Rapport d'activité pour l'année 2009 et compte rendu des travaux de cette délégation sur le thème « Les femmes dans les lieux de privation de liberté »

C. L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DU PARC IMMOBILIER ET DU NIVEAU DE PRESTATIONS OFFERT AUX FEMMES

Selon le diagnostic établi par l'enquête de la Cour des comptes précitée, les centres de rétention administrative sont « des lieux de droit indéniablement, qui se sont beaucoup améliorés. S'il fallait faire un bilan, du côté des CRA, on pourrait se montrer légitimement rassurés et satisfaits, alors que sans doute, du côté des lieux de rétention administrative, il y a encore quelques progrès à faire. » En dépit des progrès accomplis, les magistrats soulignent « le lancinant et douloureux problème des mineurs, de la place des femmes dans ces centres de rétention, comment à la fois les protéger, pouvoir les retenir, mais dans des conditions qui soient conformes à la dignité humaine. »

S'agissant des lieux de rétention administrative la Cour des comptes relève que la situation est plus contrastée en faisant observer que dans beaucoup de ces lieux, notamment ceux qui sont situés dans des commissariats de police ou dans des lieux policiers en général, la frontière matérielle, concrète et humaine entre la rétention et la détention n'est pas toujours clairement tracée, en raison de la promiscuité des locaux et aussi parce que les agents de l'administration, qui sont chargés de surveiller les retenus, sont aussi chargés de garder les détenus. Par ailleurs, beaucoup de LRA apparaissent comme un provisoire qui perdure.

Lors de son audition devant la délégation, M. Géraud Guibert, rapporteur de l'enquête de la Cour sur la gestion des centres de rétention administrative a noté que le régime juridique de création tant des centres que des lieux de rétention ne contenait pas de dispositions spécifiques aux femmes . Il a cité le décret de 2005 qui, s'il prévoit des conditions spécifiques d'accueil des familles, n'organise rien pour les femmes. Il a souligné que la seule disposition qui les concerne est l' interdiction de la mixité dans les chambres .

Puis, il a estimé que, du fait sans doute de leur nombre plus réduit, les femmes en rétention avaient tendance à être considérées par l'administration comme une catégorie peu prioritaire . Il a relevé qu'il n'existait aucune statistique officielle accessible au public, ni sur le nombre de femmes, ni sur le nombre d'enfants en détention. Il a indiqué que, d'après certaines évaluations, on compterait 1 000 à 2 700 femmes retenues chaque année, soit 5 à 9 % de la population totale . Il a également noté que les nationalités les plus représentées n'étaient pas les mêmes que pour les hommes.

1. Les centres de rétention administrative

D'après l'enquête de la Cour des comptes, les récentes constructions qui ont été faites marquent un progrès très sensible, d'autant que les centres qui avaient défrayé la chronique et que l'opinion, en tout cas les observateurs indépendants, avaient stigmatisé, ont été fermés pour certains d'entre eux, que des efforts et une réflexion ont été menés sur la technique de construction.

Concernant le taux d'occupation de ces centres, le directeur central à la police des frontières a indiqué que les locaux réservés aux hommes étaient occupées à 64 %, tandis que ceux réservés aux femmes l'étaient à 32 % et ceux réservés aux familles à 9 % . Il a ainsi considéré que les conditions de vie, même sommaires, des personnes placées en rétention administrative, n'étaient pas aggravées par un phénomène de surpopulation.

a) 26 centres de rétention administrative peuvent accueillir 1 659 personnes

On recense 22 CRA en France métropolitaine pour un total de 1 515 places et 4 CRA opérationnels en outre-mer pour une capacité de 144 places : au total, 26 CRA peuvent accueillir 1 659 personnes. La taille des CRA est variable : 24 places à Bordeaux et 140 au Mesnil-Amelot. Les taux d'occupation varient également de 33 % à Nîmes à 91 % à Vincennes, pour une moyenne qui s'établit à 68 % en 2008. Le parc immobilier est hétérogène : anciennes casernes, ancien hôtel, bâtiments neufs, palais de justice, hôtels de police, locaux ad hoc .

