EXAMEN EN COMMISSION
La commission a examiné l'avis de MM. Christian Cambon et André Vantomme sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement (AFD) pour la période 2011-2013 le jeudi 5 mai 2011.
M. Josselin de Rohan, président - Nous examinons ce matin le rapport de MM. Cambon et Vantomme sur le projet de contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement.
En vertu de l'article 1 de la loi sur l'action extérieure de l'Etat, notre commission est saisie pour avis sur ce projet de contrat qui définit les missions de cette agence et les ressources budgétaires à sa disposition pour les trois années à venir.
Cette procédure est nouvelle. Nous sommes saisis d'un avis consultatif qui peut être positif ou négatif, les rapporteurs nous donneront leur point de vue. Cet avis peut être assorti de recommandations et de demande de modifications. Ce travail a naturellement été confié aux deux rapporteurs de l'aide au développement. Vous avez, m'a-t-on dit, procédé à de nombreuses auditions. Vous nous aviez présenté l'année dernière un rapport sur la stratégie française de coopération au développement. Nous avions, sur la base de ce travail, organisé une table ronde, puis un débat en séance publique. A bien des égards, l'aide au développement est un sujet qui prend une nouvelle importance avec la mondialisation, comme l'illustre son inscription à l'agenda de la présidence du G20.
J'imagine que ce contrat est une sorte de déclinaison opérationnelle de la stratégie adoptée par le Gouvernement. Cela devrait nous permettre de comprendre, au-delà des déclarations de principe, la réalité des actions mises en oeuvre.
Je vous demanderai sur ce sujet parfois technique de faire preuve de pédagogie et notamment de nous éclairer sur le contexte dans lequel s'inscrit ce contrat et sur le fonctionnement et les activités de l'AFD avant d'en venir aux détails du contrat.
M. Christian Cambon, co-rapporteur - L'AFD, comme vous le savez, est devenue, depuis la disparition du ministère de la coopération, l'opérateur pivot de la coopération française. Examiner son contrat d'objectifs et de moyens nous permet d'exercer un contrôle sur cette politique. Je me félicite donc de cette procédure d'avis. Pour préparer ce rapport, nous avons effectué plusieurs missions sur le terrain, l'année dernière au Mali, cette année en Inde, pour évaluer l'action de l'AFD et les projets qu'elle conduit. Nous avons également procédé à de nombreuses auditions depuis plusieurs mois de façon à bien comprendre l'action d'un établissement singulier aux multiples facettes.
Avant d'examiner ce contrat, quelques mots sur le contexte.
L'AFD inscrit son action dans une politique de coopération qui a depuis une dizaine d'années diversifié ses objectifs et ses zones d'intervention. A une aide centrée sur le pré-carré africain et la lutte contre la pauvreté, a succédé une politique plus ambitieuse. Notre coopération poursuit non seulement des objectifs dans les secteurs sociaux comme l'éducation et la santé, mais également, un objectif de promotion d'une croissance partagée et durable, ainsi qu'un objectif de sauvegarde des biens publics mondiaux, c'est-à-dire de lutte contre le réchauffement climatique, de préservation de la biodiversité et enfin de lutte contre les pandémies. Cette politique de coopération est également devenue un enjeu important de notre diplomatie multilatérale comme en témoignent les engagements de la France à l'ONU ou dans le cadre de la présidence du G8 et du G20.
Il s'agit d'une politique de plus en plus ambitieuse avec, il est vrai, des moyens de plus en plus comptés. L'aide publique française demeure officiellement une des coopérations les plus importantes au monde. Mais nous avons pu mesurer au fil de nos travaux combien cette grandeur était mesurée par un thermomètre largement faussé.
Sur le terrain, l'état de nos finances publiques ne nous permet plus d'être aussi généreux qu'auparavant. Nous avons été frappés de constater que, dans certains pays francophones d'Afrique subsaharienne, la France était aujourd'hui loin derrière des bailleurs de fonds comme les Pays-Bas ou le Canada sans parler de la Chine. Ce décalage entre nos ambitions et la réalité des crédits explique que la France ait du mal à tenir les très nombreux engagements internationaux qu'elle a pris ces dernières années. Je veux parler du 0,7 % pour les objectifs du millénaire pour le développement, mais également les engagements pris en matière de soutien du secteur privé en Afrique ou de santé.
Ce décalage s'accompagne enfin d'un déséquilibre croissant entre l'aide bilatérale dont l'AFD est l'opérateur et une aide multilatérale qui passe notamment par la Banque mondiale, par le fonds européen de développement ou par le fonds Sida.
