II. UN RÉGIME JURIDIQUE DÉSORMAIS DÉPASSÉ
A. UNE RÉGLEMENTATION QUI A TRÈS PEU ÉVOLUÉ DEPUIS 1995
1. Les débats préparatoires à la loi du 21 janvier 1995
Face au développement de la vidéosurveillance au début des années 90, une réponse du législateur s'imposait pour encadrer cette technique en raison des risques pour les libertés et la protection de la vie privée.
En l'absence de législation spécifique, plusieurs règles de droit étaient susceptibles de s'appliquer.
-> En premier lieu, la législation relative à la protection de la vie privée, résultant de la loi du 17 juillet 1970 sur le droit à l'image (article 9 du code civil et article 226-1 du code pénal).
L'article 226-1 du code pénal disposait et continue à disposer qu' « est puni d'un an d'emprisonnement et de 45.000 euros d'amende le fait, au moyen d'un procédé quelconque, volontairement de porter atteinte à l'intimité de la vie privée d'autrui : [...] 2° En fixant, enregistrant ou transmettant, sans le consentement de celle-ci, l'image d'une personne se trouvant dans un lieu privé . »
Dans les lieux privés ouverts au public (définis par la jurisprudence comme les « lieux accessibles à tous sans autorisation de quiconque, que l'accès en soit permanent et inconditionnel ou subordonné à certaines conditions, heures ou causes déterminées »), le consentement est présumé si l'intéressé est clairement informé lorsqu'il pénètre dans les lieux qu'il va être filmé.
-> En deuxième lieu, la jurisprudence relative au pouvoir de police qui fonde l'intervention de l'autorité administrative pour la préservation de la sécurité et de l'ordre publics sur la voie publique et dans les lieux publics .
Ce pouvoir de police doit s'exercer dans le respect du principe de proportionnalité. C'est à ce titre d'ailleurs que le tribunal administratif de Marseille avait annulé le 21 juin 1990 la décision de la ville d'Avignon d'installer un système de vidéosurveillance sur la voie publique.
-> En troisième lieu, le droit du travail.
La vidéosurveillance ne doit pas constituer une restriction disproportionnée au but recherché et non justifiée par la nature de la tâche à accomplir. Dans tous les cas, une obligation d'information des salariés demeure. La Cour de cassation a jugé que si un employeur a le droit de contrôler et de surveiller l'activité de ses salariés pendant le temps du travail, tout enregistrement, quels qu'en soient les motifs, d'images ou de paroles à leur insu, constitue un mode de preuve illicite (Soc. 20 novembre 1991).
-> En quatrième lieu, la législation relative aux casinos ou aux activités privées de surveillance, de gardiennage et de transports de fonds.
En effet, ces sociétés exploitent de nombreux systèmes de vidéosurveillance dans les lieux ouverts ou non ouverts au public, à l'exception de la voie publique. Elles sont soumises à des règles particulières de moralité et de qualification.
-> Enfin, la législation relative à l'informatique et aux libertés (loi du 6 janvier 1978).
Toutefois, des divergences d'appréciation existaient sur la portée de cette dernière législation en matière de vidéosurveillance.
Saisie à plusieurs reprises, la CNIL fut conduite à élaborer une doctrine en l'absence de textes spécifiques à la vidéosurveillance. Elle distinguait trois cas :
- 1 er cas : la vidéosurveillance faisait appel à des procédés numériques. Pour la CNIL, la loi du 6 janvier 1978 s'appliquait alors dans sa totalité ;
- 2 ème cas : le système était analogique, mais il enregistrait les images pendant une certaine durée. La CNIL assimilait ces images enregistrées à une collection de photos susceptibles de contenir des visages identifiables par rapprochement avec un autre fichier. En conséquence, la CNIL considérait les enregistrements comme un fichier non automatisé de données nominatives, auquel étaient applicables les dispositions de fond de la loi du 6 janvier 1978 (information, droit d'accès...). En revanche, les responsables de ces fichiers n'étaient soumis à aucune formalité préalable (déclaration ou autorisation) 25 ( * ) ;
- 3 ème cas : le système était analogique et sans enregistrement. La CNIL ne se considérait pas compétente, la loi du 6 janvier 1978 ne s'appliquant pas.
Cette position est reprise dans la délibération de la CNIL du 21 juin 1994 26 ( * ) qui affirme que « les images des personnes doivent être regardées comme des informations nominatives permettant, au moins indirectement, par rapprochement avec d'autres critères, l'identification de ces personnes ».
