VIII. DES MODALITÉS D'ADOPTION ET DE SUIVI DU COM À PRÉCISER
A. LA MISE AU POINT D'UN DOCUMENT UNIQUE CONSTITUE UN PROGRÉS
La convention-cadre de 2007, dans sa version actuelle, prévoit dans son préambule que « des contrats d'objectifs propres à chaque ministère peuvent être conclus afin d'organiser la mise en oeuvre de la convention cadre et l'exécution des crédits confiés à l'AFD ».
Deux contrats triennaux d'objectifs ont été signés en 2007, pour la période 2006-2008, avec le MAEE et avec le ministère des finances. Ils portent sur les opérations financées sur des crédits inscrits au budget de l'un et l'autre ministères. Ces contrats ne fixent que des objectifs en volume mais pas d'indicateur d'efficacité en termes de gestion. Ces deux contrats, qui figurent en annexe du présent rapport, ne définissent pas les mêmes objectifs. La lecture comparée des listes d'objectifs montre qu'elles ne se recoupent que très partiellement. Les objectifs des deux contrats s'ajoutaient donc les uns aux autres.
L'existence de deux contrats distincts et pas toujours concordants a naturellement compliqué l'élaboration du plan stratégique de l'AFD, si bien que ces contrats n'ont pas été reconduits ni prorogés au-delà de leur échéance de fin 2008. La décision a été prise de leur substituer un contrat unique entre l'Etat et l'AFD, préparé sous l'égide du COS, c'est-à-dire d'une émanation de la tutelle.
On ne peut que se féliciter de voir enfin un document unique définissant les attentes et les objectifs que l'Etat assigne à l'AFD.
La durée du contrat de trois ans correspond à la durée du triennum. L'AFD ne se gère pas à trois ans. De ce point de vue la fixation d'objectifs à trois ne laisse pas beaucoup de levier à la direction générale pour les atteindre tant le poids des activités passées est fort et le décalage dans le temps des mesures prises important. Le monde, lui, en trois ans, change parfois considérablement , si bien qu'une durée plus longue ne serait guère réaliste. Sans doute un des documents stratégiques devrait permettre des projections sur plus long terme de l'activité afin d'aider à la rédaction des contrats d'objectifs et de moyens.
B. LE NOUVEAU COM A ÉTÉ ÉLABORÉ SANS ÉTABLIR UN BILAN DES PRÉCÉDENTS CONTRATS
Vos rapporteurs ont constaté, à leur surprise, que le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD a été élaboré sans qu'aucun bilan des objectifs fixés par les derniers COM n'ait été établi. C'est un parti pris qui paraît critiquable. Il serait souhaitable que la définition de cette nouvelle stratégie puisse s'appuyer sur un bilan des précédents contrats.
Il existe, certes, quelques documents techniques sur le bilan statistique, comptables et financiers de l'AFD pour la période 2005-2009 issus du système d'information stratégique de l'agence. Mais ces chiffres ne prennent de sens que confrontés aux objectifs fixés par les deux contrats précédents. Quels sont les objectifs atteints ? Lesquels ne le sont pas ? Pour quelles raisons ? Quels sont les objectifs repris dans le nouveau contrat, ceux qui ne le sont pas ? Pour quelles raisons ? Les réponses à ces questions auraient utilement nourri un bilan des précédents contrats et surtout éclairé la rédaction du nouveau contrat. Aurait-il été de mauvaise méthode que le Conseil d'orientation stratégique, le Parlement, le Conseil d'administration se prononcent à la vue de ce bilan ?
Pour sa part, votre commission s'est évertuée, avec les modestes moyens qui sont les siens, à esquisser, dans ce rapport encore incomplet, le bilan de l'activité de l'AFD par zones géographiques et par instruments et une confrontation des deux générations de contrats d'objectifs. Elle aurait aimé pour cela pouvoir disposer d'un bilan plus précis des objectifs fixés par les contrats de 2007.
On ne reprendra pas ici chacun des objectifs largement évoqués dans les pages précédentes. Pour ne citer que quelques exemples ponctuels, votre commission aurait par exemple souhaité disposer d'un bilan de l'objectif n° 8 contrat d'objectifs signé avec le ministère des Affaires étrangères : « Développer la coopération avec les collectivités locales françaises », ou de l'objectif 9 : « Associer davantage les organisations de solidarité internationale (OSI) aux opérations de l'AFD » ou de l'objectif n° 10 : « contribuer à mobiliser la production intellectuelle de la France sur les questions de développement » au regard de l'agenda international. Les deux premiers objectifs ne figurent plus dans le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, le dernier est, de fait, revu à la baisse. Il aurait été souhaitable qu'un débat puisse s'engager sur la base d'un bilan.
Nous ne trouvons pas non plus de bilan des transferts de compétence à l'Agence française de développement (AFD). Or il s'agit d'un contrat d'objectifs et de moyens où cette question est centrale, notamment au regard des relations financières entre l'AFD et l'Etat. La volonté exprimée par la Direction générale de la Mondialisation de renforcer la concentration des subventions dans le domaine de la santé et du développement humain s'appuie-t-elle sur le constat que l'AFD n'a pas atteint les objectifs souhaités lors du transfert de ces champs de compétence ? Si cela est effectivement le cas, quelles sont les difficultés rencontrées ? Quelle est la part de l'insuffisance des subventions, de la présence de nombreux financements multilatéraux, de l'insuffisante rémunération de l'AFD pour ces opérations pour le compte de l'Etat qui sont déficitaires ?
Ces questions auraient mérité des réponses préalables et un débat de nature à éclairer les choix futurs. Ces questions ne concernent pas seulement le passé. L'évolution du réseau des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et leur intégration dans le réseau de l'Institut Français dédié à la coopération intellectuelle, culturelle et linguistique, à partir de 2013, posera à terme la question du devenir des compétences en matière de gouvernance.
Enfin la rédaction du nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, comme précédemment le document-cadre, ne s'appuie pas sur une évaluation des résultats des impacts des projets financés . Votre commission ne se lassera pas de répéter que l'aide au développement ne peut pas être la seule politique publique qui ne soit pas évaluée.
Proroger le contrat liant l'AFD à l'Etat sans savoir quel a été, en matière de développement, l'impact de son activité n'est ni compréhensible ni satisfaisant. La rationalité de la décision politique voudrait que chacun puisse se prononcer au regard des résultats concrets obtenus dans les pays que nous aidons.