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD a été rédigé à un moment où cette politique de coopération est confrontée à plusieurs enjeux. Le premier enjeu, c'est celui de contribuer au décollage économique de l'Afrique et à la stabilité des pays du Maghreb. L'Afrique, vous le savez, c'est 1,8 milliard d'habitants en 2050. C'est un fait majeur qui nous concerne au premier plan et dont on ne doit pas sous-estimer les conséquences. Qu'on soit clair, l'aide au développement n'est pas en mesure de générer de la croissance économique à l'échelle d'un continent, ni remplacer des politiques nationales inappropriées. Mais elle peut accompagner des dynamiques et être un accélérateur de transformations économiques et sociales initiés par des acteurs locaux.
Le deuxième enjeu est celui de l'efficacité et de l'évaluation de notre action. La politique d'aide au développement doit faire l'objet d'une évaluation plus large, plus ambitieuse et plus complète de son impact réel sur le développement de nos pays partenaires. C'est un enjeu d'efficacité, c'est aussi un enjeu de redevabilité à l'égard des contribuables.
Le troisième enjeu est celui d'une meilleure articulation entre les bailleurs de fonds bilatéraux, aussi bien au niveau européen qu'au niveau multilatéral. Il y a dans ce domaine une jungle institutionnelle qui est une source de dysfonctionnement croissante.
Le dernier enjeu, me semble-t-il, pour la France, est celui de la crédibilité. La France affirme haut et fort sa préférence pour l'Afrique et cette priorité ne peut rester que rhétorique. Il faut qu'elle soit suivie d'effets et de moyens. Dans un contexte budgétaire tendu, il ne s'agit pas d'augmenter les déficits publics mais sans doute, de mieux répartir les crédits au sein de cette politique.
M. André Vantomme, co-rapporteur - Voilà le contexte, venons-en à l'AFD. L'AFD est un établissement public singulier. C'est d'abord et peut-être avant tout une banque. De par son statut d'établissement bancaire, de par son résultat comptable, de par ses procédures, l'AFD est une banque qui, grâce à sa signature triple A, emprunte sur les marchés internationaux des ressources à bas coûts, pour financer des projets de développement dans nos pays partenaires. Une partie de ces crédits sont bonifiés grâce à une ressource publique, et une partie croissante procède de ce que l'on appelle dans le jargon du « rehaussement de signature ». Elle emprunte à un faible coût et prête à des Etats ou des collectivités locales qui n'auraient pas accès à des taux d'intérêts aussi bas s'ils se finançaient directement sur les marchés. L'AFD ne reçoit pas de subvention de fonctionnement mais couvre ainsi ses frais grâce à ses marges bancaires.
Voilà pour la banque, mais l'AFD est également une agence de coopération, qui, pour le compte de l'Etat, gère des subventions et des fonds spécialisés pour financer des projets de développement dans des zones prioritaires de la coopération française. Elle constitue à ce titre le prolongement du ministère de la coopération.
L'AFD est troisièmement un outil d'influence de la diplomatie française qui permet, grâce à une palette assez large d'instruments, qui vont de l'assistance technique aux prêts en passant par différents degrés de subventions et de garanties, de nourrir des relations bilatérales avec des pays partenaires. C'est à ce titre que l'AFD vient de débloquer deux prêts de 350 millions d'euros pour la Tunisie et pour la Côte d'Ivoire. L'AFD favorise également l'expertise française dans les pays du Sud, dans des secteurs stratégiques comme les infrastructures, le transport ou l'eau.
L'AFD est enfin, quatrièmement, pour l'Etat, à la fois une source de dépenses et de recettes. Parce qu'elle dégage un résultat bénéficiaire et que l'Etat depuis 2004 prélève 100 % de son résultat net, l'AFD est devenue une source de revenus pour la direction du budget du ministère des finances. En 2009, l'Etat a ainsi prélevé plus de 200 millions d'euros. Une partie de ces crédits est d'ailleurs reversée au budget de la coopération.
L'AFD est également une source de dépenses. J'ai parlé de subventions qui s'élèvent pour le programme 209 à environ 200 millions d'euros. Il faut aussi parler des bonifications qui représentent pas loin de 800 millions d'euros. L'Etat et l'AFD entretiennent des relations assez complexes puisque l'Etat rémunère l'AFD pour les prestations qu'elle effectue en son nom, mais dans des proportions qui ne couvrent pas les frais de gestion. De même, les activités bénéficiaires de l'AFD lui permettent de financer les activités de production intellectuelle, de conseil auprès des pouvoirs publics, de communication qui relèvent en partie de l'Etat.
