ANNEXES
I. COMPTE RENDU DE LA RÉUNION DE LA COMMISSION D'ADOPTION DU RAPPORT
La commission a examiné le 16 septembre 2009 le rapport du groupe de travail sur les pôles d'excellence rurale.
M. Rémy Pointereau, président du groupe de travail , a rappelé en préambule que la commission, sur une initiative de son président M. Jean-Paul Emorine , a créé en son sein deux groupes de travail le 18 février 2009 afin d'effectuer un bilan d'une part des pôles d'excellence rurale (PER), d'autre part des pôles de compétitivité.
Lors de la création des PER en 2006 et 2007, 379 dossiers ont été sélectionnés sur un total de près de 800 candidatures. Une vingtaine de pôles ont été abandonnés par la suite, les autres devant arriver à terme fin 2009 ou dans le courant de l'année 2010, moyennant une certaine souplesse, dans le respect des délais, à laquelle le Gouvernement s'est engagé devant le groupe de travail.
Présentant les auditions et les visites auxquelles a procédé le groupe de travail, M. Rémy Pointereau a indiqué avoir reçu M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire, puis M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. Le groupe de travail a également entendu le délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires, M. Pierre Dartout, des représentants des pays, de l'Assemblée des communautés de France et de l'Agence de service et de paiements, ainsi que M. Jean Boyer, sénateur et membre du comité national de présélection des pôles d'excellence rurale.
Le groupe de travail a effectué deux déplacements, l'un dans le département du Cher et l'autre dans le département du Gers.
M. Rémy Pointereau a ensuite dressé un bilan des trois années de PER, considérant que ceux-ci ont constitué un accélérateur pour les projets issus des territoires. Ces derniers se sont en effet mobilisés très rapidement pour présenter des dossiers portant sur les thématiques définies par l'appel à projets. La labellisation ouvrait droit à un financement d'Etat, qui a contribué en moyenne pour 20 % au financement des pôles.
Le programme des PER a présenté trois qualités fondamentales :
- l'appel à projets, explicitement destiné aux zones rurales, a démontré, après le succès de l'appel à projets des pôles de compétitivité, que les territoires ruraux eux aussi constituaient des réservoirs de croissance ;
- tout en définissant des thématiques structurantes, l'Etat a laissé l'initiative aux acteurs locaux dans un esprit de partenariat. L'appel à projets a été l'occasion d'insuffler un « esprit projet » dans les territoires et de faire travailler ensemble des collectivités et des partenaires privés ;
- les PER ont favorisé une mise en oeuvre plus rapide des projets. Si certains dossiers ont été montés de toutes pièces à cette occasion, dans la plupart des cas il s'agissait au contraire d'idées en germe auxquelles le PER a apporté l'aide nécessaire au démarrage.
M. Rémy Pointereau a indiqué que l'ensemble des personnes rencontrées se sont déclarées très favorables au dispositif, qu'il s'agisse des porteurs de projet qui ont bénéficié de ce ballon d'oxygène ou des ministres qui ont dit leur volonté de poursuivre sur cette voie. Il a fait valoir, pour s'en féliciter, que la contractualisation entre l'Etat et les collectivités permet tout à la fois de donner aux acteurs locaux une meilleure visibilité sur leurs projets et d'améliorer l'image de l'Etat dans les territoires.
S'agissant ensuite de l'avenir de la politique des PER, M. Rémy Pointereau a indiqué que le groupe de travail soutient le lancement d'une nouvelle génération de pôles d'excellence rurale et s'est réjoui de l'annonce faite en ce sens par le Premier ministre le 8 septembre 2009. Le groupe de travail formule toutefois vingt propositions tendant à améliorer encore l'efficacité du dispositif.
