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N° 2717 |
N° 651 |
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ASSEMBLÉE NATIONALE |
SÉNAT |
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CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE |
SESSION ORDINAIRE DE 2009 - 2010 |
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Enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 8 juillet 2010 |
Enregistré à la présidence du Sénat le 8 juillet 2010 |
OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION
DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES
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RAPPORT
sur
LA GESTION DES PANDÉMIES :
H1N1, ET SI C'ÉTAIT À REFAIRE ?
(Compte rendu de l'audition publique du 14 juin 2010)
Par M. Jean-Pierre Door, Député, et
Mme Marie-Christine Blandin, Sénatrice
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Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale Déposé sur le Bureau du Sénat
par M. Claude BIRRAUX, par M. Jean-Claude ÉTIENNE,
Président de l'Office Premier Vice-Président de l'Office
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OUVERTURE
M. Jean-Pierre Door, député, co-rapporteur. C'est avec grand plaisir que j'accueille Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé et des sports, pour ouvrir la deuxième audition publique de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur la grippe A (H1N1). La première audition, en février dernier, avait porté sur la pandémie elle-même. Celle d'aujourd'hui a pour titre : « Et si c'était à refaire ? ». En d'autres termes, quelles leçons tirons-nous de l'expérience acquise lors de cette première lutte contre un virus pandémique au XXI e siècle ?
Depuis un an, Mme Marie-Christine Blandin, sénatrice, et moi-même travaillons en tant que rapporteurs de l'Office sur ce virus et, de manière plus générale, sur la mutation des virus et la gestion des pandémies. Notre objectif est donc plus large que celui poursuivi par les commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui traitent, depuis février dernier, de la vaccination ou des conflits d'intérêts. Il est aussi différent de celui de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe ou de celui de la Cour des Comptes.
Depuis un an, nous avons entendu plus de cent cinquante témoins de l'action contre les virus. Ils nous ont fait part de leurs travaux, mais aussi de leurs convictions, de leurs espoirs et de leurs doutes sur l'évolution de la pandémie actuelle.
Dans un premier rapport d'étape, paru en février avant même la création des commissions d'enquête, nous avions dressé un premier bilan de l'action publique, depuis la veille sanitaire jusqu'à la mise en place de la vaccination, en soulignant combien il avait été difficile de prendre des décisions dans un climat d'incertitude. Nous avions relevé la mobilisation de toutes les instances compétentes, tout en nous interrogeant sur la manière de présenter le message public. Nous évoquions à cet égard les méthodes nouvelles de communication mises en oeuvre, notamment par les centres pour le contrôle des maladies (CDC) aux États-Unis.
Depuis lors, nous avons poursuivi nos investigations en nous rendant à l'Organisation mondiale de la santé à Genève, et en rencontrant les responsables des agences européennes chargées de la surveillance sanitaire et de l'autorisation de mise sur le marché des médicaments, à Stockholm et à Londres. Puis nous avons visité le laboratoire P4 de Lyon, où sont conduites les recherches les plus pointues sur les virus. Nous nous sommes aussi attachés à comparer les politiques menées par plusieurs pays, en vérifiant sur place, quand nous l'avons pu, les données que nous avions. Nous avons rencontré à Hong Kong et à Canton les plus grands spécialistes mondiaux des virus, les professeurs Peiris et Zhang.
Le directeur général de la santé, M. Didier Houssin, a longuement répondu par écrit aux questions que nous lui avions posées, et nous tenons à le remercier pour la qualité de ses réponses. Nous les publierons tant elles nous ont paru intéressantes.
Aujourd'hui, nous souhaiterions terminer nos travaux en réfléchissant à la manière dont l'État, mais aussi tous les acteurs de la lutte contre une future pandémie, pourraient tirer parti des enseignements de cette première expérience. Il apparaît en effet certain que nous serons confrontés dans le futur à de nouvelles pandémies : les virus continueront de muter, de manière imprévisible. Certains seront dangereux. Parmi eux, quelques-uns pourraient être très contagieux. Il faut donc nous y préparer.
Les outils existent, et nous en avons utilisé certains cette année. Mais ne faudrait-il pas les adapter, en tirant les leçons de l'expérience ? Ne conviendrait-il pas, par exemple, de réintroduire dans la définition de la pandémie, des éléments sur la gravité de ses effets ? L'OMS ne devrait-elle pas prendre enfin conscience de l'opinion publique, qui ne comprend plus aujourd'hui qu'elle en reste à la phase maximale - la phase 6 - de son plan pandémie ? Ne serait-il pas souhaitable de lancer un débat sur les limitations aux libertés publiques qui seraient nécessaires en cas de pandémie violente, limitations qui ont été prévues dans le plan pandémie nationale, mais qui n'ont pas fait l'objet de débat public ?