Agence de développement, banque, bras séculier de la diplomatie française, l'AFD est un peu tout à la fois ; on parle souvent de couteau suisse de la coopération française. C'est d'ailleurs une configuration assez particulière parmi les bailleurs de fonds qui n'a vraiment d'équivalent que la banque japonaise du développement. Ses différents mandats lui permettent d'avoir une palette d'instruments très étendue qui constitue sans doute l'un des avantages comparatifs importants de l'AFD par rapport à ses concurrents. C'est aussi régulièrement une source d'incompréhension. On a notamment tendance à évaluer l'action de l'AFD à l'aune des quelque 200 millions de subventions qu'elle gère alors qu'en fait ses engagements au service de projets de développement s'élèvent en tout à près de 7 milliards d'euros. Ces multiples facettes expliquent également la faible lisibilité de son action et en particulier de la diversification géographique de ses engagements.
L'AFD a en effet développé ses activités dans les pays émergents à la demande de l'Etat, essentiellement pour y exercer son mandat de banque de développement. En tant que banque, cette activité en Inde et en Chine devrait lui permettre de diversifier ses risques sur des contreparties solvables. Elle devrait également à terme lui permettre de dégager une marge bancaire dont les résultats devraient pouvoir bénéficier à l'ensemble de l'établissement et en particulier aux activités orientées vers l'Afrique. Dans ces pays, l'AFD a également le mandat de défendre une vision française de la lutte contre le réchauffement climatique et de défendre dans le cadre d'une aide déliée les intérêts français. On ne comprend pas ce que fait l'AFD en Inde ou en Chine si on n'a pas à l'esprit cette activité bancaire.
Alors quel bilan peut-on faire de l'activité de l'AFD ?
6,2 milliards d'engagements en 2009 : c'est l'approvisionnement du réseau d'eau potable au bénéfice de 7,3 millions de personnes, la vaccination de 1,8 million d'enfants, l'amélioration des conditions de logement pour 2,1 millions d'habitants des quartiers défavorisés, l'économie de 4,9 millions de tonnes de CO, le développement de plus de 320 000 entreprises, le raccordement de 6,6 millions de personnes à un réseau de télécommunications et la scolarisation de 1,8 million d'enfants au niveau primaire.
Grâce à une croissance très soutenue, l'AFD s'est imposée au niveau international comme une agence de coopération reconnue qui bénéficie d'une excellente réputation. Cette réputation lui a permis de nouer de nombreux partenariats avec d'autres bailleurs de fonds comme la Kfw allemande ou la banque européenne d'investissements. Sa diversification géographique s'est accompagnée d'une diversification sectorielle avec des projets remarqués dans le domaine du soutien à l'initiative privée, de l'urbanisme, de la préservation de la biodiversité et plus généralement de la préservation de l'environnement.
Le contrat d'objectifs et de moyens qui nous est soumis doit être signé entre la direction générale de l'AFD et l'Etat.
Dans le cadre de l'AFD, l'Etat est représenté par les deux principales tutelles de l'AFD qui sont le ministère des finances à travers la direction du Trésor et le ministère des affaires étrangères à travers la direction générale de la mondialisation. A cette double tutelle, il faut ajouter celle de la direction du budget. Ce contrat a fait l'objet d'intenses négociations depuis juillet 2010 et les délais dans lesquels il a été conclu illustrent la complexité du pilotage de l'AFD qui est à l'image de l'architecture institutionnelle de la coopération française partagée entre la rive droite et la rive gauche de la Seine.
M. Christian Cambon, co-rapporteur - Pour analyser ce contrat nous avons assez classiquement comparé son contenu au contrat précédent, au document cadre de coopération que nous avions analysé l'année précédente et à la réalité de ce que nous avons vu lors de nos missions et entendu lors de nos auditions.
J'aborderai d'abord la question des objectifs laissant à André le soin de parler des moyens. Les objectifs généraux et géographiques assignés à l'AFD sont en tous points conformes à ceux du document-cadre. Ils se traduisent notamment par la volonté de consacrer 60 % de l'effort financier de l'Etat à l'Afrique subsaharienne, 20 % aux pays méditerranéens, 10 % aux pays émergents. Il est également prévu de consacrer 50 % des dons aux 14 pays prioritaires et 10 % aux pays en crise ou en sortie de crise.
Ce cadrage budgétaire correspond à ce que nous avons approuvé l'année dernière dans le document-cadre. Il constitue, semble-t-il, un bon équilibre entre nos priorités et l'état de développement respectif des différentes zones. Ce cadrage confirme la stratégie mondiale de l'AFD mais encadre le coût sur fonds publics des interventions dans les pays émergents. Il consacre la priorité de l'effort budgétaire à l'Afrique et en particulier à l'Afrique subsaharienne. Le cadrage général nous convient.
Quand on rentre un peu plus dans le détail, plusieurs observations peuvent être faites.
S'agissant des priorités géographiques, la première est que l'augmentation du taux de concentration sur l'Afrique est inversement proportionnelle aux moyens disponibles en subventions, si bien que les montants effectivement disponibles pour les 14 pays prioritaires sont de plus en plus limités.
