TROISIÈME PARTIE - LE SUJET : LE COM, FEUILLE DE ROUTE DE L'AFD POUR LE TRIENUM BUDGÉTAIRE
Le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD soumis à votre commission, reproduit ici en annexe, comporte classiquement une partie consacrée aux objectifs et une partie consacrée aux moyens. Votre commission n'a pas souhaité se prononcer sur la partie relative à l'outre-mer qui ne relève pas de sa compétence.
I. DES OBJECTIFS GÉNÉRAUX QUI REPRENNENT LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE
Logiquement, le projet de contrat d'objectifs et de moyens reprend les objectifs fixés par le document-cadre de coopération . Il évoque « la volonté de la France d'oeuvrer pour une mondialisation plus juste et plus respectueuse des individus », le souhait « de passer d'une politique d'aide au développement, relation dissymétrique entre pays donateurs et bénéficiaires, à une politique de coopération avec les pays en développement » 9 ( * ) .
Il reprend à son compte les grandes orientations de la politique de coopération française et appelle une concentration des moyens d'aide publique au développement sur 4 enjeux majeurs : la promotion d'une croissance durable et partagée, la lutte contre la pauvreté et les inégalités, la préservation des biens publics mondiaux et la promotion de la stabilité et de l'Etat de droit comme facteurs de développement.
A ce degré de généralité, on voit mal comment le contrat d'objectifs et de moyens viendrait contredire le document-cadre. En l'occurrence, il fait plus que s'en inspirer puisque les passages relatifs aux objectifs généraux sont des reprises du document-cadre.
Vos rapporteurs ne peuvent que se féliciter de cette cohérence . C'était précisément l'intérêt de l'élaboration d'une stratégie nationale que de fédérer l'ensemble des acteurs de la coopération autour d'objectifs communs . La vocation de ce contrat d'objectifs et de moyens est bien d'être la déclinaison opérationnelle du document-cadre.
C'est pourquoi, en préambule du projet de contrat, il est indiqué que « le groupe AFD a pour mission de réaliser des opérations financières de toute nature en vue de contribuer à la mise en oeuvre de la politique d'aide au développement de l'Etat à l'étranger, formalisée dans le document-cadre de coopération au développement (DCCD) ».
Le projet de contrat reprend également les objectifs fixés par la lettre de mission adressée par le Premier ministre au directeur général de l'AFD après sa nomination, annexée au présent rapport.
Enfin, ce projet de contrat reprend naturellement les objectifs des engagements internationaux de la France. Il fait ainsi explicitement référence aux engagements en faveur des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), aux engagements pris par le Président de la République en Afrique du Sud, en février 2008, en matière de soutien à l'agriculture dans les pays d'Afrique subsaharienne, aux décisions annoncées lors des sommets de la FAO en 2008, du G8 de Muskoka en 2010 en matière de sécurité alimentaire et de santé maternelle et infantile.
Un certain nombre de ces engagements du Président de la République se trouvent ainsi traduits dans des objectifs chiffrés fixés à l'AFD. On peut mesurer ainsi à quel point ces engagements pris par le seul Président de la République dans des enceintes internationales ont un impact sur l'activité de l'AFD.
Vos rapporteurs se sont trop plaints du fait que certains engagements de la France dans ce domaine avaient été des déclarations sans lendemain pour ne pas se féliciter de voir ainsi la parole de la France traduite en mesure opérationnelle. Ils ne cesseront cependant pas de s'étonner d'un système politique où la voix d'un seul homme puisse engager une partie significative des moyens de notre politique de coopération sans que le Parlement ne soit associé ni en amont, ni en aval.
Ces différents rappels permettent de comprendre que les objectifs de contrat entre l'AFD et l'Etat ont été rédigés dans un contexte très contraint par les engagements internationaux de la France et par la stratégie nationale adoptée récemment.
Dans la mesure où votre commission a approuvé la formulation des objectifs du document-cadre, elle se retrouve pleinement dans ceux du projet de contrat d'objectifs et de moyens.
La reprise intégrale des objectifs pourrait éventuellement conduire à s'interroger sur la valeur ajoutée du présent document.
Vos rapporteurs observent que, malgré la marge de manoeuvre étroite des rédacteurs de documents sur la partie concernant les objectifs, quelques choix ont été effectués à la marge, qui méritent quelques observations.
Le premier choix a été de ne pas reprendre la référence à l'engagement pris par la France à la Conférence de Monterrey d'atteindre un niveau d'aide publique au développement (APD) de 0,70 %. Le précédent contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD avec le ministère des affaires étrangères commençait par cette phrase : « Ce contrat ...contribue à la mise en oeuvre de l'engagement pris par la France à la Conférence de Monterrey d'atteindre un niveau d'aide publique au développement (APD) de 0,50 % du revenu national brut (RNB) en 2007, en vue d'atteindre 0,70 % en 2012. » 10 ( * ) .
Certes, l'échéance a changé, mais l'abandon de cette référence signifie-t-il l'abandon de cet objectif ? Certes, l'activité de l'AFD n'a pas pour vocation de « produire » de l'APD et il ne s'agit pas d'inciter à multiplier les prêts à très fort effet de levier au-delà de ce que la mission de développement justifierait. Les remboursements des prêts à l'AFD qui viennent diminuer notre APD rendraient d'ailleurs cet objectif illusoire. Mais il reste que cet engagement qu'un pays comme la Grande-Bretagne est en passe de respecter demeure jusqu'à nouvel ordre un cadre de référence pour notre coopération.
Le second choix de moindre importance a été de reprendre l'objectif du document-cadre en faveur de la promotion de la stabilité et de l'Etat de droit comme facteurs de développement. Vos rapporteurs souscrivent pleinement à cet objectif. Mais ils s'étonnent qu'ils figurent parmi ceux de l'AFD dans la mesure où la gouvernance fait justement partie des compétences qui n'ont pas été transférées à l'AFD et qui sont maintenues au ministère des affaires étrangères.
Le troisième choix est celui de faire référence explicitement à des « synergies entre migrations et stratégies de développement , dans la mesure où le soutien aux efforts de développement des Etats africains contribue à prévenir les flux illégaux de migration ». L'opportunité de faire un lien entre politique migratoire et développement comme c'est le cas dans les conventions de gestion concertée des flux migratoires peut faire l'objet d'appréciations divergentes de la part de vos rapporteurs.
En revanche, on ne comprend pas bien en quoi, selon la formulation adoptée, l'AFD pourrait à travers son action contribuer « à prévenir les flux illégaux de migration ». Et si sur le long terme, le développement de l'Afrique devait contribuer à stabiliser une population qui comptera en 2050 1,8 milliard d'individus, les études montrent que sur le court et moyen terme, le processus de développement entraîne une intensification des flux migratoires.
* 9 Cf : Annexe IV
* 10 Cf : Annexe v