Si presque tous les centres accueillent à la fois des hommes et des femmes , seuls certains centres peuvent accueillir des enfants accompagnant leurs parents : il s'agit des centres de Coquelles, de Lille 2, de Lyon Saint-Exupéry, de Marseille-Canet, de Plaisir, de Rouen-Oissel et de Toulouse Cornebarieu.

La seule exigence posée dans ce domaine par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) est l'existence de chambres non mixtes (article R.553-3). Comme le précise l'enquête de la Cour des comptes, la problématique de l'accueil des femmes est, dans les faits, complexe et varie selon les centres.

LISTE DES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE DE MÉTROPOLE
CENTRE DE RÉTENTION	Service gestionnaire	Capacité	Taux d'occupation réelle en 2008	Durée moyenne de rétention en 2008	Présence de femmes	Présence de familles	Création
BOBIGNY (93)	PAF	55	83%	8,19	NON	NON	2003
BORDEAUX (33)	PAF	24	71%	10,9	NON	NON	2003
COQUELLES (62)	PAF	75	85%	9,75	OUI	OUI	2003
GEISPOLSHEIM (67)	Gendarmerie	36	79%	13,47	OUI	NON	1991
LE MESNIL AMELOT (77)	Gendarmerie	140	90%	10,79	NON	NON	1995
LILLE LESQUIN 1 (59)	PAF	40	14%	10,17	NON	NON	1985
LILLE LESQUIN 2 (59)	PAF	96	69%	7,95	OUI	OUI	1996
LYON SAINT EXUPERY (69)	PAF	120	76%	9,96	OUI	OUI	1995
MARSEILLE CANET (13)	PAF	136	69%	11,46	OUI	OUI	2006
METZ (55)	Gendarmerie	30	71%	16,46	OUI	OUI	2007
NANTES (44)	PAF	8	84%	8,68	OUI	NON	1995
NICE AUVARE (06)	PAF	40	88%	8,01	OUI	NON	1986
NIMES (30)	PAF	126	33%	7,81	OUI	OUI	2007
PALAISEAU (91)	PAF	40	71%	9,84	OUI	NON	2005
PARIS VINCENNES 1 (75)	Préfecture de Police	140	93%	14,86	NON	NON
PARIS VINCENNES 2 (75)	Préfecture de Police	140	92%	15,96	NON	NON	2006
PARIS DÉPÔT (75)	Préfecture de Police	40	61%	8,04	Exclusivement	NON	1981
PERPIGNAN (66)	Gendarmerie	50	66%	7,90	NON	NON	2007
PLAISIR (91)	PAF	32	67%	10,68	OUI	OUI	2006
RENNES (35)	Gendarmerie	60	52%	11,58	OUI	OUI	2007
ROUEN OISSEL (76)	PAF	72	58%	9,35	OUI	OUI	2004
SÈTE (34)	PAF	28	42%	8,76	OUI	NON	1993
TOULOUSE 1 (31) Centre actuellement inutilisé	PAF	37			OUI	OUI
TOULOUSE CORNEBARRIEU (31)	PAF	126	46%	11,77	OUI	OUI	2006

b) Les progrès constatés

Les rapports parlementaires précités rendent compte d'un réel effort en faveur des Centres de rétention administrative depuis 2002. Ainsi, dès janvier 2005, un programme d'urgence a été mis en oeuvre. Doté d'un budget de 2 millions d'euros, il a permis d'améliorer l'état des locaux existants et de les munir d'un certain nombre d'équipements élémentaires nécessitant un renouvellement ou faisant défaut jusqu'alors. Au-delà de ce programme, plus de 4,8 millions d'euros d'investissement ont été affectés aux travaux d'entretien et de réhabilitation des centres existants (Marseille Arenc, Paris dépôt, Nantes, Nice, Bordeaux et Bobigny) sur la période 2004-2005. Les centres de Nanterre et de Versailles qui ne répondaient pas aux normes ont été fermés et des travaux d'aménagement dans plusieurs centres ont permis une amélioration des conditions de rétention. Début 2005, la totalité des centres existants en métropole disposaient d'une cour de détente extérieure, d'une séparation hommes/femmes et de locaux de visites. Ainsi, sans même attendre la livraison des nouveaux CRA répondant à l'ensemble des normes du décret de 2005, des crédits importants ont été consacrés à l'amélioration des centres existants, y compris ceux destinés à être fermé, comme celui de Marseille-Arenc. De même, c'est également en 2006 que la partie « hommes » du CRA de Paris-Dépôt a été fermée : cette fermeture, liée à l'ouverture du deuxième centre de Vincennes, a permis d'agrandir et de moderniser la partie réservée aux femmes de ce CRA.