La deuxième est que la priorité accordée à l'Afrique dans son ensemble en matière d'engagements se traduit de fait en matière de prêts par des engagements dans les zones les plus prospères de l'Afrique où l'AFD trouve des contreparties solvables, c'est-à-dire par exemple en Afrique du Sud ou au Nigeria. Augmenter le montant des prêts à l'Afrique subsaharienne ne permet pas de toucher une grande partie des pays prioritaires qui sortent d'un processus de désendettement. Pour contourner cet obstacle, l'AFD a développé des prêts dits « non souverains » aux collectivités territoriales et aux entreprises publiques. Cette stratégie comporte des risques à la fois pour l'AFD et pour les pays en question si elle conduit de nouveau à un surendettement. Il reste que la croissance africaine qui a été très soutenue ces dernières années avec des taux supérieurs à 5 % a besoin de financements et que l'AFD doit y contribuer.
S'agissant de la Méditerranée, on peut se demander si l'accompagnement de la transition démocratique en Tunisie et en Égypte et peut-être demain en Libye ou en Syrie ne va pas contribuer à augmenter les interventions de l'AFD dans ces pays au-delà des 20 %. La situation en Tunisie a déjà entraîné un nouveau prêt de 350 millions à l'Etat tunisien. C'est évidemment un enjeu essentiel pour la stabilité de la zone.
En ce qui concerne les Etats en crise, il s'agit en fait dans le vocabulaire de l'AFD des Territoires palestiniens, de l'Afghanistan et de Haïti, la part des subventions consacrée à ces pays passerait de 23 % actuellement à 10 %. L'ensemble de ces pays ne recevra plus que le montant des subventions actuellement engagées dans les Territoires palestiniens. Nous vous proposons de soulever ce sujet dans notre rapport.
S'agissant maintenant des objectifs sectoriels, notre appréciation est plus mesurée. Si les priorités décrites sont très larges, elles sont accompagnées d'indicateurs de concentration très ciblés sur deux secteurs, la santé et l'éducation, et accessoirement sur un troisième secteur, l'agriculture.
S'agissant de l'agriculture, nous ne pouvons qu'approuver cette priorité qui a longtemps été délaissée alors que la France dispose d'une vraie compétence dans ce domaine et que les enjeux en matière de sécurité alimentaire sont considérables pour l'Afrique.
En revanche, nous sommes un peu plus réservés sur la surconcentration des subventions sur les secteurs de la santé et de l'éducation. En soi, ces deux secteurs sont évidemment légitimes. Il s'agit d'enjeux majeurs pour le développement, cela ne fait aucun doute. En revanche, quand on analyse de façon approfondie les différents chiffres, on s'aperçoit que les taux de concentration proposés vont conduire à ne faire en Afrique subsaharienne que de la santé et de l'éducation. Or, du point de vue de la méthode, on rentre dans une logique d'offre qui est contestable. En effet, l'idée communément admise est qu'il faut partir du besoin exprimé par nos partenaires et pas leur imposer nos priorités. Ici, on risque de définir deux priorités pour l'ensemble de la zone sans prendre en compte ni la diversité des besoins, ni la diversité de nos compétences dans les différents secteurs. La coopération française dispose notamment de compétences dans le domaine de l'eau, de l'urbanisme, qui sont reconnues et qui risquent d'être exclues par cette nouvelle répartition.
Voilà ce qu'on peut dire sur les priorités sectorielles. J'en viens aux objectifs en matière de production intellectuelle, de stratégie et d'évaluation.
En matière de réflexion sur le développement, et de production intellectuelle, on notera une ambition plus limitée que dans la période précédente et un budget en fort diminution. Le contrat d'objectifs insiste sur la nécessité de mieux coordonner la réflexion avec les autres organismes de recherche, ce que l'on ne peut qu'approuver. Je regrette en revanche que le contrat ne fixe pas des axes de réflexion et notamment des thèmes qui correspondent à l'agenda de notre diplomatie multilatérale.
Je note également un recul des ambitions en matière d'évaluation qui me paraît pour le coup très contestable. Dans le plan d'orientation stratégique de 2003, il était prévu qu'à l'horizon 2010, 100 % des projets dans les pays étrangers fassent l'objet d'une évaluation de leur impact a posteriori. Il s'agit d'évaluer quelques années après la finition du projet, son impact en matière de raccordement des foyers aux réseaux d'eau potable, de production d'électricité ou d'alphabétisation d'une génération. L'évaluation des impacts est un élément essentiel pour rentrer dans une logique de résultat. Or, le contrat qui nous est soumis prévoit que seulement 33 % des projets devront faire l'objet d'une telle évaluation. Je vous propose de demander que cet objectif soit revu.