Toutefois, cette doctrine de la CNIL n'était pas partagée par la jurisprudence. Ainsi, le Tribunal de grande instance de Paris avait estimé, dans un jugement du 22 mars 1989, que « ne peut être considéré comme traitement d'informations nominatives au sens de la loi du 6 janvier 1978 [...] le fait pour une société ayant réalisé une image colorisée à partir d'une photographie, de conserver sur ordinateur cette image, sans garder la moindre information relative à la personne photographiée ». Ainsi, le tribunal refusait-il de considérer qu'une image seule puisse constituer une information nominative, ce qui excluait l'image du champ d'application de la loi du 6 janvier 1978.
De l'ensemble de ce corpus juridique, ressortait le sentiment d'une grande incertitude et d'une inadaptation des règles de droit en vigueur.
Telle est la raison pour laquelle il a semblé nécessaire de définir un cadre légal spécifique pour la vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux privés ou publics ouverts au public.
Une première tentative de réponse fut la proposition de loi n° 311 (1992-1993) co-signée par notre ancienne collègue Françoise Séligmann et notre regretté collègue Michel Dreyfus-Schmidt.
Elle proposait notamment que l'installation d'un système de vidéosurveillance de la voie et des lieux publics ne puisse intervenir, quels que soient les procédés techniques utilisés, qu'après avis motivé de la CNIL. En cas d'avis défavorable de celle-ci, il n'aurait pu être passé outre qu'en vertu d'une décision du conseil municipal approuvée par décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat.
Si cette proposition de loi fut une contribution importante au débat, notamment sur la compétence de la CNIL, la loi du 21 janvier 1995 qui a fixé le cadre légal de la vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public a retenu une autre solution.
2. La loi du 21 janvier 1995 et ses mesures d'application
L'article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation pour la sécurité est le principal cadre législatif en matière de vidéosurveillance.
Plusieurs grandes orientations ont été arrêtées.
En premier lieu, ces dispositions spécifiques ne concernent que la vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public. Les lieux non ouverts au public, privés ou publics, continuent de relever des différentes législations évoquées ci-dessus, lesquels ne sont pas propres à la vidéosurveillance. Il appartient dans ce cas au juge judiciaire d'en apprécier la légalité au regard de la protection de la vie privée, du droit à l'image ou du droit du travail.
En deuxième lieu, le législateur a souhaité trancher le débat sur la compétence de la CNIL en l'écartant, sauf dans le cas où les enregistrements sont utilisés pour la constitution d'un fichier nominatif.
Toutefois, si la compétence de la CNIL est écartée, le législateur s'inspire des principes de la loi du 6 janvier 1978 pour bâtir un dispositif législatif conciliant les nécessités de la prévention de l'ordre public et la protection des libertés. Ces principes sont les suivants :
- principes de licéité et de finalité (les finalités sont fixées par une liste limitative) ;
- conservation des enregistrements limitée (30 jours maximum) ;
- droit d'accès des personnes filmées aux enregistrements ;
- protection des enregistrements ;
- information générale du public sur l'existence d'un système de vidéosurveillance ;
- protection de la vie privée avec l'interdiction de filmer des lieux assimilables à des « informations nominatives sensibles » : intérieur des immeubles d'habitation, y compris l'entrée de ces immeubles.
En troisième lieu, cette législation ne fait pas obstacle à l'application des règles de droit en vigueur relatives, d'une part, au consentement -le cas échéant présumé- de la personne dans les lieux privés ouverts au public (article 226-1 du code pénal) et, d'autre part, aux droits des salariés en tous lieux (code du travail).
En quatrième lieu, la loi du 21 janvier 1995 s'applique, que les images soient enregistrées ou simplement transmises à un poste central. Seul le cas où l'image est directement diffusée sur un moniteur visible de tous, sans enregistrement, échappe à la loi du 21 janvier 1995 (ce type de dispositif est fréquent dans les petits commerces).
En cinquième lieu, la procédure retenue est une procédure administrative d'autorisation. Il s'agit d'un contrôle a priori .
L'installation des dispositifs de vidéosurveillance est subordonnée à une autorisation préfectorale donnée, sauf en matière de défense nationale, après avis d'une commission départementale présidée par un magistrat du siège ou un magistrat honoraire. Le préfet n'est pas tenu de le suivre.
Une autorisation peut être retirée en cas de manquement à la loi ou de modification des conditions au vu desquelles elle a été délivrée. A ce titre, le responsable d'un système est tenu de déclarer toute modification présentant un caractère substantiel.