La responsabilité administrative de la totalité des CRA est progressivement transférée, depuis 2008 et jusqu'en 2010, à la police aux frontières (PAF). Toutefois, les CRA de Paris-dépôt et de Vincennes restent sous la gestion de la préfecture de police de Paris, ce qui semble discutable au regard des objectifs d'optimisation des moyens, des procédures et des formations qui seraient souhaitables.

c) Les lacunes dans l'équipement des CRA

En matière de mise aux normes des équipements, une nette amélioration de la situation a été relevée par l'enquête de la Cour des comptes présentée à la délégation, mais quelques cas demeurent problématiques, d'autant plus que la durée de rétention est longue :

- l'état général des centres de Marseille et de Palaiseau n'est pas satisfaisant ;

- dans certains centres (Bobigny par exemple), le local réservé aux échanges avec les avocats ne permet pas la confidentialité théoriquement prévue par la loi ;

- des équipements de puériculture sont absents dans certains centres censés pouvoir accueillir des familles, comme celui de Plaisir ;

- il en est de même d'équipements pour laver le linge, ce qui oblige les retenus à les laver dans les toilettes et à les faire sécher dans leurs chambres (Bobigny notamment).

Par ailleurs, les graves incendies intervenus dans les CRA de Vincennes (début 2007 et Noël 2007) et de Bordeaux (janvier 2009) s'expliquent en partie par un grand laxisme en matière de prévention contre les incendies et notamment par l'absence totale d'exercices d'évacuation.

La taille des CRA est limitée à 140 places mais les centres les plus grands posent d'importants problèmes de tensions sociales lorsque cette capacité est proche d'être atteinte. La question de la réduction de la taille maximale des CRA se pose donc , notamment au regard des projets actuels d'extension de certains d'entre eux (Coquelles, Cayenne, Mesnil-Amelot).

L' accès aux soins est lacunaire dans certains centres où la visite médicale théoriquement systématique à l'entrée du retenu ne l'est pas en pratique.

L' exercice effectif des droits des retenus en matière de demande d'asile semble parfois compromis du fait de l'absence d'assistance gratuite d'un traducteur, qui ne permet pas la rédaction d'une demande rédigée obligatoirement en langue française.

Enfin, il demeure un problème de disparités des pratiques en matière de mises en chambres d'isolement et de suivi de ces pratiques. Cette question mériterait un traitement homogène sur le territoire dans l'ensemble des CRA.

d) Le cas des mineurs

M. Frédéric Perrin, directeur central à la police des frontières, a évoqué, à la demande de la délégation la situation particulière des mineurs, expliquant que ces derniers ne pouvaient pas faire l'objet d'une procédure de reconduite à la frontière et qu'ils n'étaient donc pas en principe placés dans des centres de rétention administrative. Sur ce sujet, il a toutefois expliqué qu'il appartenait aux parents de choisir que leur enfant soit placé dans un foyer d'hébergement ou qu'il soit placé en rétention administrative avec eux. Il a indiqué aux membres de la délégation que cette situation constituait un exemple de conflit de normes, entre l'interdiction de placer des mineurs en rétention administrative et l'interdiction de séparer les familles .

Il a précisé que les mineurs isolés étaient en revanche systématiquement placés en foyer de protection de l'enfance .