Madame la ministre, merci d'avoir bien voulu ouvrir ces travaux, qui s'articuleront autour de quatre thèmes : comment s'assurer de la fiabilité des informations disponibles ? Comment croiser ces informations avec les plans préétablis ? Comment associer les citoyens aux décisions ? Comment organiser l'action publique ?
Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé et des sports. Je salue les parlementaires présents ainsi que les éminentes personnalités qui s'exprimeront tout au long de la journée.
Je tiens à remercier Marie-Christine Blandin et Jean-Pierre Door de m'avoir invitée à ouvrir ce très intéressant colloque. Les travaux qu'ils ont menés ont été résolument placés sous l'égide de la science, et l'incertitude a été d'emblée au coeur de leur réflexion. Je souscris totalement à cette approche que j'ai toujours privilégiée lors de l'alerte sanitaire que nous avons récemment connue. Aux préjugés, aux certitudes, j'ai préféré l'approche analytique et l'ouverture du champ des possibles, de tous les possibles, face à un risque émergent.
En prévision des prochaines alertes, c'est bien notre capacité de préparation et d'adaptation que nous devons renforcer afin de choisir, le moment venu, la réponse la plus appropriée enrichie de l'expérience acquise.
Le virus grippal, vous l'avez bien compris, est un sujet de choix, puisque, dès juin 2009, vous avez initié un travail sur les mutations virales. L'émergence du virus pandémique H1N1 constitue un cas emblématique. Il s'agit bien d'un virus pandémique, mais nous avons su très vite qu'il n'était pas celui que nous attendions.
Je me réjouis qu'à travers vos travaux le Parlement ait pu produire sa propre expertise et, surtout, organisé un espace de dialogue fécond et serein entre le scientifique et le politique. Ainsi, pour la première fois, face à une alerte sanitaire, nous avons mis en oeuvre une gestion pro-active, et non plus seulement réactive, en particulier grâce à la préparation et à la vaccination. Pour ce faire, nous avons pu nous appuyer sur l'ensemble des acteurs, à qui j'exprime de nouveau ma profonde gratitude. Leur engagement de terrain au service de nos concitoyens constitue un très précieux atout pour les prochaines menaces que nous aurons à affronter. C'est tout l'appareil d'État qui a su se mobiliser. Je remercie à nouveau les directions d'administration centrale, les agences qui se sont engagées dès le début de l'alerte et restent investies pour préparer la campagne de vaccination 2010-2011 contre la grippe saisonnière. Ma reconnaissance va aussi aux agents des services déconcentrés, au premier rang desquels les corps techniques - médecins, pharmaciens inspecteurs - qui ont répondu présents dans le contexte délicat de la réorganisation de leurs services et de la création des agences régionales de santé. Je remercie également les cellules interrégionales d'épidémiologie (CIR), réactives dès le signalement des premiers cas, en mai 2009, ainsi que les centres régionaux de pharmacovigilance, qui ont été les vigies de la pharmacovigilance. Je pense également aux établissements de santé que j'ai pu solliciter à toutes les étapes, de la prise en charge des premiers cas à celle des formes graves en passant par la vaccination de leurs personnels, mais aussi par la prise en charge de tous les cas atypiques ou particuliers. Je n'oublie pas celles et ceux qui se sont mobilisés dans les centres de vaccination, les services préfectoraux, ceux de l'éducation nationale et des autres administrations, les médecins, les infirmières, les étudiants, les internes, qui ont participé à la campagne avec la collaboration des collectivités territoriales, non plus que les bénévoles tels que la Croix-Rouge.
Je salue enfin le travail extrêmement délicat des experts, des scientifiques, qui n'ont pas compté leur temps pour répondre aux multiples questions qui se sont posées, que je leur ai posées, dans un contexte où l'incertitude était grande. Ces experts ont eu le courage de rendre des avis clairs, précis, concernant un virus que d'aucuns qualifiaient de facétieux. Ils ont eu aussi le courage de dire que les éléments scientifiques à leur disposition ne leur permettaient pas de répondre à toutes les interrogations. Ils ont eu enfin le courage de proposer au Gouvernement différents scénarios. Plus que jamais, nous avons besoin d'eux et j'espère que nous pourrons compter sur eux malgré les attaques injustes dont ils ont été la cible. C'est à nous qu'il revient de les aider à se réconcilier avec la société. Si l'on parle parfois de réconciliation de l'opinion publique avec les scientifiques, l'enjeu me semble être plutôt l'inverse.
