3. Un arbitrage entre bonification et subvention ?
Sans ce rééquilibrage, la stabilisation au niveau actuel des subventions conduira inévitablement à envisager deux options complémentaires :
- abandonner explicitement l'intervention de l'AFD dans les pays non prioritaires pour les projets financés sur subventions, ce qui signifie, dans certains cas, l'arrêt total de l'activité de l'AFD dans le pays concerné et réexaminer la liste des pays prioritaires à la lumière des moyens disponibles sur la période ;
- amplifier le développement de l'activité de prêts souverains et non souverains dans les pays prioritaires en assouplissant la règle sur la soutenabilité de la dette souveraine avec l'inconvénient d'accroître l'exposition au risque de l'Agence et le risque d'entraîner des pays ou des institutions dans un processus d'endettement plus ou moins soutenable.
Cette voie présente par ailleurs l'inconvénient de prendre acte de la fin de ce qui a longtemps constitué l'un des avantages comparatifs de l'AFD par rapport à d'autres bailleurs de fonds, c'est-à-dire la disposition d'une palette d'instruments diversifiée ;
Une autre voie consisterait à rééquilibrer le montant respectif des autorisations de programme des crédits de bonification du programme 110 et des crédits de subvention du programme 209 au profit de ce dernier.
Les crédits de bonification qui permettent à l'AFD de faire des prêts concessionnels ont augmenté ces dernières années de façon importante pendant que ceux consacrés aux subventions ont diminué, comme l'illustre le graphique suivant :
Source : Sénat sur la base des chiffres du COM et de l'AFD
Si on considère les autorisations de programme prévues dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD en 2013 comparées à celles de 2008, les bonifications ont augmenté de 21% quand les subventions ont diminué de 22 %.
Nous avons vu que ces deux instruments ne permettent pas d'atteindre les mêmes pays ni les mêmes secteurs. Un rééquilibrage à terme au profit des zones prioritaires passe, sans doute, en loi de finances par un abondement des crédits de subvention qui, à budget constant, pourrait être pris aux crédits de bonification.
Votre commission est cependant bien consciente que les marges de manoeuvre sont étroites. En matière de bonification, les crédits de paiement correspondent aux engagements de prêts pris. Les marges de manoeuvre sur ces crédits sont donc en grande partie liées à une éventuelle baisse des bonifications des nouveaux prêts qui ne se ferait sentir qu'à moyen terme.
En outre, l'impact en termes de capacité d'intervention sera important puisque pour un euro de subvention en plus il y aura 7 euros de prêts en moins en raison de l'effet de levier des prêts par rapport au « coût Etat ». Autrement dit, pour faire bénéficier l'Afrique subsaharienne de 50 millions de plus de subventions, le redéploiement conduit in fine à une diminution de 350 millions de prêts pour des destinations qui sont, il est vrai, souvent différentes.
En conclusion, sur les moyens, la commission souhaite que soient envisagés, en loi de finances, un rééquilibrage entre les crédits alloués à l'aide bilatérale et ceux des crédits alloués aux instruments européens et multilatéraux au profit de l'AFD ou, à défaut, une nouvelle répartition des crédits entre les bonifications de prêts et les subventions.