J'en viens aux dispositions relatives à la maîtrise des coûts de fonctionnement. Le contrat qui nous est soumis manifeste une volonté de maîtrise des coûts qui a été introduite par la direction du budget. Cette volonté est issue de la politique de maîtrise des effectifs que les pouvoirs publics appliquent actuellement aux opérateurs de l'Etat. L'AFD fait valoir, à juste titre, me semble-t-il, qu'elle n'est pas à proprement parler un opérateur de l'Etat, dans la mesure où elle ne reçoit pas de subventions de fonctionnement puisqu'elle finance son activité grâce à son activité bancaire. Il reste que si l'AFD n'est pas un opérateur au sens de la LOLF, son activité est en partie dépendante des deniers publics et c'est donc à ce titre que l'Etat a souhaité introduire des indicateurs d'efficience.
Le COM contient plusieurs types d'indicateurs. Je ne vais pas ici rentrer dans les détails très techniques. Figurent notamment un certain nombre de ratios financiers qui mettent en rapport les coûts de fonctionnement avec le niveau de l'activité. On peut discuter sur la question de savoir ce que signifie la rentabilité financière pour un établissement comme l'AFD avec ses nombreuses casquettes, mais la démarche ne nous semble pas illégitime.
En revanche, la direction du budget a insisté pour introduire un encadrement des effectifs et des frais généraux en valeur absolue, ce qui nous semble en soi une démarche contraire à l'autonomie dont devrait bénéficier l'AFD pour atteindre ces objectifs. On a un établissement dont l'essentiel des ressources provient des marchés, qui dégage un résultat positif, et à qui l'on fixe des plafonds sans prendre en compte son niveau d'activité. Il nous semblerait plus pertinent de fixer des objectifs même en termes de marges plutôt que des normes en valeur absolue qui sont forcément arbitraires.
M. André Vantomme, co-rapporteur - Le contrat qui nous est présenté prévoit par ailleurs que, dorénavant, le résultat net de l'AFD sera distribué de façon à rémunérer l'actionnaire mais aussi à assurer le maintien des fonds propres de l'établissement. Dans son principe, ces dispositions sont une bonne nouvelle dans la mesure où, depuis 2004, l'Etat captait l'intégralité du résultat net à son profit. L'AFD a ainsi distribué à l'Etat 1,1 milliard d'euros. Cette situation n'est aujourd'hui plus tenable. L'AFD manque de fonds propres. Cela conduit l'AFD à plafonner ses activités dans des pays aussi stratégiques que la Tunisie où le ratio dit de « grand risque » est quasiment atteint.
Un accord a été trouvé, qui ne figure pas dans le COM mais dans une lettre à part, qui prévoit que l'Etat ne prélève plus que 75 % sur les cinquante premiers millions et 50 % au-delà, jusqu'à 140 millions. Cet accord, imposé par la direction du budget à la direction du Trésor et à la direction de la mondialisation, ne nous semble pas satisfaisant ni sur la forme, ni sur le fond. Sur la forme, il nous semble que l'accord doit figurer dans le COM puisqu'il détermine une partie des ressources dont pourra disposer l'AFD pour atteindre les objectifs fixés. Si le COM est un contrat d'objectifs et de moyens, il faut que tous les moyens y soient inclus. Sur le fond, au regard des auditions auxquelles nous avons procédé, et les projections en notre possession, il nous semble qu'un accord prévoyant une répartition 50/50 serait plus prudent. Il faut considérer que l'AFD s'est constitué un capital grâce à l'accumulation en fonds propres de ses résultats. En tant que banque, le montant de ses fonds propres détermine la qualité de sa signature et sa capacité à emprunter. Jusqu'en 2004, l'AFD intégrait à ses fonds propres 100 % de son résultat. À un moment où les engagements de l'AFD ne cessent de croître, nous vous proposons de ramener cette proportion à 50 %, et non à 25 % comme le prévoit un accord qui encore une fois devrait figurer dans le contrat.
S'agissant des moyens, le contrat qui nous est soumis prévoit dans ses annexes l'ensemble des crédits budgétaires qui transitent par l'AFD. Ces moyens sont globalement maintenus. On observe une stagnation des subventions à un niveau historiquement bas, et une légère progression des crédits de bonification des prêts. Il nous semble que le montant actuel des crédits sous forme de subventions n'est plus aujourd'hui cohérent avec les objectifs fixés pour l'Afrique subsaharienne. Comme l'a dit Christian, nous ne pouvons plus intervenir dans la région sahélienne que sous forme de subventions. Une grande partie de ces pays sortent d'un processus de désendettement. L'AFD cherche légitimement à financer des projets de collectivités territoriales ou d'entreprises publiques à travers des prêts non souverains, mais il y a une limite à ne pas franchir si l'on ne veut pas commettre les mêmes erreurs que par le passé.