2. La nécessaire amélioration de la situation des locaux de rétention administrative

a) 84 lieux de rétention administrative

Fin 2008, on comptait 56 LRA permanents et 28 LRA temporaires , pour un nombre de places de 413. La capacité d'accueil des LRA varie de 2 à 22 (cité administrative de Nanterre), la plupart ayant une capacité réduite de 2 à 8 places.

Ils se classent en deux grandes catégories : des pièces de garde à vue, dans un local de police, modifiées par quelques travaux d'aménagement ou des installations qui s'apparentent à des CRA mais n'en respectent pas les normes.

D'après les informations recueillies par la délégation, les 56 LRA utilisés de façon permanente en métropole, offrent une capacité de rétention de 255 places (241 pour les hommes, 14 pour les femmes). Or, parmi ces LRA, 31 ne seraient pas conformes à la réglementation : absence de téléphone en libre accès, absence de salle dédiée pour les visites des avocats, problème de libre accès aux douches, utilisation des cellules de garde à vue... Une enquête lancée en 2009 demandant un état des lieux aux préfets, devrait permettre de disposer d'un état des lieux précis des LRA : au cas où leur mise aux normes serait trop coûteuse, ils devraient être fermés.

Aucune donnée centralisée n'est disponible relativement aux taux d'occupation et aux durées de rétention. En ce qui concerne les quatre LRA visités par la Cour des comptes , les taux d'occupation varient de 16 % à 24 % et la durée de rétention de 1,48 à 2,31 jours.

b) La nécessité d'une rationalisation

Si de nombreuses garanties sont également apportées aux retenus, l'élaboration d'un règlement intérieur, par exemple, n'est pas obligatoire, alors qu'il permettrait d'organiser la vie quotidienne et d'indiquer les modalités pratiques d'exercice des droits. Par ailleurs, l'assistance matérielle et juridique dans les LRA n'est qu'une simple faculté.

La Cour des comptes a également relevé que les locaux des LRA n'étaient pas toujours conformes aux normes : dans plusieurs cas, il n'y a pas de ligne téléphonique fixe en accès libre, les locaux de visite n'offrent pas toujours les garanties de confidentialité nécessaires et les équipements sanitaires sont parfois rudimentaires (un seul lavabo avec de l'eau froide à Auxerre, par exemple).

Le délai de rétention dans les LRA est limité à un maximum de 5 jours. Toutefois, certains LRA ne sont pas équipés pour accueillir des retenus pour plus de 48 heures (une pièce de 10m² pour deux personnes, sans fenêtre, à Poitiers par exemple).

Par ailleurs, l'information des droits en matière d'asile dans les LRA est insuffisante, ce qui s'ajoute au fait qu'aucune assistance juridique n'y est offerte.

Sur le plan de la sécurité incendie, on note des conditions de restauration et d'hygiène peu satisfaisantes (non distribution d'un kit toilette aux retenus à Auxerre par exemple) et des méthodes de traitement des retenus discutables : absence de formation des personnels, absence d'un chef de local présent en permanence.

Enfin, la carte des LRA ne semble pas rationalisée, certains se situant à proximité de CRA disposant de places d'accueil libres. Les conditions d'ouverture d'un LRA temporaire devraient être mieux définies.

3. Les témoignages sur les difficultés du soutien des femmes étrangères retenues

Entendus par la délégation, les représentants du Comité inter-mouvements auprès des évacués (CIMADE) ont présenté les difficultés auxquelles est confronté cet organisme dans l'accomplissement de son rôle de soutien aux femmes immigrantes placées dans les centres de rétention :

- la brièveté fréquente des entretiens, liée au nombre d'étrangères placées en rétention, ce qui ne permet ni d'effectuer une véritable analyse de leurs besoins, ni d'assurer leur accompagnement dans leurs démarches de demande d'asile lorsqu'elles le souhaitent ;

- la barrière linguistique, renforcée par le manque criant d'interprètes dans les centres de détention ;

- le faible nombre de femmes - entre 6 et 10 % de l'effectif global - qui conduit l'administration à réaffecter un certain nombre de centres aux hommes, dont le nombre croît ;

- la situation difficile dans laquelle se trouvent les femmes et leurs enfants, angoissées par la perspective d'un éventuel retour dans leur pays d'origine ;

- les difficultés spécifiques liées à certains motifs d'interpellation, comme c'est le cas, par exemple, pour les prostituées, victimes de réseaux de proxénètes organisés et au contrôle desquels elles échappent très difficilement, qu'elles soient reconduites à la frontière ou libérées sur le territoire français, les dispositifs de protection pourtant prévus par la loi n'étant que très peu efficaces.

