » de la revue : Villes en parallèle, n°32-33, Laboratoire de géographie urbaine, Université de Paris X-Nanterre, pp.63-87.
La période de reconstruction, qui a débuté entre 1992 et 1995, a renforcé le rôle du secteur privé. La région métropolitaine de Beyrouth s'est développée, marquée par un retour de la confiance des investisseurs privés, et a ainsi donné lieu à une « bulle » foncière et immobilière. Si on examinait l'évolution de quelques villes aux Proche et Moyen Orients qui ont connu des guerres, on se rendrait certainement compte des similarités des scénarios de l'après-guerre souvent caractérisés par des extensions périphériques et la spéculation immobilière. Le sud beyrouthin des quartiers musulmans chiites et la région chrétienne au nord ont ainsi continué à se développer après la guerre.
L'acteur pubic à cette période reste peu directif et les opportunuités de l'après-guerre renforcent surtout les initiatives privées et les pratiques individuelles et collectives à travers notamment le redéploiement commercial dans l'agglomération selon une logique libérale qui a aussi participé à l'élaboration d'un réseau métropoltain et des nouvelles mobilités qu'il a suscitées.
Il va falloir attendre la fin du « boom » immobilier en 1996 pour que le rôle de l'Etat se renforce : la chute de la croissance économique dans le pays et les miliers de logements vides traduisaient les difficultés de commercialisation des logements construits durant le développement immobilier. L'intervention de l'Etat devient plus tangible aussi en raison de ses plans d'interventions qui ont mûri à cette date, la mobilisation de capitaux et, enfin, le lancement des actions qui ont connu beaucoup de retard par rapport au secteur privé.
Le ralentissement économique a permis à l'Etat de prendre en main à partir de 1996, les principaux chantiers d'infrastructure et d'équipement de même que les grands projets de développement urbain du centre-ville et de la banlieue sud dans le cadre des schémas directeurs et des appels d'offres. L'aéroport de Beyrouth fait partie de ces projets dont le surdimensionnment témoigne de la volonté d'anticiper un redémarrage rapide de l'économie régionale pour pouvoir s'imposer à terme comme un des « hubs » régionaux. La volonté de redevenir une capitale régionale participe à la formation des grands projets d'aménagement urbains par le jeu des spécialisations de la capitale vis-à-vis de ses villes concurrentes.
Les orientations et les investissements prioritaires de l'Etat se fixent à cette période deux impératifs : tout d'abord, à l'échelle de l'agglomération, la planification métropolitaine en travaillant notamment sur les fractures de la guerre et en promouvant l'unité dans la ville et à l'échelle régionale, ensuite le renforcement d'une intégration économique régionale par le biais du développement de certains espaces urbains comme le centre ville de Beyrouth. Cette dernière volonté exigeait la remise en état de grandes infrastructures telles que l'aéroport de Beyrouth. La concrétisation des projets de grande envergure nationale s'est confrontée à l'absence d'un sytème dirigiste au Liban où l'Etat, qui du fait de son caractère pluraliste, semblait incapable de suivre un projet avec une vision commune des acteurs.
Ainsi, la plupart des recherches urbaines reconnaissent que la plus grande part des investissements liés à la reconstruction est due aux actions du secteur privé dans un cadre libéral. Cette intervention a contribué à la modification de la physionomie de l'agglomération sur l'ensemble de la décennie de 1990 : « L'intervention de l'État a été progressive et sensible surtout après 1995, compensant partiellement à ce moment-là une forte régression des investissements privés, sans modifier radicalement les orientations de la croissance urbaine. À ce décalage de l'action publique s'ajoutent les incohérences propres aux politiques sectorielles 114 ( * ) ».
Le projet de la reconstruction du centre-ville de Beyrouth
Le projet de la reconstruction du centre-ville de Beyrouth est emblématique quant à la gouvernance et à ses objectifs. Ce projet, prioritaire depuis 1977, s'est défini et redéfini plusieurs fois, notamment entre 1991 et 1994 sur une surface de 186 ha. La recentralisation de l'agglomération par le biais du centre-ville et sa transformation en moteur d'intégration de l'ensemble de la ville à l'économie mondiale constituent ses grandes lignes stratégiques. La guerre a en quelque sorte permis à certains projets de modernisation du centre ville de reprendre de l'élan et de se justifier comme des projets de reconstruction. Cette situation a été accompagnée par l'émergence de nouveaux acteurs qui soutenaient ce processus.