En l'absence d'un rééquilibrage des moyens en faveur des subventions, la priorité accordée à l'Afrique subsaharienne risque de rester purement rhétorique. Comme nous sommes des gens responsables et que nous ne voulons pas aggraver les finances publiques d'un Etat déjà impécunieux, nous vous proposons d'insister sur deux mesures de réallocation des crédits, à discuter dans le cadre de la loi de finances.
La première concerne un rééquilibrage des crédits alloués aux instruments européens et multilatéraux au profit de l'AFD ; la deuxième concerne une nouvelle répartition des crédits entre les bonifications de prêts et les subventions. Alors que les subventions risquent de diminuer de 22 % entre 2008 et 2013, la feuille de route budgétaire annexée au contrat prévoit, pour le même période, une augmentation de 20 % des bonifications. Il y a sans doute un rééquilibrage à opérer plus conforme aux orientations géographiques des objectifs fixés à l'AFD.
S'agissant des modalités d'adoption de suivi de ce contrat, je me contenterai de quelques remarques pour ne pas abuser de votre patience et vous renvoie au rapport écrit pour des précisions plus techniques.
La première remarque porte sur l'absence d'un bilan des précédents contrats. Nous l'avons dit pour le document-cadre, nous le disons pour le contrat d'objectifs et de moyens, nous souhaiterions que ces documents stratégiques soient élaborés sur la base d'un bilan des précédents documents, nous pensons que ces bilans devraient faire l'objet d'un débat au conseil d'administration de l'AFD et au sein du Parlement, de sorte que les nouveaux objectifs et les moyens qui leur sont consacrés soient éclairés à la lumière de l'expérience.
La deuxième remarque porte sur l'absence d'indicateurs d'impact. Le contrat de l'AFD prévoit des indicateurs de moyens, dit comment cet établissement doit dépenser ses crédits, dans quelles zones, dans quels secteurs. Il ne fait pas référence à l'impact des projets financés par l'AFD. Or, c'est cet impact qui est primordial. Il faut que l'AFD entre dans une logique de résultat et prévoit un suivi d'indicateurs d'impact tels que le nombre de personnes raccordées au réseau d'eau potable ou le nombre de personnes vaccinées, le nombre d'enfants alphabétisés, etc. C'est une tâche qui n'est pas simple, qui suppose tout un travail méthodologique, mais c'est une tâche essentielle si on veut pouvoir évaluer cette politique. Nous vous proposons donc que ce contrat intègre un objectif de suivi d'indicateurs de résultats d'impact et plus largement que le contrat indique que l'AFD s'inspire des principes de l'efficacité de l'aide telle qu'ils ont été formulés à la conférence de Paris.
Troisième remarque : ce contrat devait être complété par des dispositions visant à clarifier les relations budgétaires entre l'Etat et l'AFD. D'un côté, l'agence effectue toute une série de prestations pour le compte de l'Etat qui ne sont pas rémunérées à leur coût réel. De l'autre côté, la garantie de l'Etat fait l'objet de provisionnements qui nuisent à la lisibilité du résultat de l'agence. Le tout aboutit à toute une série de financements croisés. Nous vous proposons de demander que ces relations soient clarifiées et qu'un principe de financement équilibré de ces prestations soit inscrit dans le contrat.
Quatrième remarque : j'estime que ce contrat doit comporter un objectif de renforcement des partenariats européens. Aujourd'hui un des défis, dans une période où les budgets sont comptés, c'est de conjuguer les actions bilatérales des 27 Etats membres avec celles de l'Union afin d'être le plus efficace. Je vous propose de demander à ce que le passage relatif aux partenariats soit complété par l'indication selon laquelle : « Dans le cadre du Consensus européen et du Code de conduite sur la complémentarité et la division du travail, l'AFD participe aux efforts de coordination des stratégies et des actions de coopération au développement » ;
Cinquième remarque : les précédents contrats contenaient des objectifs de partenariat avec les collectivités territoriales et les ONG. Ce nouveau contrat ne le prévoit pas. Je vous propose de demander à ce que ces objectifs soient intégrés dans le nouveau contrat, afin qu'il soit dit que l'accompagnement des collectivités territoriales et les ONG figurent bien parmi les objectifs stratégiques de cet établissement.
M. Christian Cambon, co-rapporteur - Sous réserve des observations que nous avons effectuées, et des demandes que nous formulerons, je vous propose de donner un avis favorable à ce contrat d'objectifs et de moyens, d'une part parce que le cadrage général des objectifs est conforme aux orientations que nous approuvons et que nous avons approuvées à travers le document-cadre de coopération. D'autre part, parce que, malgré nos observations critiques, inspirées par la volonté de mieux faire, ce document fixe une feuille de route assez complète et assez claire du rôle et des missions de l'AFD. Cette procédure d'avis qui me semble intéressante, doit être un premier pas, nous l'avons déjà dit, vers l'adoption, à échéance régulière, par le Parlement, d'une loi d'orientation sur la coopération internationale.