C'est également à leur travail de grande qualité que je veux rendre le plein hommage qu'il mérite. Issu de débats particulièrement riches et féconds, le rapport d'étape qui est proposé aujourd'hui présente une analyse de la menace sanitaire en examinant les atouts et les faiblesses qui ont été les nôtres. À cet égard, vous avez formulé plusieurs préconisations, dont j'ai pris connaissance avec beaucoup d'intérêt. Quatre d'entre elles me paraissent particulièrement intéressantes.
Première préconisation : vous insistez sur la vigilance. Je suis également persuadée qu'il faut garder actifs et opérationnels les systèmes de surveillance et d'alerte qui, d'ailleurs, sont aujourd'hui devenus mondiaux.
Je rappelle l'importance de l'Organisation mondiale de la santé en la matière. Le procès réducteur intenté à ses experts fait perdre de vue l'essentiel du travail accompli : l'efficacité de l'alerte, la préparation et la mise à disposition de souches virales, la qualité de la coopération entre les États concernés. Ce sont autant de succès qu'il faut mettre au crédit de l'Organisation. Il convient d'instruire à charge, mais aussi à décharge.
Deuxième préconisation : vous recommandez d'articuler étroitement les principes de prévention et de précaution. J'y ajouterai l'exigence de préparation. Comment nier qu'il existe en santé publique une obligation de préparation face aux alertes qui se multiplient à la faveur de la mondialisation ? Cette obligation est d'autant plus ardente dans notre pays que celui-ci a été secoué par la crise emblématique du sang contaminé et celle de la vache folle. Face à l'émergence du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS), à l'imprévisibilité du chikungunya, à la sévérité des cas de grippe aviaire, nous avons entamé collectivement un travail de préparation de longue haleine qui a abouti, entre autres, au plan « Pandémie grippale » et à ses nombreuses actualisations.
L'émergence d'un virus grippal pandémique ne nous a pas pris au dépourvu. Pourtant, chacun le sait, la première victime du virus A(H1N1) a été le plan lui-même. Conçu pour un virus d'une virulence inédite - un virus aviaire que l'on craignait asiatique -, il a dû s'adapter à un virus à la virulence très tôt qualifiée de modérée - un virus porcin venu du Mexique. Ne l'oublions pas : lorsqu'elle se concrétise, la menace n'a jamais tout à fait le visage qu'on imaginait.
Cependant, le plan n'a pas été inutile, bien au contraire. J'ai souvent parlé de « boîte à outils » car on ne se sert pas de tous les outils en même temps. Dans ce plan, la vaccination ne tenait qu'une place extrêmement marginale parce que les scientifiques avaient jugé tout à fait improbable qu'un vaccin puisse être prêt à temps. C'est tout l'intérêt du retour d'expérience de prendre en compte les événements inattendus.
Nous avons eu l'opportunité unique dans l'histoire de l'humanité de disposer d'un vaccin, et de cette possibilité j'ai souhaité me saisir. La vaccination est le meilleur moyen de prévention des maladies infectieuses. Le choix de proposer la vaccination résulte d'une analyse bénéfices/risques, donc de l'évaluation du risque contre lequel on entend se prémunir.
C'est ici qu'intervient la dimension de précaution. Comme pour les virus de la grippe, on pouvait craindre des mutations du virus A(H1N1) qui le rendent plus virulent ou résistant aux antiviraux. Ce risque de mutation a été intégré d'emblée dans la gestion de la menace pandémique. Nous avons d'ailleurs eu des alertes à ce sujet. Le 20 novembre 2009, une mutation virale associée à des formes graves, voire létales, de la grippe était signalée en Norvège. Sept jours plus tard, deux cas étaient observés en France. Heureusement, ils sont restés isolés. Cette mutation n'a pas été transmissible et le vaccin est resté efficace. C'est alors que nous avons vu les files d'attente s'allonger devant les centres de vaccination, signe que nos concitoyens avaient été à ce moment-là sensibles à la modification du risque. Aujourd'hui, qui peut encore exclure l'hypothèse d'une mutation lors des saisons grippales à venir ?
C'est pourquoi, face à pareille imprévisibilité, j'ai fait le choix éthique et politique de la vaccination pour tous, en commençant par les populations les plus à risque. Les nombreuses réactions à ce choix, que j'assume pleinement, montrent la nécessité d'engager un débat citoyen sur le sujet. La représentation nationale, devant laquelle j'ai régulièrement rendu compte de la pandémie, doit maintenant y contribuer.
Troisième préconisation : pour l'avenir, vous souhaitez garantir la prise en compte de la dimension sanitaire dans la réponse à ce type de menace. Au-delà du choix de la vaccination pour tous, c'est l'organisation même de la campagne qui fait débat.