Concernant en premier lieu l'appel à projets et la constitution des dossiers :
- la sélection des pôles doit privilégier l'équilibre entre les territoires en donnant la préférence à ceux qui n'ont pas déjà bénéficié d'un PER; certains pôles concernant des filières spécifiques en difficulté devraient toutefois continuer à être accompagnés ;
- le manque d'ingénierie a constitué une difficulté importante pour un grand nombre de collectivités ;
- les délais, jugés trop courts par certains, ne doivent cependant pas être exagérément allongés afin de conserver l'effet d'entraînement qui a caractérisé le premier appel à projets.
M. Rémy Pointereau a ensuite plaidé pour une meilleure synergie entre les PER et les autres dispositifs :
- il convient de mieux prendre en compte les stratégies élaborées par les départements et les régions, qui sont appelés à participer au financement des projets ;
- les pôles de compétitivité doivent considérer les PER de leur région comme des partenaires, les uns et les autres se plaçant dans une même perspective de développement territorial ;
- les PER doivent pouvoir s'appuyer sur des communautés de communes ou des associations de communautés de communes disposant de capacités financières suffisantes ;
- le caractère structurant des PER sur le territoire, enfin, doit être mieux pris en compte par l'Etat : celui-ci pourrait ainsi s'engager à maintenir les services publics nécessaires sur les territoires qui montrent leur capacité d'organisation autour d'un PER.
M. Rémy Pointereau a également appelé à une réflexion générale sur les zones de revitalisation rurale (ZRR), considérant que la lecture des textes par l'administration n'a pas toujours permis à ce dispositif de donner les effets attendus au départ.
M. Rémy Pointereau a proposé de consacrer le nouvel appel à projets de PER à trois thématiques :
- le développement durable, sujet d'actualité au moment où le Sénat examine en séance publique le projet de loi portant engagement national pour l'environnement. Un PER pourrait par exemple aider au développement d'une filière exploitant la ressource forestière locale afin d'éviter des frais de transport ;
- les services publics et au public, qui sont indispensables à l'attractivité des territoires. Une aide publique est bien souvent indispensable dans les zones rurales ;
- le soutien à des filières existantes. Les savoir-faire qui sont présents dans les territoires ont parfois besoin d'un coup de pouce afin de préserver l'emploi et, du même coup, un tissu économique local.
Il a toutefois préconisé de ne pas écarter des projets innovants et structurants qui unissent les partenaires locaux autour d'une vision commune, même s'ils n'entrent pas exactement dans les thématiques prédéfinies.
Abordant les modes de financement, M. Rémy Pointereau a regretté la complexité de leur organisation : la politique des PER est financée par un grand nombre de fonds différents, le principal d'entre eux, le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), étant lui-même abondé par une dizaine de ministères au moyen de décrets de transfert. Afin d'améliorer la lisibilité du financement pour les porteurs de projets et de donner au Parlement les moyens de constater en loi de finances les moyens effectivement attribués aux PER, le groupe de travail a proposé de rassembler, autant que possible, l'ensemble des sources de financement sur une ligne budgétaire unique. M. Rémy Pointereau a également souhaité que l'enveloppe de financement ne soit pas nécessairement limitée à un million d'euros par pôle, la diversité des projets pouvant justifier un éventail plus large en fonction des besoins locaux.
Poursuivant l'exposé des propositions du groupe de travail par celles qui ont trait à la vie des projets, M. Rémy Pointereau a recommandé :
- le maintien d'une gouvernance de proximité s'appuyant sur les préfets et les sous-préfets de département et leurs services ;
- l'instauration, dix-huit mois après le lancement d'un PER, d'un rendez-vous entre l'ensemble des acteurs locaux tendant à faire un bilan à mi-parcours avec le préfet ;
- une meilleure mutualisation de l'expérience des autres PER à travers la France par l'échange de bonnes pratiques.
S'agissant enfin du délai de trois ans donné à la réalisation des projets, M. Rémy Pointereau a demandé qu'une prolongation puisse être accordée au cas par cas lorsque les projets ont souffert de retards dus notamment à des chocs économiques.
