2. Si l'AFD n'est pas un opérateur au sens de la LOLF, son activité est en partie dépendante des deniers publics
La volonté inscrite dans le contrat d'objectifs et de moyens de traiter l'AFD « en cohérence avec les efforts budgétaires engagés par l'Etat et ses opérateurs » tend à assimiler l'AFD à un opérateur de l'Etat au sens de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Le Gouvernement a, en effet, souhaité étendre à ses opérateurs la démarche de révision générale des politiques publiques, déjà engagée en 2007-2008 pour les administrations de l'Etat. L'ambition est de « renouveler les modalités de pilotage et de tutelle des opérateurs et de les faire participer davantage à la performance des politiques publiques »
Cette démarche s'est traduite par la signature de contrats axés sur la performance avec l'ensemble des opérateurs les plus importants prévoyant :
• un effort de productivité sur les effectifs
de l'ordre de 1,5 % par an en moyenne ;
• une réduction des dépenses de
fonctionnement à hauteur de l'effort demandé à l'Etat
(-10%).
L'AFD devait-elle être assimilée à ces opérateurs ? La réponse est aujourd'hui négative, à la fois pour des raisons de principe et d'opportunités.
Une entité dotée de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique (EPN, GIP, association,...), est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l'État dès lors qu'elle répond cumulativement à trois critères :
- une activité de service public, qui puisse explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'État ;
- un financement assuré majoritairement par l'État, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales ;
- un contrôle direct par l'État, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais doit relever de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration.
Au regard du second critère, l'AFD peut ne pas être considéré comme un opérateur de l'Etat dans la mesure où les ressources en provenance de l'Etat sous forme notamment de subventions ou de bonifications ne représentent que 14 % de ses ressources, l'essentiel provenant d'emprunts sur les marchés et de ressources propres. L'AFD ne bénéficie pas de subvention de fonctionnement mais couvre ses frais de fonctionnement grâce à la marge bancaire dégagée par son activité de prêts.
De ce point de vue, l'AFD ne peut être traité de la même façon qu'une administration publique ou qu'un opérateur de l'Etat. Dotée d'une personnalité morale et d'une autonomie budgétaire, l'AFD a vocation avec les ressources qu'elle emprunte et les moyens fournis par l'Etat à mener les missions qui lui sont confiées en équilibrant son budget. Force est de constater qu'avec un dividende distribué à l'Etat de plus de 200 millions d'euros en 2009, l'AFD fait plus que justifier l'autonomie dont elle jouit.
Il reste que l'Etat ne peut complètement se désintéresser de l'évolution des dépenses de fonctionnement d'une institution dont la majorité de l'activité dépend indirectement à travers les bonifications et les ressources à conditions spéciales de l'Etat.
Cet argument mérite d'être entendu. Il ne justifie cependant pas aux yeux de vos rapporteurs que les tutelles empiètent sur la gestion de l'AFD en définissant des normes de progression de la masse salariale, des effectifs ou des frais de fonctionnement indépendamment du niveau de l'activité programmée. Mais il peut justifier la mise en place d'un suivi de ratio d'efficience.