2. Une réforme mal préparée et encore très largement inapplicable
La mise en oeuvre de cette réforme nécessitait l'élaboration préalable d'un outil pour évaluer l'employabilité des demandeurs d'AAH et la publication d'un décret fixant les modalités de cumul des revenus d'activité avec l'allocation ainsi que les conditions de mise en oeuvre de la déclaration trimestrielle de ressources (DTR). Parallèlement, il convenait également de définir les rôles des différents acteurs du secteur de l'insertion professionnelle et de chiffrer et financer les moyens humains supplémentaires nécessaires pour assurer l'évaluation des capacités professionnelles des personnes handicapées et leur accompagnement vers l'emploi.
Or à ce jour, on peut considérer qu'aucune de ces trois conditions n'a été véritablement remplie. Vos rapporteurs observent en effet que la conception d'un outil d'évaluation objective de l'employabilité semble impossible, que les décrets nécessaires à la mise en oeuvre complète de la réforme ne sont toujours pas parus et que le financement des moyens propres à en assurer la mise en oeuvre n'est pas assuré.
a) L'employabilité : un concept délicat à décliner en pratique
Afin de distinguer les personnes se trouvant dans l'incapacité durable ou définitive de travailler de celles susceptibles d'être accompagnées vers l'emploi, Valérie Létard, alors secrétaire d'Etat en charge de la solidarité, avait confié « une mission de préfiguration d'un outil d'évaluation de l'employabilité des personnes handicapées » 22 ( * ) à plusieurs médecins spécialisés.
Les conclusions du rapport 23 ( * ) , longtemps attendues, affirment l'impossibilité de construire un outil objectif, analytique ou automatisé d'évaluation de l'employabilité et préconisent, « plutôt qu'une grille, la mise en place d'un processus multifactoriel, dynamique et évolutif d'évaluation et de suivi ».
Malgré les critiques qu'il formule sur le terme « employabilité », le rapport le définit comme étant « la probabilité d'accéder ou de se maintenir dans l'emploi ». Celle-ci serait conditionnée « par des facteurs personnels objectifs et subjectifs (capacités fonctionnelles, aptitudes comportementales et relationnelles, compétences, ...) et / ou des facteurs situationnels (marché de l'emploi, accessibilité aux lieux et modalités de travail, adaptabilité des postes et des organisations, contraintes professionnelles, ...) » et serait « susceptible d'évoluer dans le temps et d'être améliorée par la mise en oeuvre de moyens d'orientation, de formation, d'adaptation ou de compensation » 24 ( * ) .
De cette définition découlent les principes de préfiguration d'un outil d'évaluation de l'employabilité :
- toute évaluation de l'employabilité devra s'appuyer sur une démarche pluridisciplinaire, multidimensionnelle et inscrite dans le temps, comportant obligatoirement une phase de mise en situation ;
- l'évaluation, individualisée, devra s'appuyer sur un faisceau d'indices concordants, tenant obligatoirement compte de quatre facteurs : motivation, compétences, capacités/incapacités, situation/environnement.
Si les principes fixés donnent une orientation aux acteurs en charge de l'insertion professionnelle des personnes handicapées, ils ne permettent pas de construire un outil d'évaluation a priori des capacités professionnelles d'un individu. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle les auteurs du rapport suggèrent la mise en place d'une allocation transitoire de soutien à l'insertion professionnelle, afin de sécuriser financièrement le parcours d'insertion des demandeurs de l'AAH durant la période de mise en situation et d'évaluation des capacités professionnelles.
Vos rapporteurs sont plus que réservés sur le principe de la création d'une allocation transitoire de soutien à l'insertion professionnelle. Outre l'absence d'informations précises quant à son montant et à sa durée maximale de versement, ils craignent une aggravation des risques de confusion des publics éligibles à l'AAH et au RSA susceptibles de la percevoir. Or, si l'on peut souhaiter que les personnes handicapées accèdent plus facilement aux dispositifs d'insertion de droit commun, il n'en demeure pas moins que le handicap qui entrave leurs capacités professionnelles justifie une prise en charge spécifique et adaptée. Pour cette raison, il convient d'identifier au plus tôt les personnes éligibles à l'AAH et volontaires pour s'engager dans un parcours d'insertion, pour les orienter sans délai vers des dispositifs de prise en charge adaptés à leur situation.
