III. LES RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
A. RÉUNIR SOUS UNE SEULE AUTORITÉ, LA CNIL, LES COMPÉTENCES D'AUTORISATION ET DE CONTRÔLE EN MATIÈRE DE VIDÉOSURVEILLANCE
Comme on l'a vu, les conflits de compétence entre la CNIL et le préfet en matière de vidéosurveillance des espaces publics sont importants. Par ailleurs, le contrôle n'est pas satisfaisant à l'heure actuelle.
Vos co-rapporteurs estiment que la solution la plus simple et la plus cohérente consisterait à attribuer à la CNIL la compétence pour autoriser et contrôler l'installation de systèmes de vidéosurveillance dans les espaces publics.
1. Régler définitivement les conflits de compétence
Plusieurs facteurs militent en ce sens.
En premier lieu, la CNIL est d'ores et déjà confrontée à cette question. Dans son rapport d'activité pour 2007, elle constate depuis cinq ans un fort accroissement des formalités déclaratives relatives à la vidéosurveillance.
Le nombre de déclarations est en augmentation constante depuis 2002, avec des augmentations fortes en 2004 (quatre fois plus qu'en 2003) et 2006 (trois fois plus de dossiers qu'en 2005). L'augmentation se poursuit en 2007 avec 1.317 déclarations enregistrées pour un total de 2.980 déclarations sur la période 2002-2007. Dans la majorité des cas, la déclaration concerne plusieurs caméras.
Ces déclarations portent principalement sur des systèmes de vidéosurveillance des lieux non ouverts au public, la CNIL ayant une compétence certaine pour la vidéosurveillance numérique dans ces lieux. Mais notre collègue Alex Türk, président de la CNIL, a indiqué que ses services étaient quotidiennement confrontés à de très nombreuses demandes du public et de professionnels, tant téléphoniques qu'écrites, quant au régime juridique applicable en matière de vidéosurveillance dans les espaces publics.
En deuxième lieu, il faut rappeler que si la loi du 21 janvier 1995 n'attribue pas la compétence à la CNIL pour autoriser les systèmes de vidéosurveillance dans les espaces publics, en revanche elle s'inspire directement des principes de la loi du 6 janvier 1978 : proportionnalité, finalité, information du public, droit d'accès... Cette filiation faciliterait le transfert de compétences.
En troisième lieu, une autorité unique présenterait incontestablement l'avantage d'une meilleure homogénéité des décisions.
En quatrième lieu, la CNIL serait compétente aussi bien dans les lieux non ouverts au public que dans les espaces publics. Certes, les procédures ne seraient pas fusionnées, la décision du Conseil constitutionnel exigeant que la vidéosurveillance dans les espaces publics soit soumise à une procédure d'autorisation expresse et non à une simple déclaration comme c'est aujourd'hui le cas dans les lieux non ouverts au public. Mais il reviendrait à un même organe de connaître de ces deux types de lieux, ce qui faciliterait la gestion des dossiers compte tenu de l'imbrication de ces espaces.
Pour l'usager, il en résulterait une simplification importante, d'autant que la CNIL jouit d'une forte notoriété. Elle serait son interlocuteur unique.
Enfin , vos co-rapporteurs attirent l'attention sur les évolutions à venir de la vidéosurveillance.
Les systèmes de vidéosurveillance biométriques ou intelligents, c'est-à-dire permettant de programmer a priori les types de comportement à identifier, sont appelés à se développer. Comme l'explique M. Jean-Jacques Froment, professeur de droit public à la faculté de Grenoble, 36 ( * ) « ces nouveaux systèmes déplacent nombre d'interrogations sur les libertés, en diminuant certains des risques traditionnels (allègement de la charge de la surveillance tant sur le plan spatial que temporel) et en créant dans le même temps de nouveaux risques (risque de stigmatisation discriminante de certaines catégories de population, émergence de nouvelles finalités, disproportion des moyens employés ».
D'ores et déjà, les systèmes de vidéosurveillance biométriques sont exclusivement de la compétence de la CNIL. Le régime juridique des « vidéo-intelligentes » sans biométrie n'est pas clairement défini, mais la complexité des questions posées au regard de la protection des libertés individuelles plaide en faveur de la compétence de la CNIL.
Compte tenu de l'essor probable de ces systèmes 37 ( * ) , le maintien du statu quo aurait pour effet de morceler encore un peu plus le régime juridique de la vidéosurveillance. L'unicité de la compétence de la CNIL aurait pour avantage d'anticiper les développements technologiques futurs et d'éviter d'être contraint d'adapter avec retard notre législation.
2. Le choix de la CNIL plutôt que d'une commission ad hoc
Une autre solution consisterait à confier les attributions actuelles des préfets et des commissions départementales à une autorité administrative indépendante spécialisée, dont la commission nationale de la vidéosurveillance serait le précurseur.
