V. LA MISE EN oeUVRE DES PRINCIPES DE L'EFFICACITÉ DE L'AIDE ET LA MISE EN PLACE D'INDICATEURS D'IMPACT DOIVENT FIGURER PARMI LES OBJECTIFS DE L'AFD
La France est fortement impliquée dans le processus coordonné par l'OCDE en matière d'efficacité de l'aide.
La Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide, signée en mars 2005, pose le principe de responsabilité mutuelle entre les bailleurs et les pays bénéficiaires pour l'amélioration de l'efficacité de l'aide publique au développement et engage les signataires à approfondir l'harmonisation, l'alignement et la gestion axée sur les résultats.
La France a élaboré un plan d'action pour la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide. Ce plan d'action concerne l'ensemble des acteurs français de l'aide et, au premier chef, l'AFD. Il prévoit la mise à jour de certaines procédures de la coopération française, pour se conformer aux principes de la Déclaration de Paris. Le plan d'action prévoit d'utiliser davantage le DCP dans le cycle de programmation annuelle, le renforcement de la gestion axée sur les résultats ainsi que le recours à des évaluations externes pour toute son aide projet et programme.
Un premier bilan de la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris a été réalisé au Forum d'Accra en septembre 2008, lors duquel la présidence française de l'UE a joué un rôle moteur. Les conclusions du forum proposaient une série d'engagements concrets, dont 34 concernent les bailleurs de fonds, parmi lesquels :
- un engagement à rendre compte de façon plus fine, plus transparente et plus rapide des versements d'aide dans les pays bénéficiaires afin d'améliorer l'accès à l'information des gouvernements récipiendaires, de favoriser une meilleure intégration des programmes d'aide dans les budgets et programmes nationaux, et de renforcer la « redevabilité » des gouvernements envers leur opinion publique sur la façon dont l'aide est utilisée;
- l'utilisation des systèmes nationaux des pays bénéficiaires comme première option pour la mise en oeuvre des projets de développement ;
- des conditionnalités moins nombreuses, harmonisées entre bailleurs de fonds et orientées vers l'atteinte de résultats.
- l'intégration d'une logique de résultats et la mise en place d'une approche scientifique de l'impact des politiques de coopération avec la mise au point d'indicateurs d'impact.
Depuis, les évaluations de la mise en oeuvre de la déclaration de Paris par la France montrent que, si la France progresse dans le sens des engagements pris, des marges de progression sensibles existent, notamment dans la mise place d'une logique de résultats. Un bilan de ces évaluations doit être élaboré dans la perspective du quatrième forum de haut niveau de Busan.
Dans ce contexte, vos rapporteurs s'étonnent que le contrat d'objectifs ne fasse pas référence aux principes de l'efficacité de l'aide qui doivent s'imposer à l'ensemble des activités de l'AFD.
Vos rapporteurs ont été par exemple surpris de constater qu'à aucun moment il n'est fait référence à des objectifs ou à des indicateurs d'impact.
Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD ne comporte, en définitive, que des objectifs de moyens. Il s'est agi, pour l'Etat et l'AFD, de définir comment, dans quelles zones, et dans quels secteurs dépenser les ressources de l'AFD.
Or, en définitive, l'objectif final de la politique de coopération réside dans son impact sur le développement des pays partenaires. Les seuls objectifs pertinents sont des résultats concrets en termes d'acquisition de savoir des enfants, de taux de vaccination, de taux de raccordement à des réseaux d'eau potable.
Vos rapporteurs n'ignorent pas la difficulté de l'exercice. Le choix des objectifs et des indicateurs est délicat. Certains indicateurs, comme le taux de scolarisation, peuvent masquer des réalités différentes selon que la scolarisation conduit à une véritable alphabétisation ou non. La démarche par les résultats prônée par les conférences relatives à l'efficacité de l'aide est difficile à mettre en oeuvre. Elle peut conduire à méconnaître les difficultés à atteindre les mêmes objectifs dans des environnements différents. Elle peut même conduire à orienter l'aide vers les terrains les plus faciles, afin d'atteindre plus aisément les résultats escomptés.
Pour toutes ces raisons, on peut comprendre que le contrat d'objectifs ne fixe pas a priori des indicateurs d'impact à atteindre. Il reste qu'il est essentiel de suivre cette démarche si les pouvoirs publics veulent pouvoir rendre compte au contribuable, mais aussi à nos partenaires, des résultats obtenus.
C'est pourquoi votre commission souhaite, d'une part, une augmentation du pourcentage des projets évalués a posteriori et, d'autre part, l'inscription dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD d'un objectif d'élaboration et de recensement des indicateurs de résultats agrégés constatés.
Il importe de définir des indicateurs de résultats pertinents susceptibles d'être agrégés au fur et à mesure des évaluations, et qui puissent faire l'objet d'un suivi. On ne peut se contenter, comme c'est le cas actuellement, d'indicateurs de résultats estimés par l'AFD à partir de projections ex-ante de l'effet attendu des projets. Aujourd'hui, par exemple, les tonnes de C02 qui figurent dans les présentations de l'AFD ne sont pas actualisées au vu de résultats effectifs.
Votre commission demande en conséquence que le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD intègre la mention selon laquelle : « L'action de l'AFD s'inscrit dans le cadre de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide et des conclusions du Forum d'Accra et s'engage à mettre en oeuvre des procédures de nature à favoriser l'appropriation, l'alignement, l'harmonisation et la gestion axée sur les résultats. ».
Elle souhaite que le passage relatif à l'évaluation intègre les objectifs du document-cadre en matière d'impact et indique que « des indicateurs synthétiques sur les résultats attendus et obtenus seront mis au point. Un tableau d'indicateurs rendant compte des effets attendus des programmes financés par l'AFD et fournissant une appréciation sur les résultats obtenus à l'issue de leur mise en oeuvre sera mis en place et permettra de communiquer de façon simple et explicite sur l'action de l'Agence ».