A cet égard, vos rapporteurs sont favorables à l'expérimentation, dès 2011, des propositions du rapport sur l'employabilité, en particulier celles relatives à l'évaluation des capacités et des compétences professionnelles et à l'orientation, que celles-ci interviennent dans le cadre d'entretiens individuels ou d'une mise en situation.
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Les suites que le Gouvernement entend donner
A la suite de la remise aux ministres Xavier Darcos et Nadine Morano, le 19 janvier dernier, du rapport « l'emploi : un droit à faire vivre pour tous » , sous-titré « évaluation de la situation des personnes handicapées au regard de l'emploi, prévenir la désinsertion socioprofessionnelle » , a été annoncé le lancement d'une expérimentation dans une dizaine de départements portant sur un processus dynamique d'évaluation de l'employabilité des personnes handicapées. L'expérimentation devrait débutée dans le courant du premier semestre 2011. Sous l'autorité des cabinets des ministres Eric Woerth et Nadine Morano, des travaux de préparation sont en cours et associent plusieurs administrations centrales (DGCS, DGEFP, DGT) et la CNSA. De ces premiers travaux, il ressort que le processus à expérimenter consistera à appliquer aux primo-demandeurs d'AAH, pour l'essentiel, une nouvelle méthode d'évaluation de l'employabilité, reposant sur des recueils d'informations, des entretiens avec la personne et, pour certains, des mises en situation professionnelle. Cette démarche se fera sur la base du volontariat de la personne, lequel se matérialisera par la signature d'un « engagement réciproque » liant le bénéficiaire du nouveau processus dynamique d'évaluation et les collectivités publiques concernées (MDPH, acteurs du service public de l'emploi...). Il s'agira de tester l'efficacité et l'opérationnalité de ce nouvel outil, proposé à tout primo-demandeur d'AAH quel que soit son taux d'incapacité. Cela impliquera surtout de nouvelles pratiques d'instruction des dossiers par les MDPH et les acteurs du service public de l'emploi.
Source : Extrait des réponses adressées
par le ministère en charge de la solidarité
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b) Une réforme partiellement applicable dont l'impact budgétaire a été surestimé et différé
Parmi l'ensemble des mesures prévues dans le cadre de la réforme de l'AAH, les nouvelles modalités de cumul des revenus d'activité avec l'allocation et la déclaration trimestrielle des ressources (DTR) n'ont toujours pas été mises en oeuvre, les décrets nécessaires n'étant toujours pas parus. En effet, selon la DGCS, leur entrée en vigueur nécessite une adaptation des paramètres du système informatique de liquidation de la CNAF, retardée, semble-t-il, par l'entrée en vigueur du RSA, qui a fortement mobilisé les équipes de la CNAF.
De son côté, la CNAF a décliné toute responsabilité dans le retard d'application des mesures, affirmant que l'adaptation des paramètres de traitement des demandes ne représente en réalité aucune difficulté et devrait pouvoir être réalisée dans les meilleurs délais, dès lors que les dispositions réglementaires nécessaires à sa mise en oeuvre lui seront transmises. Lors de son audition par vos rapporteurs, la CNAF déclarait ainsi : « Les CAF étaient techniquement prêtes à mettre en oeuvre la réforme de l'AAH trimestrielle [...] . En effet, à titre de comparaison, les CAF gèrent 1,7 million de DTR RSA (données consolidées au 31 décembre 2009). Les 60.000 DTR AAH ne représentent donc pas une charge suffisamment lourde pour nuire à la capacité des caisses à mettre en oeuvre cette réforme ».
En réalité, la révision trimestrielle de l'AAH suscite la réticence des associations représentatives des personnes handicapées, qui doutent de l'opportunité de cette mesure contraignante pour les allocataires. Telle que prévue dans le projet de décret présenté en avril dernier au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), la DTR devait se traduire, pour la moitié des personnes concernées, par une perte de revenu mensuelle de l'ordre de 30 euros.