L'instruction des demandes doit s'attacher à vérifier que, d'une part, les conditions précitées sont réunies et que, d'autre part, le principe de proportionnalité est respecté et justifie l'atteinte à la vie privée. Cela implique « de proportionner l'usage de tels équipements aux risques réellement encourus, compte tenu des circonstances de temps et de lieu, et de choisir en conséquence le nombre, l'emplacement, l'orientation, les caractéristiques des caméras, ainsi que la capacité et la durée de stockage des données » 27 ( * ) .
Le tableau ci-après synthétise les différentes situations dans lesquelles il est possible d'installer un système de vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public. Les conditions sont limitatives. Les situations n'entrant pas dans ce cadre sont illicites.
|
La législation en matière de vidéosurveillance des espaces publics |
||||||||
|
Régime applicable
|
Lieux susceptibles d'être filmés par les autorités publiques compétentes |
Lieux susceptibles d'être filmés par les autres personnes morales |
Rôle de la commission départementale |
Création par la loi de 2006 d'une procédure d'urgence |
Création par la loi de 2006 d'une faculté pour le préfet de prescrire l'installation de vidéosurveillance |
|||
|
Avant la loi de 2006 |
Après la loi de 2006 |
Avant la loi de 2006 |
Après la loi de 2006 |
Avant la loi de 2006 |
Après la loi de 2006 |
|||
|
Protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords, sauvegarde des installations utiles à la défense nationale, régulation du trafic routier, constatation des infractions aux règles de la circulation |
- voie publique
|
- voie publique
|
Néant |
Néant |
- avis préalable à l'autorisation
préfectorale délivrée pour une durée
indéterminée
|
- avis préalable à l'autorisation
préfectorale délivrée pour une durée de 5 ans
renouvelable
|
Néant |
- 32 - Néant |
|
Prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol |
- voie publique
|
- voie publique
|
- lieux et établis-sements ouverts au public |
- lieux et établis-sements ouverts au public |
Néant |
Néant |
||
|
Prévention d'actes de terrorisme |
Néant |
- voie publique
|
Néant |
- voie publique pour la protection des abords
immédiats de leurs bâtiments et installations
|
- pas d'avis préalable de la commission
départementale
|
- dans les installations vitales au sens du code de la
défense
|
||
Selon la circulaire du 22 octobre 1996 28 ( * ) , il faut entendre par autorités publiques compétentes le préfet ou le maire, mais également les responsables d'établissements ou de services publics et certains concessionnaires comme les concessionnaires d'autoroute.
L'autorisation préfectorale définit la qualité des personnes chargées de l'exploitation du système de vidéosurveillance ou visionnant les images . S'il n'est pas nécessaire que ces personnes soient nominativement désignées, il importe en revanche que des garanties de procédures soient données sur leur habilitation et leur formation.
Enfin, l'autorisation fixe le délai maximum de conservation des enregistrements qui ne peut excéder un mois, hormis le cas d'une enquête de flagrant délit, d'une enquête préliminaire ou d'une information judiciaire. Précisons que la conservation des images n'est pas de droit et doit être motivée.
3. La décision du Conseil constitutionnel
Dans sa décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 relative à la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité, le Conseil constitutionnel a validé la quasi-totalité du dispositif, tout en prenant soin d'énumérer l'ensemble des dispositions de nature à concilier la prévention d'atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions -objectifs de valeur constitutionnelle- et l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figurent la liberté individuelle et la liberté d'aller et venir ainsi que l'inviolabilité du domicile 29 ( * ) .
Toutefois, il a censuré la disposition prévoyant que l'autorisation sollicitée pour installer un système de vidéosurveillance est réputée acquise à défaut de réponse dans un délai de quatre mois.
Il a en effet considéré que « compte tenu des risques que peut comporter pour la liberté individuelle l'installation de systèmes de vidéosurveillance, il ne peut subordonner à la diligence de l'autorité administrative l'autorisation d'installer de tels systèmes sans priver alors de garanties légales les principes constitutionnels ci-dessus rappelés ».
De cette décision, il peut être déduit que, s'agissant de la vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public :
- la remise en cause des différentes garanties prévues par la loi ne pourrait se faire sans la plus grande prudence.
- un système d'autorisation expresse est impératif -un simple système déclaratif serait inconstitutionnel ;
- des finalités autres que la prévention de l'ordre public et la recherche des auteurs d'infraction et qui ne constitueraient pas un objectif à valeur constitutionnel ne sauraient probablement justifier à elles seules la mise en place de système de vidéosurveillance.
Sur ce dernier point, on peut s'interroger sur la légalité de l'interprétation faite de la loi du 21 janvier 1995 par la circulaire du 26 octobre 2006. Cette circulaire précise en effet qu'« une installation de vidéosurveillance motivée exclusivement par une finalité commerciale, fût-elle dans un lieu ouvert au public comme une grande surface, ne rentre pas dans le champ d'application de la loi (du 21 janvier 1995). L'état du droit antérieur en ces cas n'est en rien modifié et la référence au contrat d'adhésion, par une information convenable du public concerné, reste valable ».