En 1991, une nouvelle loi a permis de faire intervenir de nouveaux acteurs privés en raison de la situation urgente du centre-ville liée aux zones largement dévastées par la guerre mais aussi son importance symbolique : la société privée SOLIDERE a ainsi été créée avec un capital constitué pour les deux-tiers des apports en nature des ayants-droits et pour un tiers, de capitaux extérieurs. Parmi ces investisseurs extérieurs, un certain nombre appartiennent à la classe nouvelle qui a pu s'enrichir en s'expatriant durant la guerre. Rafiq Hariri, l'ancien premier ministre et actionnaire de SOLIDERE, détenait en propre environ 7% du capital et il déléguait à cette société la charge d'aménager le centre-ville. Il a été ainsi en mesure de contrôler largement les orientations du projet 115 ( * ) .
Les projets proposés étaient si radicaux, en termes de démolition du tissu ancien et de modernisation par de nouveaux projets, que pour la première fois dans l'histoire urbaine de Beyrouth, la société civile s'est manifestée contre la radicalité des proposition nécessitant une expropriation massive du centre-ville et remettant en cause les intérêts des fondations religieuses et d'un grand nombre de réfugiés de la guerre civile obligés de se déplacer.
Dès 1994, les actions de démolition des bâtiments ont commencé par la société SOLIDERE mais la mobilisation de certains acteurs comme les fondations religieuses ont entravé de temps à autre l'avancement du projet. R. Hariri a abandonné rapidement l'expropriation de certains terrains des fondations religieuses sunnites ou il leur a accordé des indemnisations beaucoup plus importantes que pour les autres ayant droits. De même, l'évacuation des réfugiés de la guerre civile s'est avérée difficile car ils bénéficiaient de la protection des mouvements Hezbollah et Amal en raison de l'appartenance de leur majorité à la communauté chiite. Ainsi les indemnisations ont atteint des sommes très importantes, jusqu'à 300 millions de dollars pour l'évacuation de quelques 5000 familles réfugiées, qui ont absorbé la moitié des liquidités de la société SOLIDERE 116 ( * ) .
Le projet a également été très médiatisé et Solidère aurait dépensé 4 millions de dollars par an dans la présentation du projet aux médias avec un accès facile à certaines chaînes de télévision comme celles possédées directement par R.Hariri. « Paris » et « Hong Kong » s'opposaient ainsi dans les représentations de l'avenir de Beyrouth entre les partisans d'une ville classique et les défenseurs d'une ville alternative : la conservation de l'architecture des quartiers anciens, le mélange et la diversité sociale du centre-ville versus une ville moderne et globalisée avec des bâtiments climatisés et des moyens moderne de communication et qui correspondait à la vision construite des défenseurs du projet de Rafiq Hariri. Cette opposition a donné lieu à un sondage en 1998 dont les résultats ont montré la préférence au projet de la reconstruction. La création de la société privée par Rafiq Hariri et sa volonté de faire avancer ce projet ont fait enfin disparaître les intérêts divergents.
«Hongkong sur Méditerranée» ou «Paris du Proche-Orient» images proposées dans le sondage
Source : « Paris du Proche-Orient » ou « Hong Kong sur Méditerranée » ? Bilan de la reconstruction dans le centre-ville de Beyrouth, Heiko Schmid, CENTRE d'étude et de recherche sur le Moyen-Orient, Lettre d'information, N°14, Beyrouth, pp. 13-16
Ce projet s'est donc radicalisé en faveur d'une modernisation qui ne prenait plus en compte les enjeux liés à la préservation de l'héritage urbain. L'architecture moderne, la densification des fonctions commerciales, économiques et touristiques au détriment des quartiers de patrimoine et au détriment des anciens propriétaires se sont ainsi développées.
Un développement à usage mixte, le projet du centre-ville couvre 1,9 million m² dont un tiers de terrains asséchés sur la mer. En 2005, Solidère développait 4,69 millions m² d'immeuble en accumulant 40% de résidentiels, 50% du commercial et bureau et 10% d'établissements hôteliers, culturels et des services de loisir.
Ce projet est révélateur des forces d'acteurs qui se sont opposées pour le choix d'un projet et illustre la complexité de réaliser un projet dans une société où chacune des communautés économique, politique ou confessionnelle transforme un projet urbain en une finalité politique . Le rôle de la négociation et de la communication apparaît comme le plus important, comme nous avons pu le constater, à travers les efforts de Rafiq Hariri et de son équipe. Dans ces négociations, l'État a été largement instrumentalisé par certains intérêts particuliers. La réalisation du schéma directeur ou les modifications qui lui sont apportées sont donc fortement tributaires des anticipations des acteurs privés mais aussi les milices, qui renégocient avec l'État les formes et les objectifs des grands projets.
L'assassinat de Rafiq Hariri en 2005 et le conflit avec Israël en été 2006 a encore fait émerger de nouveaux acteurs et finalités pour le centre ville. Au lendemain de sa mort, ce site s'est transformé en scène d'opposition des groupes pro et anti syriens qui ont organisé des manifestations. Selon les recherches et observations d'Eric Verdeil 117 ( * ) , à la suite du conflit avec Israël, le centre ville a complètement été bloqué et les activités arrêtées au profit des manifestations. De même, les forces de Hezbollah semblent avoir pris complètement en main le réaménagement des quartiers musulmans chiites. Ainsi les lignes politiques et sectorielles continuent à marquer le système de gouvernance de Beyrouth et son espace physique.