Au vu des contraintes qu'elle représente pour les personnes handicapées et du faible montant des économies que l'on peut espérer de sa mise en oeuvre (environ 20 millions d'euros), vos rapporteurs proposent de renoncer temporairement à la DTR, qui devrait concerner, dans un premier temps, à peine 10 % des allocataires.
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Les mesures prévues par le projet de décret présenté au CNCPH en avril 2010 Le projet de décret prévoyait que : - les allocataires salariés exerçant en milieu ordinaire seront tenus de déclarer leurs revenus chaque trimestre à l'organisme débiteur (CAF ou MSA) et, qu'en cas de non-retour de la déclaration dans les délais, le bénéficiaire percevra une première avance équivalant à 50 % de la dernière mensualité pendant deux mois, puis une seconde avance après relance. Au-delà, le versement de l'allocation sera suspendu ; - le taux de cumul des revenus d'activités avec l'AAH sera de 100 % pendant les six premiers mois d'activité et, au-delà de cette période, il sera procédé à un abattement de 40 % pour les salaires supérieurs à 0,3 Smic (soit 403,14 euros) et de 80 % pour les revenus inférieurs à ce seuil (contre seulement 62 % pour le RSA) ; - en cas de réduction de l'activité pendant au moins deux mois consécutifs, un abattement proportionnel sera appliqué sur les revenus professionnels en remplacement du dispositif actuel de neutralisation des ressources qui s'applique dans le seul cas d'un passage d'un emploi à temps plein à un emploi à mi-temps. La réforme ne devait concerner que les 80 000 allocataires de l'AAH exerçant en milieu ordinaire (excluant ainsi les travailleurs en Esat) et, dans un premier temps, que les travailleurs salariés, les mesures ne s'appliquant aux travailleurs indépendants qu'à compter du 1 er janvier 2011. Parmi eux, 41 000 personnes , les plus gravement handicapées (taux d'incapacité supérieur à 80 %) et dont les ressources sont comprises entre 10 et 450 euros, auraient subi une diminution du montant mensuel de leur AAH de 30 euros en moyenne , tandis que les personnes présentant un taux d'incapacité plus faible (entre 50 % et 79 %) auraient été avantagées par la réforme. |
Le texte a d'ailleurs reçu un avis défavorable du CNCPH , contraignant le Gouvernement à modifier le projet et à différer, au 1 er janvier 2011, l'entrée en vigueur du nouveau mécanisme d'intéressement à la reprise d'activité et de la DTR, initialement prévue pour le 1 er juin 2010.
Si elles avaient été mises en oeuvre dans les délais, ces mesures, qui visaient à favoriser le retour à l'activité d'environ 38 000 bénéficiaires de l'AAH, auraient dû permettre de dégager en 2009 des économies évaluées à 63 millions d'euros .
Or, outre le caractère excessivement optimiste de ces prévisions, en particulier dans le contexte de crise économique et de dégradation de la situation sur le marché de l'emploi, vos rapporteurs observent que le retard pris dans l'application de la réforme n'a pas permis de réaliser les économies attendues en 2009 et en 2010.
Enfin, pour favoriser l'activité des bénéficiaires de l'AAH, vos rapporteurs suggèrent la mise en place de mesures plus incitatives afin d'encourager les entreprises de moins de vingt salariés à embaucher des personnes handicapées ainsi que le développement de partenariats entre les grands groupes, l'Agefiph et les organismes de placement spécialisés.
c) Une réforme partiellement financée
La réforme de l'AAH nécessite la mobilisation de personnels supplémentaires pour assurer l'évaluation de la RQTH désormais prévue lors de toute demande d'AAH, la décision d'orientation professionnelle (ORP) qui doit en découler et, si l'on va jusqu'au bout de la logique d'insertion, le placement et le maintien dans l'emploi.
Or le partage des responsabilités n'a pas été clairement défini et la charge de travail supplémentaire pour les MDPH, mais aussi pour ses partenaires du service public de l'emploi (SPE, c'est-à-dire Pôle emploi et les Cap emploi), n'a été que partiellement prise en compte. La CNSA le reconnait : « Les moyens humains des MDPH ont peu augmenté et ceux des partenaires pas du tout. Par ailleurs, 2009 a également vu une augmentation importante des demandes d'AAH. » .