Si cette solution présente des avantages communs avec la première évoquée (homogénéité des décisions en particulier), elle présente plusieurs inconvénients.
Tout d'abord, à la suite des travaux de notre collègue Patrice Gélard sur les autorités administratives indépendantes (AAI) 38 ( * ) , votre commission des lois est opposée à en créer de nouvelles, très spécialisées, dans des secteurs connexes à des AAI déjà en place. Or, en l'espèce, force est de reconnaître que la CNIL a toujours conservé la vidéosurveillance dans son champ de vision. Au surplus, l'attribution de cette compétence supplémentaire à la CNIL coûterait certainement moins cher.
Surtout, il semble important à vos co-rapporteurs au moment où les technologies de l'information et de traçage se développent à une vitesse exponentielle de conserver une vue d'ensemble sur tous ces enjeux.
En effet, prise isolément, chaque technologie de l'information présente des risques au regard des libertés individuelles et du respect de la vie privée, mais ces risques restent généralement tolérables et maîtrisables. En revanche, l'addition de chacune de ces technologies et des données personnelles ainsi emmagasinées -cartes de crédit, géolocalisation, téléphone, vidéosurveillance, documents d'identité biométrique, réseaux sociaux...- peut mettre en cause directement l'intégrité de notre vie privée et de nos libertés individuelles.
M. Alex Türk, président de la CNIL, a notamment alerté vos co-rapporteurs sur la situation dans les aéroports où la multiplication des mécanismes de contrôle 39 ( * ) aboutit à une mise à nue, au sens propre comme figuré, des voyageurs.
C'est la raison pour laquelle la CNIL est l'autorité la mieux préparée pour assurer cette mission compte tenu de sa taille, de son ancienneté, de sa notoriété et de son indépendance reconnue.
3. Pour un vrai contrôle
Le contrôle s'exerce à deux moments : a priori et a posteriori.
Le contrôle a posteriori appartient aujourd'hui aux commissions départementales de vidéosurveillance. Le préfet en connaît également, en particulier depuis que la loi du 23 janvier 2006 dispose que l'autorisation est délivrée pour une durée de cinq ans. Cela signifie qu'à partir de 2011, les préfets auront à faire le point sur les systèmes déjà autorisés.
Toutefois, les témoignages des différentes personnes entendues montrent que ces mécanismes de contrôle a posteriori fonctionnent mal. Les principaux défauts sont la non permanence des commissions départementales et leur manque d'expertise technique.
L'attribution de cette mission à la CNIL 40 ( * ) permettrait au contraire de professionnaliser le contrôle. En effet, la technicité de la matière requiert des contrôleurs professionnels qui soient crédibles face aux responsables des systèmes et aux industriels. La CNIL dispose naturellement de cette expérience et de la taille critique.
En outre, la notoriété de la CNIL et sa visibilité inciteraient un plus grand nombre de personnes à signaler des dysfonctionnements, des utilisations abusives, voire des systèmes installés sans autorisation en toute illégalité.
Toutefois, le premier contrôle intervient au moment de la délivrance de l'autorisation. Il s'agit en particulier de s'assurer du respect des finalités prévues par la loi, de la nécessité du système et de la proportionnalité du dispositif choisi.
La procédure en vigueur pour la vidéosurveillance des espaces publics attribue cette compétence au préfet.
Le choix du préfet n'était pas contestable en 1995, lorsque l'intérêt de la vidéosurveillance n'était pas bien identifié et l'Etat n'était pas un partisan du développement de la vidéosurveillance. Le préfet apparaissait alors comme un tiers neutre chargé d'appliquer une législation restrictive et conçue pour permettre la vidéosurveillance, mais sans la faciliter.
Cet équilibre n'existe plus aujourd'hui. Le cadre légal est resté quasi-identique, mais l'Etat est devenu un promoteur de la vidéosurveillance.
Le plan national de développement de la vidéosurveillance aboutit à une co-production en matière de sécurité, associant les collectivités, des partenaires privés et les services de police et de gendarmerie. Ces derniers grâce au raccordement d'images figurent parmi les principaux bénéficiaires des systèmes de vidéosurveillance.
Dans certains cas, le préfet autorisera des systèmes de vidéosurveillance après avoir participé à leur élaboration dans le cadre des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, voire à leur financement. Le préfet se trouve malgré lui en position de juge et partie.
Toutefois, ces observations ne doivent pas être mal interprétées. Elles n'ont pas pour objet de faire le procès des préfets qui appliquent la loi. Les données disponibles montrent d'ailleurs qu'une proportion significative des demandes d'installation de système de vidéosurveillance fait l'objet d'un refus.
En 2007, 790 refus ont été opposés à des demandes d'autorisation (+ 155 % par rapport au 309 refus enregistrés en 2006) pour 9.762 autorisations délivrées.