Or, la décision du Conseil constitutionnel est restrictive et n'admet la vidéosurveillance dans les espaces publics que pour les finalités précitées qui relèvent toutes de l'intérêt général. Une simple finalité commerciale est donc certainement illégale.
4. Les résultats en demi-teinte des adaptations de la loi du 23 janvier 2006 relative au terrorisme
La loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme a apporté plusieurs aménagements à l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995. Elle tirait en particulier les conséquences de l'expérience des attentats de Londres qui avaient montré l'utilité de la vidéosurveillance lors de l'enquête.
Plusieurs aménagements ont déjà été présentés (normes techniques minimales, possibilité pour les services de police et de gendarmerie d'accéder en permanence aux images). D'autres modifications méritent également d'être présentées.
-> Une nouvelle finalité a été ajoutée : la prévention des actes de terrorisme. Pour cette seule finalité, des personnes morales de droit privé peuvent être autorisées à filmer la voie publique si les lieux sont susceptibles d'être exposés à des actes de terrorisme.
Un premier bilan montre que cette finalité n'a pas fait l'objet d'une utilisation abusive. Outre des grands ports, on notera qu'à Paris, onze systèmes de vidéosurveillance ont été autorisés à ce titre.
-> La loi du 23 janvier 2006 a inséré un nouvel article 10-1 dans la loi du 21 janvier 1995 qui permet au préfet d'imposer l'installation d'un système de vidéosurveillance dans certains lieux exposés à des actes de terrorisme.
Toutefois, il semble qu'il n'y ait eu à ce jour très peu de cas d'utilisation de cette procédure, les préfets privilégiant la négociation. Selon le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi du 23 janvier 2006 30 ( * ) , les négociations achopperaient fréquemment sur la question du financement. Or cette question n'a pas lieu d'être. La loi permet au préfet de prescrire l'installation de la vidéosurveillance sans qu'aucune compensation financière ne soit nécessaire. Le Conseil constitutionnel a validé ces dispositions. En réalité, l'Etat semble avoir fait le choix de ne pas imposer ce que la loi lui permet pourtant de faire.
On notera que le rapport du ministère de l'intérieur à la CNIL pour 2007 sur le bilan de la vidéosurveillance évalue à 6 le nombre de systèmes prescrits par l'autorité préfectorale, notamment dans les Hauts-de-Seine (l'écluse fluviale de Suresnes ainsi que les dépôts pétroliers de Nanterre et Gennevilliers).
-> Une procédure d'urgence a été mise en place. Elle permet, en cas d'urgence et d'exposition particulière à un risque terroriste, d'installer un système de vidéosurveillance sans l'avis préalable de la commission départementale. Une autorisation provisoire est délivrée par le préfet pour une durée maximale de quatre mois pendant laquelle la commission départementale rend son avis. Le préfet se prononce alors sur le maintien du système.
Cette disposition n'aurait pas été utilisée jusqu'à présent.
-> Les autorisations sont désormais délivrées pour cinq ans et non plus pour une durée illimitée. Les autorisations délivrées antérieurement à la loi arriveront à échéance le 23 janvier 2011. Cette disposition permettra un réexamen régulier de l'utilité des systèmes.
-> Enfin, les commissions départementales de vidéosurveillance se sont vues attribuer un pouvoir autonome de contrôle. Elles peuvent s'autosaisir (voir le II.C.2. ci-dessous).
* 25 A cet égard, saisie pour avis du projet de vidéosurveillance de la ville de Levallois-Perret, la CNIL s'était déclarée non compétente.
* 26 Délibération n° 94-056 du 21 juin 1994 portant adoption d'une recommandation sur les dispositifs de vidéosurveillance mis en oeuvre dans les lieux publics et recevant le public.
* 27 Circulaire du 22 octobre 1996 relative à la réglementation en matière de vidéosurveillance. Elle commente également le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996 portant application de l'article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995. Publiée au Journal officiel du 7 décembre 1996, page 17835.
* 28 La circulaire du 22 octobre 1996 relative à la réglementation en matière de vidéosurveillance commente également le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996 portant application de l'article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995. Publiée au Journal officiel du 7 décembre 1996, page 17835.
* 29 Le Conseil constitutionnel précise que la méconnaissance du droit au respect de la vie privée peut être de nature à porter atteinte à la liberté individuelle.
* 30 http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i0683.pdf .