Pourtant, à la fin de 2008, le rapport du groupe de travail « AAH-RQTH » 25 ( * ) piloté par la CNSA a chiffré les besoins supplémentaires des MDPH et de ses partenaires du service public de l'emploi (SPE) pour assumer la réforme, en envisageant deux scenarii :
- le premier prévoit la prise en compte de toutes les demandes (après un pré-tri administratif) et la mise en place d'entretiens approfondis . Sur la base de 128 700 demandes et d'un ratio estimé à un ETP pour 300 personnes accompagnées, les moyens humains supplémentaires nécessaires s'élèveraient à 429 ETP ;
- le second prévoit la prise en compte de toutes les demandes (après pré-tri administratif) en conservant les méthodes d'orientation actuelles . Sur la base de 128 700 demandes et d'un ratio estimé à un ETP pour 1 440 personnes accompagnées, les moyens humains supplémentaires nécessaires s'élèveraient à 90 ETP .
En réservant l'étude de la RQTH et de l'ORP aux seuls primo-demandeurs , ainsi que l'a prévu le Gouvernement pour 2011, le stock de demandes supplémentaires serait réduit à 43 200. Dès lors, les besoins humains supplémentaires s'élèveraient à 144 ETP dans le premier scenario et à seulement 30 ETP dans le second , soit une dépense supplémentaire annuelle avoisinant respectivement 5,1 millions et 1,1 million d'euros.
Depuis, la CNSA a mené plusieurs enquêtes auprès des MDPH qui mettent en évidence les fortes attentes que celles-ci ont vis-à-vis de leurs partenaires du SPE. Avec 293 900 demandes de RQTH (17 % des demandes) et 179 500 orientations professionnelles (10,4 %) en 2007, l'insertion professionnelle des personnes handicapées constitue désormais un axe majeur du développement de l'activité des MDPH. Si on y ajoute les demandes d'AAH, qui représentaient 20,1 % des demandes, près de la moitié des dossiers (47,5 %) sont désormais liés à l'évaluation des capacités professionnelles des demandeurs.
C'est la raison pour laquelle les MDPH souhaitent pouvoir disposer d'outils et de prestations spécialisés mieux adaptés aux besoins d'évaluation nouveaux qu'a entraînés la réforme. Elles ont par exemple exprimé le souhait de pouvoir confier des entretiens individuels d'évaluation aux réseaux des Cap emploi ou à Pôle emploi. Elles souhaiteraient également pouvoir recourir davantage aux prestations de l'Agefiph, telles que les analyses de la demande par type de déficiences ou l'évaluation des capacités dans le cadre du projet professionnel ou encore mobiliser directement les prestations d'évaluation des compétences et des capacités professionnelles de Pôle emploi en milieu de travail.
Enfin, les MDPH estiment insuffisante la participation des Cap emploi et de Pôle emploi aux équipes pluridisciplinaires . Dans 10 % des départements, Pôle emploi n'y participe pas du tout. Lorsqu'il y participe, son temps de présence varie de trois quarts d'heure à douze heures par semaine, tandis que les Cap emploi y consacrent de trois quarts d'heure à sept heures selon les départements. Les MDPH souhaiteraient que Pôle emploi puisse assurer une permanence d'au moins une demi-journée par semaine.
Vos rapporteurs considèrent que le développement des missions d'insertion professionnelle confiées aux MDPH ne peut peser sur leurs effectifs actuels . Une partie de ces missions relève en réalité de la compétence du SPE et en particulier des organismes spécialisés, les Cap emploi, qui possèdent l'expertise nécessaire.
Le financement de leur activité est actuellement assuré conjointement par Pôle emploi, le FIPHFP et l'Agefiph. Par conséquent, les modalités de financement de la prise en charge par les Cap emploi et Pôle emploi des nouveaux bénéficiaires de l'AAH devront être précisées dans la convention Etat-Pôle emploi-Agefiph-FIPHFP.
En outre, il paraît légitime que les moyens humains supplémentaires nécessaires aux MDPH pour assurer l'évaluation systématique de la RQTH et des capacités professionnelles des demandeurs de l'AAH soient financés par l'Agefiph et le FIPHFP.
