B. LES NORMES
Selon l'article 338 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ex-article 285 du traité CE), « l'établissement des statistiques se fait dans le respect de l'impartialité, de la fiabilité, de l'objectivité, de l'indépendance scientifique, de l'efficacité au regard du coût et de la confidentialité des informations statistiques; il ne doit pas entraîner de charges excessives pour les opérateurs économiques ».
1. Le « SEC 95 »
a) La notion de comptabilité nationale
Les statistiques de finances publiques des Etats membres sont. - comme les autres statistiques économiques. - élaborées selon les normes de la comptabilité dite « nationale ».
Contrairement à ce que leur appellation pourrait laisser croire, ces normes ne sont pas laissées à la discrétion des Etats membres, mais sont définies, de manière précise, par le règlement (CE) n° 2223/96 du conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, qui définit le « système européen de comptabilité 1995 », dit « SEC 95 ».
C'est la comptabilité nationale qui est utilisée par Eurostat pour l'ensemble des statistiques relatives aux Etats membres, et en particulier pour les finances publiques, et donc pour l'application du pacte de stabilité. De même, les « comptes nationaux » de l'Insee se conforment, comme leur nom l'indique, aux règles de la comptabilité nationale.
La notion de « comptabilité nationale » s'oppose à celle de « comptabilité publique », correspondant aux normes que les différentes administrations publiques choisissent d'appliquer. Ainsi, en ce qui concerne l'Etat, la comptabilité nationale est distincte de la comptabilité budgétaire. En particulier, le déficit de l'Etat est différent selon qu'on l'évalue en recourant aux normes de la comptabilité nationale ou à celles de la comptabilité budgétaire.
Les statistiques de finances publiques au sens de la comptabilité nationale sont élaborées par les comptables nationaux. - l'Insee en France. - à partir des données de la comptabilité publique.
b) Le système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (« SEC 95 »)
Le SEC 95 est défini par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté.
Ce règlement a été modifié à de nombreuses reprises, par les règlements (CE) n° 448/98 du Conseil du 16 février 1998, n° 1500/2000 de la Commission du 10 juillet 2000, n° 2516/2000 du Parlement européen et du Conseil du 7 novembre 2000, n° 995/2001 de la Commission du 22 mai 2001, n° 2558/2001 du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001, n° 113/2002 de la Commission du 23 janvier 2002, n° 359/2002 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2002, n° 1267/2003 du Parlement européen et du Conseil du 16 juin 2003, n° 1392/2007 du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2007.
Il comprend actuellement 628 pages, dont divers développements concernent les administrations publiques, et en particulier les finances publiques.
2. Le Manuel SEC 95 pour le déficit public et la dette publique
Les règles du SEC 95 relatives aux finances publiques sont explicitées dans le document d'Eurostat intitulé Manuel SEC 95 pour le déficit public et la dette publique , dont les première et seconde éditions datent respectivement de 2000 et 2002.
Ce document de 249 pages a été rédigé par un groupe d'experts, coordonné par Eurostat, représentant les Etats membres de l'UE, la Commission (Eurostat et la Direction générale des Affaires économiques et financières) et la Banque Centrale Européenne. Il a reçu l'approbation du Comité du programme statistique (CPS) et du Comité des statistiques financières, monétaires et de balance des paiements (CMFB).
A titre illustratif, l'encadré ci-après reproduit sa table des matières.
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Le Manuel SEC 95 pour le déficit public et la dette publique (2002) : table des matières
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3. Les décisions d'Eurostat
Les décisions d'Eurostat figurent sur son site Internet.
Dans le domaine des finances publiques, ce sont 23 décisions qui ont été prises depuis 1997, comme le montre l'encadré ci-après.
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Les décisions d'Eurostat relatives aux finances publiques Décisions 1997-2000 Intérêts capitalisés sur les dépôts et autres instruments financiers couverts par le SEC79. Traitement des obligations fongibles émises en plusieurs tranches (« coupons courus »). Swaps de taux d'intérêt et swaps de taux de change. Vente d'or par les banques centrales, crédit-bail. Classification des entités nationales agissant pour le compte de la Communauté européenne (FEOGA etc.). Fonds de pension. Traitement des intérêts dans le cas des obligations à coupon nul. (Décision publiée le 3 février 1997) Traitement de certains impôts. Garanties d'Etat sur la dette des entreprises publiques. Financement et exploitation d'infrastructures publiques par le secteur des entreprises. (Décision publiée le 21 février 1997) Traitement des obligations à forte décote et des obligations indexées. Financement et exploitation d'infrastructures publiques par le secteur des entreprises. (Décision publiée le 26 mars 1997) Prise en compte des obligations linéaires. Financement et exploitation d'infrastructures publiques par le secteur des entreprises. (Décision publiée le 30 avril 1997) Paiements de la Banque centrale à l'Etat. Changements de la date de paiement d'impôts, de contributions sociales et de prestations. (Décision publiée le 17 décembre 1997) Paiement à l'Etat à la suite de la vente d'or monétaire par l'Ufficio Italiano dei Cambi (UIC) à la Banque Centrale. (Décision publiée le 27 janvier 1998) Traitement des impôts sur les gains en capital réalisés par une holding publique dans un contexte de privatisation. (Décision publiée le 19 octobre 1998) Décision d'Eurostat sur l'attribution de licences UMTS. (Décision