Ce que mon cabinet a parfois qualifié d'enfer logistique, d'autres l'ont décrit comme une organisation militaro-préfectorale. J'en déduis comme vous qu'il faut clarifier les rôles respectifs du ministère de la santé et de celui de l'intérieur. Pour tout un chacun, le ministère de l'intérieur est d'abord celui de la sécurité publique. Lui confier le pilotage, c'était sembler donner à la menace une dimension qui pouvait paraître démesurée, celle de trouble à l'ordre public. Mais le ministère de l'intérieur est en charge de l'interministérialité ; il est chargé de l'organisation et de l'action territoriales de l'État ; c'est le ministère des préfets, qui sont les seuls compétents pour gérer les sujets interministériels au niveau déconcentré. Beaucoup de gens l'ignorent et se sont étonnés de voir les préfets monter en première ligne sur le terrain pour coordonner les mesures prises dans les transports ou au sein des collèges et lycées, ainsi que celles, complexes, destinées à prendre en charge les Français de l'étranger ou les Français à l'étranger.
Cela étant, nous devons réfléchir à un mode de pilotage des alertes sanitaires plus souple, plus transparent, en adéquation avec la perception du risque par nos concitoyens.
L'une des clés, pour relever ce défi, réside dans le dialogue avec les professions de santé. Vous avez souligné leur besoin d'information. J'irai encore plus loin : il s'agit d'un besoin d'organisation. L'organisation des soins de proximité devrait intégrer les alertes sanitaires. J'entends par soins de proximité ceux qui sont dispensés par les médecins libéraux, mais aussi par les infirmières et les pharmaciens d'officine au premier chef, et peut-être par d'autres professions de santé. La gestion de l'alerte n'est pas dans leur coeur de métier, mais ils ont montré leur volonté et leur capacité de mobilisation au cours de la pandémie. Nous devons donc réfléchir à la façon de les associer davantage, en interface avec les autres acteurs de la prévention et du soin, à la réponse aux menaces sanitaires.
La réforme de l'organisation sanitaire, avec la mise en place des agences régionales de santé, constitue une avancée considérable qui facilitera l'intégration. Et, tout au long de la crise, j'ai regretté qu'elles n'aient pas déjà été opérationnelles. Notre travail en aurait été considérablement simplifié. C'est pourquoi j'ai aussi demandé aux organisations professionnelles de réfléchir à la façon dont on pourrait organiser les soins de proximité en cas de grave menace, sanitaire ou même environnementale.
Quatrième préconisation : vous avez évoqué les difficultés que nous avons eues à identifier et à inviter à la vaccination les populations à risque que la Caisse nationale d'assurance maladie n'arrivait pas à repérer. Pour ce faire, vous suggérez de mettre en place un système de repérage et d'engager des discussions avec la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), car de graves problèmes d'éthique sont en jeu. Le débat est d'une importance extrême puisque nous avons dû, pour cibler les nouveaux groupes à risque, nous fier à des méthodes pour le moins artisanales, dont nous avons du mal à apprécier l'efficacité. Toutefois, le sujet est sensible et il mériterait peut-être un travail spécifique puisqu'il faut concilier le principe d'efficacité avec l'indispensable respect des libertés individuelles. L'idée même de constituer un fichier suscite des débats passionnés. Au-delà de l'avis de la CNIL, nous devrons réfléchir avec le Comité national consultatif d'éthique pour évaluer jusqu'où nous pourrions aller dans la préparation quand la menace est incertaine. L'instauration d'un débat public à ce sujet est également d'une extrême importance.
En conclusion, penser la science et l'évaluation des technologies, c'est aussi penser la recherche. Je souligne en passant que la recherche au ministère de la santé a su se structurer dès le 5 mai, soit quelques jours après l'alerte, sous l'impulsion du directeur général de la santé, Didier Houssin, et la coordination du professeur Jean-François Delfraissy, directeur général de l'Institut thématique multi-organismes « microbiologie et maladies infectieuses ». Extrêmement réactive, la communauté scientifique a engagé un travail important autour de thématiques aussi diverses que la clinique, l'épidémiologie, les sciences humaines ou sociales, ou encore la vaccination, en recherche fondamentale aussi bien qu'en recherche appliquée.
« Et si c'était à refaire ? » étant aussi ministre des sports, je vous répondrai que l'on ne refait jamais un match. La prochaine alerte sanitaire sera nécessairement différente de celle qui l'a précédée. La réponse qu'elle suscitera devra obéir à un impératif absolu : la protection de tous et de chacun, en accord avec nos valeurs, avec notre éthique, et selon notre responsabilité. D'ores et déjà, nous devons nous préparer dans les meilleures conditions. Je compte donc beaucoup, mesdames, messieurs, sur vos travaux pour nous y aider et je vous remercie, chère Marie-Christine, cher Jean-Pierre, d'avoir organisé ce colloque.
M. Jean-Pierre Door, député, co-rapporteur. Madame la ministre, nous vous remercions.