(2) Un objectif de solde public qui n'est contraignant que tant que la croissance est au moins égale à 2 %
La trajectoire de solde public figurant à l'article 3 n'est pas contraignante. En effet, elle s'entend « dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport annexé ».
Cependant, à l'initiative de sa commission des finances 22 ( * ) , le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement inscrivant dans le rapport annexé le texte suivant 23 ( * ) :
« Dans un scénario alternatif où la croissance de l'activité n'atteindrait que 2 % par an sur 2012-2014, les recettes publiques connaîtraient une croissance spontanée moins dynamique et cela affecterait la trajectoire de déficit public sur la période.
« Bien que l'impact de la croissance sur le solde public ne soit pas automatique, il est possible d'évaluer l'ordre de grandeur de l'effort supplémentaire nécessaire pour conserver la même trajectoire de déficit en points de PIB. Toutes choses égales par ailleurs, cet effort serait compris entre 4 Md€ et 6 Md€ chaque année. Il pourrait toutefois être accru par une évolution moins favorable du taux de chômage, ou une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB moins élevée. Le Gouvernement y ferait face par des mesures d'économies supplémentaires sur les dépenses et les niches fiscales ou sociales pour assurer le respect de la trajectoire de déficit fixée dans la présente loi de programmation. »
Concrètement, cela signifie que le Gouvernement s'estime lié par sa trajectoire de solde public, dès lors que la croissance est au moins égale à 2 %. La nature de son engagement en cas de croissance inférieure à 2 % n'est pas très claire. On peut cependant interpréter ce texte comme impliquant que si la croissance est inférieure à 2 %, le Gouvernement prend au moins des mesures équivalentes à celles qui lui permettraient de se conformer à la trajectoire de solde avec une croissance de 2 %.
C'est cette disposition qui constitue la véritable règle d'effort structurel de la LPFP 2011-2014. En effet, la croissance potentielle de l'économie est de l'ordre de 2 % en volume, ce qui correspond à une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB à peu près égale à 1.
Ainsi, on peut considérer que la LPFP prévoit deux scénarios d'effort structurel pour atteindre l'objectif de solde :
- un effort structurel de 0,9 point de PIB avec une croissance de 2,5 % 24 ( * ) ;
- un effort structurel majoré d'au moins 0,3 points de PIB (soit au moins 1,2 point en tout) en cas de croissance de 2 % 25 ( * ) .
Autrement dit, le fait de construire la trajectoire sur la base de prévisions optimistes nuit à la lisibilité de la politique budgétaire puisque cela oblige, pour tenir l'objectif de solde malgré une moindre croissance, à revoir à la hausse l'effort prévu en recettes et/ou en dépenses.
L'effort discrétionnaire de réduction du
déficit (« effort structurel »)
résultant
de la LPFP 2011-2014 : quelques ordres de grandeur
indicatifs
(en points de PIB)
|
Effort nécessaire |
Eléments utilisés pour le calcul |
2012 |
2013 |
2014 |
|
A. Effort minimal de réduction discrétionnaire du déficit avec une croissance du PIB de 2,5 % |
Articles 4 (dépenses des administrations publiques) et 9 (mesures nouvelles de 3 Mds € par an) + hypothèse de croissance structurelle de 2 % |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
|
B. Effort minimal de réduction discrétionnaire du déficit avec une croissance du PIB inférieure ou égale à 2 % |
A+C |
1,2 |
1,2 |
1,2 |
|
C. Effort minimal supplémentaire nécessaire dans ce dernier cas [B-A] |
Passage précité du rapport annexé + estimation de l'impact sur le déficit d'une croissance de 2 % au lieu de 2,5 % |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
On rappelle qu'un point de PIB vaut environ 20 milliards d'euros.
Source : calculs de la commission des finances
* 22 L'amendement adopté était un amendement du Gouvernement, adopté « en échange » de la suppression du scénario alternatif de croissance à 2 % introduit par la commission des finances lors de son examen du texte.
* 23 Les caractères gras sont ajoutés par votre rapporteur général.
* 24 La LPFP 2011-2014 prévoit une croissance des dépenses de 0,6 % en volume, ce qui, en supposant que la croissance potentielle de l'économie est de 2 %, correspond à une diminution du ratio dépenses/PIB potentiel de l'ordre de 0,7 point, à laquelle il faut ajouter 0,15 point de PIB correspondant aux mesures nouvelles sur les recettes.
* 25 Une croissance inférieure de 0,5 point se traduit par une augmentation du ratio dépenses/PIB de l'ordre de 0,25 point. L'impact sur le solde peut toutefois être doublé par une moindre élasticité des recettes au PIB, et dans une moindre mesure l'augmentation des dépenses d'indemnisation du chômage.