M. André Vantomme, co-rapporteur - Je voudrais en outre souligner que l'AFD a pleinement répondu à de nombreuses sollicitations et interrogations. Cet exercice nous a permis d'établir un rapport très complet et peut-être sans précédent sur l'activité complexe de cette agence. De ce point de vue, il s'agit d'un exercice de transparence inédit pour un établissement bancaire.
Sur le contrat, je partage les propos de mon collègue. J'ai des réserves sur les moyens budgétaires, mais je veux dissocier ce débat-là qui relève de la loi de finances. Pour le reste, je n'ai aucun état d'âme sur l'instrument. Je partage les orientations de la feuille de route qui est donnée à l'AFD.
M. Josselin de Rohan, président - Je voudrais souligner que c'est la première fois que le Parlement a à se prononcer sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD. Il s'agit d'un travail très approfondi qui éclaire d'un jour nouveau l'activité de cet établissement bancaire. Je suis heureux que nous ayons réussi à vaincre les réticences des administrations qui ne souhaitaient pas que le Parlement s'immisce dans la définition des objectifs et des moyens de cet établissement.
Mme Catherine Tasca - Je trouve ce rapport bicéphale remarquable. Il constitue un investissement intellectuel précieux pour l'avenir du contrôle de cet établissement qui joue désormais un rôle central dans notre politique de coopération. Je partage l'insistance des rapporteurs à disposer d'évaluations sur l'impact des projets financés. Sous réserve des différents points qui ont été soulevés et qui doivent être adressés au ministère des tutelles, je souscris à l'avis favorable proposé par les rapporteurs. Je partage en particulier le sentiment qu'il faudra, en loi de finances, rééquilibrer les crédits budgétaires entre l'aide multilatérale et l'aide bilatérale au profit des crédits de subventions de l'AFD. Je souhaite saisir l'occasion de l'examen de ce contrat pour insister sur la nécessité de réintroduire deux pays du sud-est asiatique, le Cambodge et le Laos, parmi les pays pauvres prioritaires. Ces pays sont les deux seuls pays francophones de la zone. Je trouve incompréhensible leur exclusion de même que la fermeture de l'agence du Laos. Je soutiens les propos formulés à l'encontre d'une logique d'offre qui conduirait à ce que l'Agence française de développement définisse les priorités pour chaque pays sans prendre en compte les besoins exprimés par les pays partenaires. L'aide au développement doit être conçue dans un esprit partagé de co-développement, ce n'est pas à nous de définir les priorités des pays que nous aidons.
Mme Bernadette Dupont - Je félicite les rapporteurs pour leur excellent travail. Est-ce que l'AFD peut utiliser des prêts pour financer des projets dans le secteur de la santé ? J'ai constaté à Madagascar que certains projets hospitaliers permettent de financer des équipements essentiels, notamment pour les dialysés mais ne permettent pas de subvenir aux frais de fonctionnement des services si bien que parfois, les équipements ne servent pas aux patients auxquels ils sont destinés. Est-ce que l'AFD est en mesure de subventionner les frais de fonctionnement de ces structures hospitalières ?
M. Robert del Picchia - Je souhaiterais savoir si, dans le cadre des projets concrets susceptibles de relancer l'Union pour la Méditerranée, l'AFD est en mesure de financer des projets d'infrastructures en particulier dans le domaine du traitement des eaux ?
M. Christian Cambon, co-rapporteur - Je partage entièrement les propos de Mme Tasca sur le Laos et le Cambodge. Les projets de coopération dans ces pays sont victimes de la réduction des moyens de notre aide bilatérale. Je crois que la gestion du réseau de l'AFD, son évolution, les redéploiements et redimensionnements auxquels il donne lieu sont des décisions stratégiques. Je vous propose de demander qu'un principe de cohérence entre les réseaux publics français d'aide au développement à l'étranger soit inscrit dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD et qu'il soit indiqué que l'évolution du réseau à l'étranger fasse l'objet d'une discussion au sein du conseil d'administration. Ce rapport nous a permis de mesurer le chemin à parcourir pour dégager de nouvelles marges de manoeuvre pour cette politique qui fait face aujourd'hui à une situation paradoxale. La France est officiellement deuxième contributeur d'aide au monde, grâce à un indicateur statistique qui nous semble largement faussé. De l'autre côté, dans les pays supposés prioritaires de notre coopération, la France est souvent loin derrière des pays comme le Canada ou le Danemark. Nous conservons une forte expertise, une capacité d'entraînement des autres bailleurs de fonds, mais notre présence est en recul. Ce rapport a également été l'occasion de mieux comprendre l'action de l'AFD dans les pays émergents. Lors de notre mission en Inde, nous avons pu mesurer combien les conditions et les modalités de l'intervention de l'AFD étaient différentes dans ce pays de celles des pays d'Afrique subsaharienne comme le Mali où nous avions effectué une mission l'année dernière. En Inde, les pouvoirs publics ont sélectionné les bailleurs de fonds avec lesquels ils souhaitent travailler. La France et l'AFD ont souhaité faire partie de ces bailleurs de fonds pour participer au financement des 5 000 milliards de dollars d'investissements en infrastructures que l'Inde a planifié d'effectuer dans les cinq prochaines années.