Les motifs de refus sont :
- un dossier incomplet (39 %) ;
- un système hors du champ de la loi (32 %) ;
- l'absence de risque particulier d'agression, de vol ou de terrorisme (9 %) ;
- une atteinte disproportionnée aux libertés individuelles (7 %) ;
- une finalité non conforme à la réglementation (3 %) ;
- la visualisation de la voie publique par une autorité non compétente (2 %) ;
- une information insuffisante du public (2 %) ;
- autre (6 %).
Le ministère de l'intérieur observe que l'augmentation, par rapport à 2006, du nombre de dossiers d'autorisation refusés, porte essentiellement sur des dossiers jugés incomplets (39 % des motifs de refus au lieu de 25 % en 2006) ou concernant des systèmes hors du champ de la loi (32 % des motifs de refus au lieu de 20 % en 2006). Inversement, l'absence de risque d'agression, de vol ou d'acte de terrorisme ne représente que 9 % des motifs soit deux fois moins qu'en 2006. De même, les dossiers refusés pour atteinte disproportionnée aux libertés individuelles représentent 7 % des refus en 2007 au lieu de 15 % en 2006.
Ces variations sont délicates interprétées : soit les demandes ont changé de nature, soit les préfectures procèdent à un examen plus formel des dossiers.
4. La CNIL en a-t-elle les moyens ?
La principale objection à la compétence de la CNIL est son manque de moyens, celle-ci ayant déjà des difficultés à faire face à ces missions actuelles.
En outre, l'éloignement de la CNIL à Paris rendrait son action largement théorique et la déconnecterait des conditions réelles d'implantation des caméras.
S'agissant des moyens, on observera tout d'abord que ceux-ci sont en hausse régulière depuis quelques années. En 2008, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 11,33 millions d'euros. Pour 2009, le projet de loi finances prévoit une dotation de près de 13 millions, en hausse de +14 %.
En outre, il est toujours possible de les augmenter pour faire face à ces nouvelles missions. Certes, le contexte budgétaire très contraint ne plaide pas en faveur de cette solution. Mais, il serait certainement possible de réaffecter à la CNIL les montants correspondants au coût des commissions départementales. Leurs membres sont en effet rémunérés sous forme de vacations horaires et les frais de transports et de séjour peuvent être remboursés. Toutefois, vos co-rapporteurs ne disposent pas d'une évaluation du montant total de ces sommes.
S'agissant du risque bureaucratique, il convient tout d'abord de ne pas surestimer le travail de terrain des commissions départementales et des services préfectoraux. L'examen des demandes repose avant tout sur l'étude du dossier et des nombreux documents exigés par le décret du 17 octobre 1996. En outre, le travail des commissions se concentre essentiellement sur la phase d'autorisation administrative, la plus procédurière, et très peu sur le contrôle a posteriori.
Par ailleurs, si la CNIL ne dispose pas d'antennes déconcentrées, elle s'appuie, pour l'exercice de ses missions, sur un réseau de correspondants informatique et libertés au sein des entreprises et des collectivités territoriales.
Comme l'a précisé M. Alex Türk, président de la CNIL, lors de son audition par votre commission le 5 novembre 2008, ces correspondants, au nombre de 4.350 , représentent une garantie pour les organismes concernés et une aide pour l'élaboration et l'inventaire de leurs traitements de données. Ajoutons que ces correspondants ne coûtent rien à la CNIL.
Enfin, la CNIL souhaite franchir une étape supplémentaire en créant des antennes régionales faisant partie intégrante de l'institution.
Toutefois, ces réponses n'exonèrent pas d'une réflexion sur la simplification de la procédure d'autorisation, afin notamment qu'elle prenne en compte la différence de nature entre le projet d'un petit commerçant souhaitant s'équiper d'une caméra et celui d'une communauté d'agglomération se dotant d'un réseau complet de vidéosurveillance de la voie publique.
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Recommandation n° 1 - Réunir sous une seule autorité, la CNIL, les compétences d'autorisation et de contrôle en matière de vidéosurveillance. |
* 36 In « Regard juridique sur la vidéosurveillance urbaine : un droit en trompe l'oeil » La semaine juridique. N° 13, 27 mars 2006.
* 37 A ce jour, ces cas de figure sont très marginaux. On notera également que Sur 10.819 demandes reçues en 2007, l'autorité préfectorale a estimé dans seulement 14 cas que le système de vidéosurveillance dont elle était saisie permettait un couplage avec un fichier relevant de la compétence exclusive de la CNIL.
* 38 Rapport n° 404 (2005-2006) « Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié » au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation.
* 39 On citera les passeports biométriques, les données PNR, le « body scanning », l'insertion de puces RFID sur les billets, la vidéosurveillance...
* 40 Du fait des interstices de la législation et de la compétence de la CNIL.