En conclusion, M. Rémy Pointereau a placé les pôles d'excellence rurale dans la perspective d'une politique déterminée et volontaire en faveur de la ruralité, dont la nécessité a été plusieurs fois affirmée par le Président de la République. Les travaux de la commission doivent contribuer à démontrer que les territoires ruraux sont capables d'initiatives et de développement à condition qu'on leur en donne les moyens.
M. Jean-Paul Emorine, président , a indiqué que le comité national de présélection des pôles d'excellence rurale, dont il fait partie avec M. Jean Boyer, a demandé au Premier ministre, lors de l'examen des dossiers en 2006, d'attribuer le label PER à un nombre de pôles supérieur aux trois cents envisagés au départ, en raison de la qualité des candidatures. La politique des PER doit être poursuivie et certains projets doivent pouvoir recevoir un financement supérieur à un million d'euros. La diversité de la ruralité en France constitue un atout pour l'avenir et de grands résultats peuvent être obtenus dans ces territoires à partir d'investissements modérés.
M. Daniel Dubois a mis en avant la dynamique de projet et de partenariat entre public et privé initiée par les PER. Le prochain cycle doit être consacré à de nouvelles opérations. S'agissant du financement, la proposition de regrouper les fonds existants est pertinente, mais elle doit s'accompagner de l'attribution aux PER d'un montant plus élevé de crédits nouveaux. Par ailleurs, il y a un risque que les communautés de communes à taxe professionnelle unique, qui soutiennent dans bien des cas les PER, ne soient les victimes de la réforme de la taxe professionnelle.
M. Gérard Bailly a mis l'accent sur la capacité des PER à aider des filières traditionnelles, prenant l'exemple d'un pôle qui a abouti à une création d'emplois stables en permettant le maintien et le développement d'un savoir-faire local.
Partageant le souhait d'une nouvelle mise en oeuvre du dispositif des PER, Mme Odette Herviaux a fait valoir qu'ils sont au coeur du développement des territoires ruraux, dont les acteurs doivent fournir en permanence des efforts considérables pour parvenir à lancer leurs projets. Faisant part de son avis sur plusieurs propositions du groupe de travail, elle a confirmé la nécessité de favoriser l'équilibre entre les territoires et la mutualisation des expériences. L'instauration d'un bilan établi entre les responsables de pôles et les préfets est tout à fait pertinente mais les collectivités territoriales en milieu rural sont confrontées à des difficultés d'ingénierie importantes. S'agissant de l'avenir des PER, on peut craindre un affaiblissement ou une suppression de la clause de compétence générale, dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales, ce qui affaiblira la capacité des collectivités à rassembler les financements nécessaires à leurs projets.
Mme Évelyne Didier a d'abord jugé compréhensible que les départements aient parfois été pris de court par des projets montés très rapidement en réponse à l'appel à projets et perçus en conséquence comme initiés par l'Etat. En outre, il est contradictoire, d'une part, de vouloir mettre fin aux financements croisés et, d'autre part, de proroger le programme des PER, alors même que ces derniers ne peuvent réussir sans une synergie entre les acteurs, y compris pour leur financement. La principale difficulté pour les projets locaux résulte du manque d'ingénierie, et les préfets doivent être mobilisés aux côtés des porteurs de projets.
M. Martial Bourquin a demandé que soit mené un bilan qualitatif et pas seulement quantitatif des pôles, mettant l'accent sur les difficultés de fonctionnement que connaissent certains d'entre eux. Evoquant la proposition tendant à consacrer des PER aux services publics, il s'est interrogé sur le risque de disparition de ceux-ci qui pourrait résulter de la révision générale des politiques publiques (RGPP). S'agissant enfin de l'organisation territoriale, dont la réforme est envisagée prochainement, une éventuelle diminution des ressources du département pourrait mettre en danger les PER, car cette collectivité constitue leur principale source de fonds.