publiée le 14 juillet 2000) Décisions de 2002 Traitement du transfert de propriétés immobilières de l'Etat à une entreprise publique en Autriche. (Décision publiée le 31 janvier 2002) Opérations de titrisation effectuées par les administrations publiques. (Décision publiée le 3 juillet 2002) Traitement des billets et pièces non restitués dans le contexte du passage à l'euro. (Décision publiée le 22 juillet 2002) Décisions de 2003 Injections de capital par les entités étatiques dans les entreprises publiques. (Décision publiée le 21 août 2003) Liquidation du fonds de développement pour le Portugal de l'Association européenne de libre-échange. (Décision publiée le 21 août 2003) Paiements au gouvernement par les entreprises publiques dans le contexte du transfert au gouvernement de leurs obligations en matière de retraites. (Décision publiée le 21 octobre 2003) Décisions de 2004 Paiements au gouvernement par des entreprises dans le contexte du transfert au gouvernement de leurs obligations en matière de retraites. (Décision publiée le 2 février 2004) Traitement des partenariats public-privé. (Décision publiée le 11 février 2004) Classification des dispositifs de fonds de pension en cas de responsabilité ou de garantie du gouvernement. (Décision publiée le 2 mars 2004) Décisions de 2005 Traitement des transferts du budget de l'UE aux Etats membres. (Décision publiée le 15 février 2005) Trois décisions sur l'Italie : SCIP, ISPA et Concessionari d'imposta. (Décision publiée le 23 mai 2005) Implications comptables de la « facilité internationale de financement pour la vaccination ». (Décision publiée le 2 août 2005) Décision de 2006 Prise en compte des dépenses d'équipement militaire. (Décision publiée le 9 mars 2006) Décision de 2007 Opérations de titrisation réalisées par les administrations publiques. (Décision publiée le 25 juin 2007) Décision de 2009 Prise en compte des interventions publiques de soutien aux institutions financières et aux marchés financiers durant la crise financière. (Décision publiée le 15 juillet 2009) Source : Eurostat (traduction depuis l'anglais par le rapporteur) |
Quantitativement, on observe deux grandes vagues de décisions :
- la période précédant immédiatement la mise en place de l'euro ;
- la première moitié des années 2000, exigeant un important travail de clarification des normes relatives à l'application du pacte de stabilité.
La crise financière a en outre rendu nécessaire la prise d'une décision spécifique en 2009.
Nombre de décisions d'Eurostat
Source : d'après le site Internet d'Eurostat
D'un point de vue qualitatif, on peut citer en particulier les décisions concernant :
- l'attribution de licences UMTS (14 juillet 2000) ;
- les opérations de titrisation effectuées par les administrations publiques (3 juillet 2002 et 25 juin 2007) ;
- les soultes versées par les entreprises publiques pour le financement des retraites (21 octobre 2003 et 2 février 2004) ;
- les partenariats public-privé (11 février 2004) ;
- les dépenses d'équipement militaire (9 mars 2006).
4. L'actualisation en cours du SEC 95
Le Manuel SEC 95 pour le déficit public et la dette publique précité ne prenant pas en compte les décisions d'Eurostat postérieures à 2002, et n'ayant pas de valeur juridique, il est prévu d'en intégrer l'essentiel des dispositions, ainsi que les décisions postérieures d'Eurostat, dans le SEC 95 7 ( * ) .
5. Le code de bonnes pratiques de la statistique européenne
Le Comité du programme statistique (supprimé depuis, comme indiqué plus haut) a adopté le 24 février 2005 un Code de bonnes pratiques de la statistique européenne 8 ( * ) . L'article 11 du règlement (CE) précité n°223/2009 du 11 mars 2009 s'y réfère explicitement.
Ce code souligne la nécessité de respecter les principes suivants.
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Les principes du Code de bonnes pratiques de la statistique européenne Principe 1: Indépendance professionnelle Principe 2: Mandat pour la collecte des données Principe 3: Adéquation des ressources Principe 4: Engagement sur la qualité Principe 5: Secret statistique Principe 6: Impartialité et objectivité Principe 7: Méthodologie solide Principe 8: Procédures statistiques adaptées Principe 9: Charge non excessive pour les déclarants Principe 10: Rapport coût-efficacité Principe 11: Pertinence Principe 12: Exactitude et fiabilité Principe 13: Actualité et ponctualité Principe 14: Cohérence et comparabilité Principe 15: Accessibilité et clarté Source : d'après le Code de bonnes pratiques de la statistique européenne |
La mise en oeuvre de ce code de bonnes pratiques est évaluée par le conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (CCEGS), instauré par la décision n°235/2008/CE précitée du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008.
6. Dans le cas particulier des finances publiques : le règlement 479/2009
Dans le cas particulier des finances publiques, s'applique en outre le règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne.
Comme on le verra ci-après, ce règlement vient d'être modifié par le règlement (UE) n° 679/2010 du Conseil du 26 juillet 2010, en conséquence de la crise grecque.
* 7 Gallo Gueye a ainsi déclaré, lors de son audition par la commission des finances : « Jusqu'ici, l'essentiel de ces décisions était transcrit dans un document que nous appelons le « Manuel sur le déficit et la dette publique ». Nous sommes en train de réviser le système européen de comptes. - le SEC95. - et la plupart, sinon l'intégralité des règles de jurisprudence qui sont dans ce manuel va être maintenant injectée dans le SEC95. Il sera donc assis sur un règlement du Conseil et du Parlement européen. »
* 8 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant l'indépendance, l'intégrité et la responsabilité des autorités statistiques nationales et communautaire (COM 2005(217) du 25.5.2005).