Évoquant ensuite l'aménagement des centres de rétention , il a indiqué que ceux-ci comportaient généralement des espaces distincts pour les hommes et les femmes, mais que la séparation n'était pas totale. Se refusant à toute position trop tranchée, il a estimé qu'une certaine forme de mixité , dans les zones communes aux deux sexes, pouvait présenter des aspects positifs . Il a cependant relevé que des incidents s'étaient récemment produits au centre de rétention de Toulouse, à la suite d'un incendie qui s'était traduit par un regroupement précipité de femmes et d'hommes dans un même bâtiment.

4. Garantir la liberté de circulation dans les centres tout en préservant l'intimité des femmes

Le rapporteur de l'enquête de la Cour sur la gestion des centres de rétention administrative a exposé certains problèmes spécifiques liés à la présence des femmes dans les centres de rétention, et notamment aux contradictions auxquelles on peut être confronté, dans la pratique, entre la règle qui veut que les personnes retenues jouissent, à l'intérieur des centres, d'une entière liberté de mouvement , et les exigences de sécurité des femmes qui conduisent à assurer des séparations strictes des deux sexes pour l'hébergement de nuit .

Il a ainsi relevé que le Centre du Mesnil-Amelot, à l'époque où il accueillait des femmes, comportait un secteur « femmes », strictement coupé de celui des hommes. Il a noté que, dans ce contexte, la règle de non-mixité des chambres aboutissait en pratique à séparer le père d'avec sa femme et ses enfants, en contradiction avec la volonté de ne pas dissocier les familles .

Évoquant ensuite, à titre d'exemple, le centre de Lyon, où la zone de vie du secteur « femmes » peut être ou non séparée du secteur « hommes », il a indiqué qu'il pouvait y avoir pour tentation, afin d'améliorer le taux d'occupation, d'ouvrir ce secteur aux hommes, généralement plus nombreux, ce qui obligeait à cantonner les femmes dans leurs chambres la nuit . Puis, il a mentionné le centre de Cayenne qui est divisé en deux secteurs dont l'un peut être réservé aux femmes. Il a précisé que, lors de sa visite, le quartier « femmes » avait été ouvert aux hommes, laissant face à face une seule femme et quarante hommes .

Le gestionnaire doit alors choisir, soit de ne pas respecter la règle de liberté de circulation à l'intérieur du centre en n'ouvrant la cour qu'à un secteur à la fois, soit permettre la mixité avec les risques inhérents que cela comporte. De manière générale, il a estimé que la coexistence, à l'intérieur d'un même centre, de personnes d'origines et de natures différentes était source de fortes tensions.

La délégation relève ainsi un défaut d'encadrement juridique concret qui laisse les gestionnaires livrés à eux-mêmes faute de règles suffisamment claires et précises et les conduit à arbitrer entre la liberté de circulation à l'intérieur des centres de rétention et la nécessaire protection des personnes retenues.

Au terme de ses investigations, la délégation recommande de préciser par voie réglementaire les modalités de l'accueil des femmes dans les centres de rétention afin de limiter les incertitudes juridiques et de donner aux chefs de centre un référentiel précis en ce domaine, conformément aux préconisations de la Cour des comptes.

Elle préconise, en particulier, de veiller à ce que l'agencement des locaux et, par exemple, l'opacité de certaines parois, préserve le respect de l'intimité des femmes retenues.

La délégation juge essentiel de compléter les rénovations matérielles pour une amélioration des conditions de visite aux personnes retenues afin de leur assurer un séjour plus calme et digne.