Plan de reconstruction du Centre-ville de Beyrouth
Source : Joe Nasr et Eric Verdeil, «The
Reconstructions of Beirut»
in The City in the Islamic World, Brill,
Leiden, Raymond (Ed.) (2008)
pp.1116-1141
"
La planification d'échelle métropolitaine n'a donc pas trouvé sa place dans le dispositif décisionnel libanais, malgré des tentatives répétées presque tous les dix ans depuis les années 1960. On assiste à la mise en oeuvre de politiques sectorielles aujourd'hui à Beyrouth qui résultent de ce jeu d'acteurs où la planification n'est pas réellement prise en compte. Il s'agit des projets qui ne sont pas forcément en lien les uns avec les autres. Les projets démesurés qui sont issus résultent de ce type de fonctionnement ne permettent pas de créer une cohérence au sein de la métropole. Lorsque ces derniers sont confrontés aux problèmes de financement, les seules solutions qui restent consistent à les ajuster à la baisse ou à les replacer dans des durées qui dépassent tout exercice de prospective urbaine (75 ans pour le centre-ville de Beyrouth) !!!
Conclusion et prospective
La division et la fracture au sein du système de gouvernance à l'échelle métropolitaine et l'instabilité à l'échelle régionale ne permettent pas actuellement à Beyrouth de retrouver son passé glorieux de l'avant-guerre. Les enjeux politiques entre les différents partis politiques et confessionnels transforment les projets urbains en des alibis politiques dénués de toute logique urbaine d'ensemble.
Alors qu'un des objectifs des grands projets de Beyrouth vise le retour de l'attractivité de la ville à l'échelle régionale, la tâche est certainement plus difficile que dans les années 70 pour Beyrouth. Elle doit faire face aujourd'hui à ses concurrents tels que Dubaï et Doha dans le Golfe qui se sont d'ores et déjà dotées de grandes infrastructures et qui se sont attribuées l'image et, dans certaine mesure, la fonction de ville globale. De même, il est évident que l'avenir de toute ville dépend de la stabilité régionale et de son environnement proche. A cet égard, les menaces d'attaques israéliennes d'une part et les liens entre le Hezbollah et l'Iran d'autre part ne semblent pas présager un environnement stable pour les années à venir en faveur du développement d'une nouvelle Paris du Proche-Orient !
Amin Moghadam
Bibliographie
- GHALEB FAOUR, THEODORA HADDAD, SÉBASTIEN VÉLUT, ERIC VERDEIL, « Quarante ans de croissance urbaine », Mappemonde 79, 2005
- ERIC HUYBRECHTS, ERIC VERDEIL, « Beyrouth entre reconstruction et métropolisation », « Gouverner les métropoles » de la revue : Villes en parallèle », n°32-33, Laboratoire de géographie urbaine, Université de Paris X-Nanterre, pp.63-87.
- HEIKO SCHMID « Paris du Proche-Orient » ou « Hong Kong sur Méditerranée » ? bilan de la reconstruction dans le centre-ville de Beyrouth », CENTRE d'étude et de recherche sur le Moyen-Orient, Lettre d'information, N°14, Beyrouth, pp. 13-16
- JOE NASR ET ERIC VERDEIL, « The Reconstructions of Beirut » in The City in the Islamic World , Brill, Leiden, Raymond (Ed.) (2008) pp.1116-1141"
* 114 Eric Huybrechts, Eric Verdeil, « BEYROUTH ENTRE RECONSTRUCTION ET MÉTROPOLISATION», « Gouverner les métropoles » de la revue : Villes en parallèle, n°32-33, Laboratoire de géographie urbaine, Université de Paris X-Nanterre, p.7
* 115 Eric Huybrechts, Eric Verdeil, « BEYROUTH ENTRE RECONSTRUCTION ET MÉTROPOLISATION», « Gouverner les métropoles » de la revue : Villes en parallèle, n°32-33, Laboratoire de géographie urbaine, Université de Paris X-Nanterre, p.15
* 116 « Paris du Proche-Orient » ou « Hong Kong sur Méditéranée » ? bilan de la reconstruction dans le centre-ville de Beyrouth, Heiko Schmid, CENTRE d'étude et de recherche sur le Moyen-Orient, Lettre d'information, N°14, Neyrouth, pp. 13-16
* 117 Joe Nasr et Eric Verdeil, «The Reconstructions of Beirut» in The City in the Islamic World, Brill, Leiden, Raymond (Ed.) (2008) pp.1116-1141"