M. André Vantomme, co-rapporteur - Je voudrais souligner que l'AFD gagne de l'argent grâce à ses activités dans les pays émergents et que cette activité bénéficiaire devrait profiter à l'établissement dans son ensemble et donc aux activités déficitaires en Afrique subsaharienne. Cette stratégie de péréquation me semble être la bonne. Nous avons essayé d'être sincères dans ce rapport. Vous trouverez dans le rapport écrit des remarques très critiques aussi bien à l'égard des pouvoirs publics que de l'AFD, mais il nous semble que globalement cet établissement obtient des résultats remarquables et que le contrat d'objectifs et de moyens fixe une feuille de route pertinente. L'aide au développement est par ailleurs trop souvent une politique qui se traduit par des promesses irréalistes et des effets d'annonce. Je crois qu'il faut cesser de promettre tout et n'importe quoi. En revanche, l'AFD me semble un outil performant qui dispose de ressources publiques modestes et qui, grâce à son activité bancaire, à ses analyses et à son expertise, a pris une place importante parmi les agences de coopération. Dans le secteur de la santé, les financements sont très majoritairement effectués sous la forme de subventions. Il doit exister des prêts pour financer par exemple des cliniques dans des pays avancés, mais l'outil privilégié est le don. En revanche, il me semble difficile de s'engager à financer les frais de fonctionnement. Les besoins dans ce domaine à Madagascar sont malheureusement illimités. L'aide au développement doit aussi veiller à ce que les pays aidés prennent leur part des efforts nécessaires à leur développement. Il faut être attentif à ce que ces pays procèdent notamment à un effort fiscal suffisant pour assurer le financement des services publics de base. Nous devons aussi être particulièrement vigilants en matière de corruption. Nous avons été frappés en Inde de voir combien l'opinion publique était sensible à ces questions. C'est également le cas dans les pays arabes où les récentes révolutions démocratiques ont montré combien les dictatures avaient détourné de l'argent public. Je voudrais enfin insister sur le fait qu'il faut rester attaché au principe du déliement de l'aide. La concurrence est un facteur de réduction des coûts des projets. En revanche, j'estime naturel que dans le cadre d'une aide déliée et d'un appel à concurrence, les pouvoirs publics français cherchent à financer des projets dans des secteurs où il existe des entreprises françaises.
M. Christian Cambon, co-rapporteur - L'AFD finance bien sûr des projets dans le domaine de l'eau. Nous avons pu le constater en Inde, à Jodhpur, où elle va financer la rénovation d'une station de traitement des eaux qui n'assure pour l'instant de l'eau courante pour ses villes que deux heures par jour. Elle est très présente dans ce secteur dans les pays du pourtours méditerranéen.
M. Josselin de Rohan, président - Est-ce que l'AFD est en mesure, lorsqu'elle finance les appels d'offres, d'écarter des offres en particulier chinoises qui participeraient manifestement d'une concurrence déloyale avec des prix très en deçà du marché, résultant d'une forme déguisée de subventions ?
M. Christian Cambon, co-rapporteur - Si le cadre général de l'aide est délié, il reste que certains pays trouvent les moyens de mettre en face de chaque appel d'offres des entreprises nationales, c'est en particulier le cas du Japon. La Chine quant à elle ne s'impose pas les mêmes règles que les membres de l'OCDE et accompagne ses financements de demandes parfois exorbitantes notamment en matière de terres agricoles ou d'approvisionnement en matières premières. Il est parfois difficile, en appliquant le droit des marchés publics locaux, d'écarter les entreprises chinoises qui viennent souvent avec leur main d'oeuvre à bas coût.
M. Jean-Louis Carrère - L'évolution du pouvoir d'achat de la main-d'oeuvre chinoise devrait réduire cette forme de concurrence.
M. Josselin de Rohan, président - Ce rapport très complet constitue une bonne illustration du travail de contrôle du Parlement, il manifeste également à l'AFD et à ses salariés l'intérêt que la représentation nationale porte à cet établissement et à son action au service de la coopération. Vous proposez donc un avis favorable sous réserve des modifications que vous avez citées.
L'avis proposé par les rapporteurs est adopté à l'unanimité .