Cela paraît d'autant plus souhaitable que ces deux fonds présentent des excédents importants de trésorerie depuis plusieurs années et que les sommes en jeu (5,1 millions d'euros dans le premier scenario) sont sans comparaison avec celles qu'ils collectent chaque année auprès des entreprises ou des administrations qui ne respectent pas l'obligation d'emploi d'au moins 6 % de travailleurs handicapés.
A titre d'illustration, les réserves de l'Agefiph s'élèvent, en 2010, à près de 180 millions d'euros, parmi lesquels il faut dissocier 120 millions d'euros de « fonds de roulement prudentiel » et 60 millions d'euros « hors bilan », destinés à « couvrir les engagements pluriannuels » de l'association 26 ( * ) . Au 31 décembre 2009, les comptes du FIPHFP affichaient une réserve de trésorerie de 377 millions d'euros, avec 128 millions d'euros de provisions.
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L'objectif de la réforme annoncée par le Président de la République était de garantir la dignité des personnes se trouvant dans l'incapacité durable ou définitive de travailler et de favoriser l'insertion des personnes handicapées en situation de travailler.
Il convenait dès lors d'être en mesure d'identifier celles d'entre elles susceptibles de s'engager dans un processus d'insertion et d'apprécier leur faculté à exercer une activité professionnelle. Or il apparaît que l'élaboration d'un guide barème de l'employabilité s'avère irréalisable.
Pour autant, vos rapporteurs estiment qu'à terme, une remise à plat de l'actuel régime juridique de l'AAH, caractérisé par trop d'incohérences et d'ambiguïtés, sera nécessaire, afin de tirer toutes les conséquences de la réforme voulue par le Président de la République.
Cela signifierait en particulier d'abandonner la distinction entre les deux régimes d'AAH fondée sur le seul taux d'incapacité en privilégiant une différenciation des publics selon leur capacité ou non à exercer une activité professionnelle .
Dans ce schéma, l'éligibilité à l'AAH serait conditionnée à un taux d'incapacité supérieur à 50 % et, concomitamment, à la nécessité de justifier d'une faible employabilité.
Ainsi, ceux qui seraient en mesure de travailler bénéficieraient d'un accompagnement adapté vers l'emploi, tandis que ceux dont la capacité de travail serait jugée trop faible percevraient un complément d'AAH afin de leur assurer une vie digne.
Des travaux préparatoires approfondis doivent encore être menés avant de pouvoir atteindre cet objectif. En particulier, il importe d'anticiper toutes les conséquences de ces changements tant pour les personnes handicapées, que pour les MDPH ou, d'un point de vue budgétaire, pour l'Etat. A ce titre, différents scénarii devront être élaborés.
La réforme de l'AAH n'est donc pas achevée, loin s'en faut. Il convient néanmoins, dès à présent, de préparer la prochaine étape, en veillant à ce que les nouvelles règles conditionnant l'attribution de cette prestation gagnent en cohérence et en clarté et ne se traduisent pas par une augmentation non maîtrisée de la dépense et des disparités territoriales grandissantes.
Cela suppose que l'Etat reprenne toute sa place dans l'élaboration des procédures d'évaluation des demandes et qu'il se donne les moyens d'en assurer le contrôle permanent ainsi qu'une évaluation régulière.
* 22 Lettre adressée au docteur Michel Busnel, président de l'association Comète France, en date du 4 février 2009.
* 23 « L'emploi : un droit à faire vivre pour tous : évaluer la situation des personnes handicapées au regard de l'emploi, prévenir la désinsertion professionnelle » - décembre 2009.
* 24 Page 17 du rapport précité.
* 25 CNSA, Rapport du groupe de travail « AAH-RQTH » associant trente-deux MDPH, Pôle emploi, l'Agefiph, les réseaux de Cap emploi, la DGAS et la DGEFP, décembre 2008.
* 26 Il convient de noter que l'article 97 du projet de loi de finances pour 2011 vise à transférer plusieurs compétences à l'Agefiph afin notamment de mobiliser une partie des réserves disponibles.