N° 570
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 1 er juin 2011 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur les délégations de compétences dans le domaine du logement ( aides à la pierre et contingents préfectoraux ),
Par M. Philippe DALLIER,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Mesdames, Messieurs,
Depuis 2005 l'Etat peut déléguer aux collectivités territoriales sa compétence d'attribution des aides à la pierre au secteur du logement locatif social et au secteur du logement privé.
L'année 2011 marque l'entrée dans une phase de renouvellement des premières conventions de délégations qui avaient une durée de six ans.
Le présent rapport de contrôle budgétaire constitue la contribution de la commission des finances au bilan de cette innovation issue de l'Acte II de la décentralisation.
Il tente d'évaluer l'apport du mode de gestion en délégation, d'un point de vue quantitatif et qualitatif, en termes de développement de l'offre de logements et d'efficacité de la dépense budgétaire.
Le rapport s'attache également à mesurer les résultats obtenus par les délégations des contingents préfectoraux de réservation de logements sociaux , autorisées également en 2005, et qui mettent en oeuvre la même modalité de gestion.
Dans le cadre de ce contrôle, votre rapporteur spécial a entendu ou pris connaissance des positions des différents partenaires concernés par les délégations de compétence, l'Etat, les collectivités territoriales, les bailleurs sociaux.
Il s'est aussi appuyé sur l' expérience de deux délégataires , à l'opposé l'un de l'autre en ce qui concerne les caractéristiques de leur habitat et de leurs problématiques : un département rural délégataire des aides à la pierre, le Lot, et un département urbain délégataire des mêmes aides et où les communes sont également délégataires de la gestion du contingent préfectoral, les Hauts-de-Seine.
I. LES DÉLÉGATIONS D'AIDE À LA PIERRE
A. UN CADRE D'EXERCICE DÉFINI EN 2004
1. Une délégation globale réservée aux EPCI et départements
La faculté pour l'Etat de déléguer par convention ses compétences en matière d'attribution des aides à la pierre a été ouverte à l'occasion de l'Acte II de la décentralisation par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Cette modalité juridique particulière répondait à l'objectif décentralisateur de la loi tout en préservant l'intégrité du rôle de l'Etat, garant du droit au logement.
Lors des débats, la délégation avait toutefois été présentée comme une mise en pratique du principe de l'expérimentation et une étape sur la voie de la décentralisation 1 ( * ) .
Les modalités de la délégation des aides à la pierre ont été codifiées aux articles L. 301-3, L.301-5-1, L.305-2-2 et suivants du code de la construction et de l'habitation (CCH).
Les bénéficiaires de la délégation sont les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'un programme local de l'habitat (PLH) et les départements . La collectivité souhaitant prendre la délégation de compétences des aides à la pierre fait part de sa demande au représentant de l'Etat dans le département. Ce dernier analyse la demande au regard, notamment pour les intercommunalités, de l'existence et du contenu du PLH, et de l'opportunité de la demande.
Le représentant de l'État dans le département saisi d'une demande de délégation tendant à la conclusion d'une convention notifie, dans un délai de trois mois, son accord ou son refus, qui est motivé. 2 ( * )
Le périmètre de la délégation comprend les aides à la pierre en direction du parc du logement locatif public et du parc privé. La délégation est à cet égard globale. La convention dite « principale », appelée également convention « mère », couvre l'ensemble des aides déléguées (parc public et parc privé) ainsi que les modalités de suivi et d'évaluation des deux parcs.
Les conditions de gestion des aides sont définies dans la convention mère pour le parc public et dans une convention de gestion (prévue à l'article L.321-1-1 du CCH), dite convention ANAH, pour les aides du parc privé.
Enfin, le délégataire pouvant prendre à sa charge l'instruction des aides au parc public et au parc privé ou seulement celle correspondant à l'un des deux volets, une « convention de mise à disposition » précise les conditions de l'intervention des services de l'Etat.
En ce qui concerne les aides au parc privé, trois régimes différents avaient été initialement prévus 3 ( * ) correspondant à trois types de conventions de mise à disposition :
- convention de type 1 : le délégataire instruit, mais les paiements sont assurés par l'ANAH ;
- convention de type 2 : la délégation locale de l'ANAH instruit et paie ;
- convention de type 3 : le délégataire assure l'instruction et le paiement.
Pour des raisons pratiques, la convention de gestion de type 1 n'a jamais été mise en oeuvre.
La durée de la convention de délégation est de six ans renouvelables . Le renouvellement des conventions n'est cependant pas systématique mais s'effectue après une évaluation finale permettant d'examiner le respect des orientations et des actions inscrites dans le PLH, support de la délégation de compétence et d'apprécier les éléments qualitatifs de la délégation de compétence.
C'est au vu de cette évaluation, mais également au vu des analyses conduites par les services de l'État quant à l'évolution du contexte local, qu'une nouvelle convention d'une durée de six ans peut être conclue.
* 1 Patrick Devedjian, ministre délégué, débats Sénat 6 novembre 2003.
* 2 Depuis les premières prises de délégations, six candidats seulement se sont vu refuser la délégation de compétence : le conseil général de la Gironde, celui de la Drôme, les communautés d'agglomération de Châtellerault, de Clermont-Ferrand, de Chartres et la communauté de communes d'Avranches.
* 3 Circulaire n° 2004-73 du 23 décembre 2004.