M. Jean Boyer a souligné que les pôles qui ont réussi sont ceux qui ont le projet le plus solidement construit. La tenue de bilans périodiques sur l'avancement des pôles est indispensable mais les financements croisés sont une cause de retard dans la réalisation des opérations.
M. Charles Revet s'est lui aussi prononcé en faveur d'un nouvel appel à projets de PER. L'évolution de la ruralité exige une réflexion globale dans le cadre de la réforme de l'organisation territoriale et il conviendrait que la commission prenne en compte, dans tous les textes législatifs qu'elle examine, les particularités de l'espace rural français en termes de répartition de l'habitat, de maillage des réseaux de transports et d'atouts touristiques.
M. Yves Chastan a confirmé que certains projets n'ont pu se réaliser dans les temps impartis en raison de retards dus à la crise économique et il est nécessaire de les soutenir afin de favoriser leur bonne fin. Il faut mettre l'accent sur le développement durable et sur l'innovation en ce qui concerne les projets d'activité économique. Enfin, il s'est interrogé sur le calendrier du nouvel appel à projets.
M. Jean-Paul Emorine, président , a estimé que le prolongement de l'activité d'un pôle d'excellence rurale doit pouvoir être obtenu auprès du préfet.
M. Raymond Vall a souligné qu'un grand nombre de pôles d'excellence rurale sont portés par les pays, les communautés de communes ne disposant pas des ressources nécessaires dans certains territoires. Outre les départements, les régions ont parfois apporté une aide importante et elles méritent d'avoir une place dans le dispositif. Deux propositions du groupe de travail présentent un intérêt certain. D'une part, le partenariat avec les pôles de compétitivité doit être privilégié dans un but de diffusion de l'innovation. D'autre part, l'Etat doit répondre à l'inquiétude des élus des espaces ruraux qui s'inquiètent du départ des services publics : lorsqu'il demande aux territoires de s'organiser sur le périmètre d'un bassin de vie, l'État doit s'engager par écrit à maintenir les services publics sur cet espace.
M. Paul Raoult a approuvé le lancement d'une deuxième vague de PER mais a souhaité que les délais ne soient pas trop resserrés, un projet économique ne pouvant se monter entièrement en quelques semaines. L'Etat devrait informer plus en amont les départements et les régions, puisque ceux-ci sont ensuite appelés à participer aux financements.
En réponse aux intervenants, M. Rémy Pointereau a apporté les éléments suivants :
- les PER pouvant participer à la relance de l'économie, il est nécessaire d'aller vite et de retenir de préférence, dans des délais assez brefs, des projets déjà en incubation, ce qui permet également d'éviter les effets d'aubaine ;
- si les fonds utilisés existaient déjà pour la plupart, le rassemblement d'une grande partie d'entre eux autour du FNADT a déjà apporté une certaine clarification ;
- les PER n'ont vocation à financer que l'investissement, le fonctionnement devant être prévu par les élus lors de la conception du projet ;
- la réforme des collectivités territoriales devrait faciliter la mise en cohérence entre les départements et les régions et faciliter le dialogue entre les collectivités territoriales ;
- la réunion entre le préfet et les responsables de pôle proposée au bout de dix-huit mois par le groupe de travail répond à la nécessité de la tenue d'un bilan entre les acteurs locaux ;
- l'évolution de l'espace rural devrait être pris en compte prochainement dans le cadre des Assises de la ruralité annoncées par le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire ;
- les difficultés liées à la crise peuvent justifier que le nouveau cycle de PER poursuive le financement de certains pôles existants afin de leur permettre de poursuivre leurs activités ; le nouvel appel à projets annoncé par le Gouvernement devrait être lancé avant fin 2009 afin d'aboutir à la sélection des dossiers au premier semestre 2010.
La commission a alors adopté le rapport à l'unanimité.